基本介紹
- 中文名：部院之爭
- 發生年代：清末“預備立憲”之初
簡介,官制改革,其他,《酌擬司法許可權繕單呈覽折》,部院司法許可權之爭,
簡介
20世紀初年，經歷了義和團運動衝擊和八國聯軍入侵雙重打擊的清政府,陷入了日益嚴重的統治危機。面對內外交困的時局，清朝統治者意識到，不改變傳統統治方式，其統治將難以為繼。通過前往各國考察憲政之滿族親貴所見所聞，清朝統治者認識到，立憲與君權並非水火不容，如處理得當，立憲甚至可以不僅無損於君權，並且有利於“皇位永固”。經過長期醞釀和再三權衡，清廷終於在1906年9月1日正式下詔，宣布仿行憲政，實行“預備立憲”。並同時提出從官制改革入手，率先建立實施憲政的行政體製作為推行憲政的基礎性前提。
官制改革
清光緒三十二年九月二十日頒布的新官制規定，刑部改為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判。這一改革開始改變傳統的行政機關兼理審判的制度，建立獨立審判原則，其精神實質就是倡導“三權分立”體制下的司法獨立。
從整體上講，清廷對此次官制改革的態度還是比較積極的，原因在於，其一，鴉片戰爭之後，由於中國的社會結構已發生較大變化，原有的以六部為主幹的行政管理體制不僅不能適應新的形勢需要，並且其弊端還惡性發展.“許可權之不分”，“職任之不明”，“名實之不符”，到了非改不可的地步。其二，不管出於何種動機，既然宣布實行“預備立憲”，也必須在設官分職上儘可能與立憲各國改同一律，甚至引進“三權分立”之類的近代憲政原則以為標榜。於是，在發布“預備立憲”上諭的次日，清廷即派載澤等編纂官制，並命各省督撫派員參議，同時又令奕匡等對改革官制方案總司核定。到11月6日，清廷正式諭準奕匡等奏定的改革官制方案，通過對原有機構保留、合併、易名、增設等形式進行調整，最後確定了新的中央各部院機構設定。
新的官制改革方案中，司法體制方面變動尤大。原有的三法司制度，被調整為“刑部著改為法部，專任司法。大理寺著改為大理院，專掌審判”。應當說，清廷作出上述決策的初衷是按照立憲國之模式，使“立法、行政、司法三權並峙，各有專屬，相輔而行”，並試圖使司法走向獨立。然而，我們又不能不看到，囿於對真正的司法獨立原則的膚淺理解，以及出於清末官制改革的重要目的是強化中央集權之需，清廷在其議制之初，就有意無意地使新設立的兩個行使司法權的部門——法部和大理院許可權不明確，甚至互相交叉。不僅是法部“專任司法”及大理院“專掌審判”的諭旨在概念上模糊不清，因為司法與審判從來就是兩個內涵上難以截然分開的概念；而且即使在奕匡等所上標榜“分權以定限”而引起三權分立原則的《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》中，對司法獨立的理解和規定也只是“司法之權則專屬法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制”。詳言之，即是由大理院職任審判，而由法部作為司法之行政 衙門監督審判。在這裡，我們不僅看不到其所設計讓司法獨立的意圖，反而可以明確理解為它勾畫出了一幅“行政監督司法”的藍圖。這種以立憲宗旨相標榜，在方案上卻又依違於傳統體制和憲政之間的設計，一開始就埋下了法部與大理院的職能衝突的隱患。