《重慶市人民政府關於全面推進林權制度改革的意見》是重慶市人民政府為進一步調動全社會參與林業建設的積極性，推動林業持續快速發展，根據《中共中央、國務院關於加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）及有關法律法規和政策規定，就全面推進林權制度改革而提出的四點意見。二〇〇五年十一月十四日通過重慶市人民政府發布。
基本介紹
- 中文名：重慶市人民政府關於全面推進林權制度改革的意見
- 發文機關：重慶市人民政府
- 發文字號：渝府發〔2005〕109號
渝府發〔2005〕109號
各區縣（自治縣、市）人民政府，市政府有關部門，有關單位：
為進一步調動全社會參與林業建設的積極性，推動我市林業持續快速發展，根據《中共中央、國務院關於加快林業發展的決定》（中發〔2003〕9號）及有關法律法規和政策規定，現就全面推進林權制度改革提出如下意見：
一、全面推進林權制度改革的意義
我市有林業用地面積5805萬畝，森林面積3710萬畝，活立木總蓄積12000萬立方米，林業蘊藏著巨大的發展潛力。開展林權制度改革，促進森林資源流轉，將潛在的資源優勢轉變為現實的經濟優勢，實現林業可持續發展是我市林業建設長期奮鬥的目標。早在20世紀80年代初期，我市各地就狠抓了林業“三定”（穩定山權林權，劃定自留山，確定林業生產責任制）工作，普遍落實了林權，較好地促進了全市林業建設持續、健康發展。重慶直轄以後，各地抓住實施林業重點工程的機遇，積極開展以業主承包造林、合作開發森林旅遊為主要形式的林權制度改革，取得了初步成效，積累了一定經驗。但隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步完善，林業發展中的問題已開始顯現，尤其是林業產權制度中存在的歸屬不清、權責不明、利益分配不合理、經營機制不活、產權流轉不規範等問題，制約了林業的發展和林農的增收。特別是近年來隨著森林經營收益的提高，民眾經營森林、社會各界投資林業的意願日益強烈，還山於民、加快林權制度改革、促進森林資源流轉的呼聲越來越高。因此，要使我市林業走出困境，就必須順應形勢，全面推進林權制度改革，促進林業生產要素的合理流動和森林資源的最佳化配置。
全面推進林權制度改革對於最佳化農業經濟結構，幫助林區農民增收，促進山區經濟多元化，實現林業可持續發展等具有重要作用；對於增強林業發展活力，破解我市森林資源保護力量不足、林業產業不發達、非公有制林業發展滯後等難題，提高林業部門服務質量和行政能力，提高林業科學經營管理水平具有重要意義。各地各部門一定要站在戰略和全局的高度，提高對林權制度改革工作重要性和緊迫性的認識，抓住機遇，全面推進林權制度改革。
二、全面推進林權制度改革的指導思想、總體目標和基本原則
全面推進林權制度改革的指導思想：按照生態優先、以人為本的要求，以保護森林資源和增加農民收入為出發點，充分調動全社會的積極性，促進林業資源的最佳化配置和各種林業生產要素向林業的有序流動，建立起投資者、經營者、管理者之間多元化的責、權、利相統一的林業經營管理新機制和適應社會主義市場經濟體制要求的現代林業產權制度。
全面推進林權制度改革的總體目標：圍繞“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”的基本思路，進一步理順和明晰林業產權，盤活森林資源資產，規範森林資源管理，保護林業生產者和經營者的合法權益，促進林業健康發展。用2―3年的時間，基本完成全市林權制度改革任務，建立起“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規範有序”的林業產權制度。
全面推進林權制度改革的基本原則：一是堅持依法治林。修改完善地方林業法規，保持林業政策的穩定性，保障林權制度改革的順利推進。二是堅持生態優先。在不破壞資源和生態的前提下，積極發展林業產業，增強林業綜合實力。三是堅持以人為本。充分尊重林農和業主的意願，做到林權改革全過程公開、公平、公正。四是堅持利益兼顧。在防止國有森林資源流失的前提下，正確處理集體和個人利益分配關係，保障所有者、經營者、管理者的合法權益。五是堅持分類指導。一切從實際出發，根據森林資源的不同情況，林農和業主自主選擇改革的形式和方法，不搞一刀切。六是堅持有序推進。做到林權制度改革與其他林業改革相結合，先易後難，重點推進，不趕進度，不走過場，確保林權制度改革的質量。
三、全面推進林權制度改革的具體措施
（一）全面落實林權，統一頒（換）發林權證
對權屬清楚並已頒發林權證的，要切實保護林主的合法權益；凡林主自願申請更換的，可及時換髮國家統一樣式的林權證。對權屬明確尚未核發林權證的，要儘快頒發林權證；對權屬不清或有爭議的，要抓緊解決、明晰，並儘快核發林權證。
對目前仍由集體統一經營管理的山林，要區別對待。對民眾比較滿意、經營狀況較好的股份制林場、聯辦林場等，可以繼續保持穩定，並不斷完善。尚未落實林權的，可採取山林均攤或折股量化等方式明晰山林權屬，林權到戶，集中管護，以確保“山者有其權”。對零星分散的林地，可將林木所有權和林地使用權作價後轉讓給個人經營；對宜林荒山荒地，可採取承包、招標、拍賣等方式確定經營主體。集體林地經營方式要由集體經濟組織成員民主確定，其成員享有優先經營權，集體林地確權到戶後要及時核發林權證。退耕還林後，要及時依法核發林權證，並辦理相應變更登記手續。
對已承包到戶的集體林，應保持權屬穩定。原承包戶去世後無繼承人的，由集體收回林地，按集體林重新落實林權；繼承人戶口在本鄉鎮的，林權落實給繼承人；繼承人戶口不在本鄉鎮的，經與繼承人協商，可依法流轉，確定新的權屬所有者。原承包戶外遷後，將林地轉讓給他人並簽訂了協定的，按協定落實林權；外遷時轉包給他人的，權屬落實給原承包人；外遷時既沒轉讓又沒轉包給他人的，經與外遷戶協商同意，可由集體收回林地，重新落實林權。凡明確權屬的，要重新核發林權證。
對業主（大戶）承包集體荒山造林以及受讓林地、森林、林木的，可以按協定確定的權屬給業主（大戶）或受讓方核發林權證。對原林權所有者分家後，按分家時家庭成員簽訂的有關協定，落實林權，核發林權證。對未列入退耕還林工程而由農戶自發退耕後變為的林地，經農戶自願申請且符合法定條件的，可核發林權證。對聯營造林的，原則上林權證落實給原林權擁有者，聯營造林收益按雙方協定落實。已成建制農轉非的集體林地，參照土地徵收管理的規定處理。
對零星分散的退耕還林地塊的林權證核發，徵得林主同意的，可以小班為單位，由林農選派代表申領林權證；對集中連片且無農用插花地塊的國有林，可按林班為單位核發林權證。
全市確權發證工作本著“先易後難，有序推進”的原則進行，用2年時間完成。2006年，全面完成退耕還林地、國有林地、集體統一經營的林地、商品林、國家重點公益林和業主（大戶）造林的確權工作，並頒（換）發林權證；2007年，全面完成地方公益林和其他尚未確定權屬的林地、森林、林木的確權工作和發證任務。
（二）做好森林區劃，實行林業分類經營
各地要按照森林分類區劃工作的要求，綜合考慮地理位置、生態作用、立地條件、林分質量以及農民意願等因素，將林地劃分為公益林和商品林兩大類。全市公益林面積不得少於林地總面積的60%，其中，主城區公益林不得少於林地總面積的60%，渝西地區公益林不得少於林地總面積的40%，三峽庫區公益林不得少於林地總面積的70%。國有林場凡劃為公益型林場的，其公益林面積不得少於林場經營面積的70%。
在公益林區，要劃定國家重點公益林和地方一般公益林。劃為國家重點公益林的，要落實到山頭地塊，與農戶簽訂管護契約，並嚴格按照天保工程“七落實”等有關要求，嚴管嚴護，禁止商品性採伐，使之最大限度地發揮生態效益。劃為地方一般公益林的，要繼續實施保護措施，同時允許林主在合理選擇採伐方式和控制採伐強度的前提下，按有關規定和技術規程開展撫育間伐、更新採伐、低效林改造，實現森林資源的可持續經營和利用。對國家重點公益林，按國家補償或管護標準予以常年補助；對地方一般公益林，給予適當補償或管護費補助。對公益林區的森林防火、病蟲害防治和優良種苗開發推廣等公益性建設，各級政府都要大力扶持。鼓勵林主在公益林區從事森林旅遊開發、林副產品開發和林下種植活動。要逐步建立生態公益林使用者、直接受益於生態公益林的供水、風景旅遊、林地礦產開發、征占用公益林地等經營單位或個人繳納生態公益林補償金的制度。
對商品林劃分要進行嚴格的界定。凡劃為商品林的，必須落實到山頭地塊，並繪圖造冊，且不再安排管護經費，由林主自行管護。對劃定的商品林區，要依法放開搞活。凡經營商品林規模1000畝以上的經營實體或大戶，以及新建的速豐林和定向培育的工業原料林，可由經營者根據市場需要，自主決定採伐周期，單獨編制採伐計畫，其採伐限額、採伐方式、採伐年齡等可依據經批准的經營方案確定。對在享受退耕還林政策以外的非基本農田的承包耕地上營造的林木，不納入林地和採伐指標的管理，可自主採伐。對林農個人經營的商品林，區縣（自治縣、市）林業部門在符合規範和政策的條件下，可優先安排商品林採伐指標，並允許採伐木材進入市場流通。
實行森林分類經營，要走規模化、專業化、集約化之路，不斷提高森林資源的管護和經營水平，充分發揮森林資源的生態、經濟和社會三大效益。
（三）完善流轉機制，促進森林資源有序流轉
森林資源流轉必須符合以下前置條件：有利於保護、培育和合理利用森林資源；有利於保護和改善生態環境；自願、自主、平等、合法；不得改變林地的屬性；不得損害國家、集體和社會公共利益；國家重點公益林、自然保護區的核心區以及森林、林木、林地權屬有爭議的不得流轉；受讓方採伐林木必須按照《森林法》等法律法規的規定執行。
開展森林資源資產評估。國有森林、林木所有權和林地使用權流轉，要進行森林資源資產評估，並嚴格審核，防止國有資產流失；集體和個人營造的森林、林木所有權和林地使用權流轉是否評估，由其自主決定。
森林資源流轉實行分級登記和審批制。集體所有的森林、林木和林地的流轉，應經村民大會或村民代表大會三分之二以上成員同意；個人所有的森林、林木的流轉由雙方依法協商確定。以上兩類森林資源的流轉由區縣（自治縣、市）林業部門憑轉讓協定辦理變更手續。以承包、租賃等方式取得的國有森林、林木所有權和林地使用權的流轉，由區縣（自治縣、市）林業部門依法審批；以轉讓、拍賣、入股、聯營、劃撥等方式取得的國有森林、林木所有權和林地使用權的，由市林業局依法審批或報批。
完善森林資源流轉手續。森林資源流轉要簽訂流轉契約或協定，明確流轉資源狀況、位置、雙方的權利和義務，流轉的時間、違約責任。流轉的時限由流轉雙方協商確定，但最長不得超過70年。
加強森林資源流轉資金的監管。森林資源的流轉資金應主要用於發展林業事業和森林資源的保護。審計、財政、林業部門要加強對國有森林資源流轉資金使用情況的監督，保證資金不被挪用和截留。
凡依法進行的森林資源流轉，受讓方可在受讓林地內依法修建一定數量的直接為林業生產服務的工程設施，可實施與林業部門統一規劃相符的森林保護有關建設項目，林業部門對受讓方自籌資金實施的建設項目審批從寬。
（四）培育林業市場，增強林業發展活力
要積極建立林產品及其產權交易市場。主城區主要培育木（竹）、林產品交易市場，渝西地區主要培育木（竹）、原料林交易市場和木竹林副產品加工市場，三峽庫區主要培育森林旅遊、特色林產品交易市場。放寬各類市場準入條件，拓寬農民進入市場的渠道，允許農民生產的木材產銷直接見面。重視重點工程和煤炭行業用材需求，探索統一供應木竹原材料的經營管理機制。各類林產品交易市場由業主主辦、政府扶持。
要努力培育林業生產要素市場。探索林業投（融）資體系建設，積極組建林業擔保公司，拓展林業投資渠道。開展林權證抵押、林地儲備制度的試點工作，積極培育活立木市場，解決好所有者和經營者的處置權落實問題。發展森林資源資產評估機構，建立健全各種林業專業協會，實現由市場調節和配置森林資源、資金、技術、人才等要素，促進森林資源的資本化。
要進一步放開林產品運輸市場。放寬木材運輸監管範圍，對以木、竹為原料的成品、半成品要取消運輸許可證。區縣（自治縣、市）境內運輸木材、個人購買自用的木材和農民自有自用的木材，不再實行憑證運輸。
四、全面推進林權制度改革的保障措施
（一）轉變工作職能，切實規範林權管理
規範林權管理，是鞏固林權制度改革成果的重要保證。各級林業部門要轉變職能，由重審批向重監管、服務方向轉變，努力創新林業管理體制，全面提高林業管理水平。
要加強林業社會化服務體系建設。各區縣（自治縣、市）要逐步將林業部門的服務職能分離出來，建立健全林權登記中心、林業科技法律諮詢中心、林業勞動力培訓中心以及森林旅遊規劃設計、林產品信息服務等機構，搭建林業綜合服務管理平台，開展一站式服務，簡化手續，簡化程式，為林業經營者提供全方位、系統化的服務。
要加強森林安全保護體系建設。積極實施森林資源監測網路工程，儘快實現市、區縣（自治縣、市）、鄉鎮林業系統的聯網運行，建立起林權證核發、森林分類經營管理、森林防火以及病蟲害預測預報等監控網路，提高服務質量和效率。認真規劃建設森林防火隔離帶，配備森林防火設施設備。強化林業有害生物防治，控制林業有害生物成災和蔓延。加大對破壞森林資源違法犯罪行為的打擊，有效控制森林資源消耗。
要加強林業行政執法體系建設。全面推進和不斷完善以森林公安為主的林業綜合行政執法工作，逐步建立區縣（自治縣、市）林業部門直管的林業片區執法隊伍，行使原委託給鄉鎮林業站、木材檢查站、國有林場等林業基層單位行使的執法權。適應社會主義市場經濟體制和林業事業發展的需要，逐步整合主城區林業行政執法力量，加強林業行政執法人員的培訓，實現林業行政執法的公正性、統一性、有效性和權威性。
要加強林業中介服務體系建設。按照“民辦、民管、民受益”的方式，加快組建森林保護協會、林產品銷售協會等各種林業行業協會，實現互助合作、行業保護、自律自理。引導林農在自願和明確利益分配的基礎上，以家庭聯合經營、委託經營、合作林場、股份制林場等形式，創新林業經營實體，促進資源、資金、技術和人才等生產要素向有能力的經營大戶流動。
（二）堅持依法治林，落實林業配套政策
依法治林，是全面推進林權制度改革的關鍵。要認真貫徹執行《森林法》等法律法規，全面落實中央和市委、市政府關於加快林業發展的一系列政策措施，進一步修改完善與林權制度改革配套的法規政策，為全面推進林權制度改革提供保障。
凡有能力的農戶、城鎮居民、科技人員、私營企業主、外國投資者、企事業單位的幹部職工等，都可單獨或合夥參與林業開發，從事林業建設。按照“誰造誰有，合造共有”的政策，允許業主對依法擁有的森林、林木和林地自主經營，允許轉讓和繼承。創辦、領辦林業科技型企業的事業單位幹部和林業科技人員等，5年內享受與在職人員同等待遇，其間願意回原單位的，原單位不得以任何理由拒絕。鼓勵科技人員以技術成果入股，按參與市場開發獲取股份分成。
鼓勵非公有制林業經營者實施森林撫育管理。對非公有制林業經營者在林木良種選育、重大森林病蟲害防治、森林資源與生態監測、種質資源開發利用、林火管理與控制及主要林副產品加工轉化等關鍵技術方面，各級政府應給予扶持。
金融單位要繼續對林業信貸實行扶持政策，貸款期限可根據林木的生長周期，由銀行和經營者協商確定，各級財政應視其情況給予一定財政貼息。對個人造林育林需用貸款的，要適當放寬貸款條件，允許林業經營者以林木作抵押申請貸款。要改革育林基金徵收、管理和使用辦法，徵收的育林基金要逐步全部返還給林業生產經營者用於發展林業。
（三）加強林權制度改革的組織和服務
要加大林權制度改革的宣傳力度。林權制度改革政策性強、涉及面廣、影響較大，各地要廣泛宣傳林權制度改革的目的、意義、做法以及有關法律法規和政策，消除民眾疑慮，為全面推進林權制度改革營造良好的社會氛圍。
要加強對林權制度改革工作的領導。實行林權制度改革工作行政首長責任制，下大力氣抓好林權制度改革，各區縣（自治縣、市）人民政府分管領導為第一責任人，林業局長為主要責任人。凡未按照有關目標責任要求完成任務的，取消林業目標責任制年終考核獎勵資格並通報批評，扣減相應林業工程項目及有關資金。要針對林權制度改革後出現的新情況，及時採取相應措施，確保林權制度改革工作順利推進，確保社會穩定。
要加強對林權制度改革工作的組織。要制訂切實可行的實施方案，明確工作計畫，落實工作目標。全市林權制度改革按照局部試點，有序推進方式實施。林權制度改革試點的巴南區、永川市、巫山縣和秀山縣以及資源相對豐富的巫溪縣、城口縣、奉節縣、酉陽縣、石柱縣、雲陽縣、彭水縣必須在2006年全面啟動林權制度改革工作，其他區縣（自治縣、市）可先行試點後，2007年全面啟動林權制度改革工作。
要強化對林權制度改革工作的保障。要建立林權制度改革工作機構，安排相應人員，解決必要的工作經費。林權制度改革後，各級政府對林業的投入不能減少，有關林業項目和林業扶持政策保持不變。要切實加強森林資源的管理，嚴防借林權制度改革之名，亂砍濫伐林木、亂占濫征林地，嚴厲打擊各種破壞森林資源的違法犯罪行為，鞏固林權制度改革成果。
二○○五年十一月十四日
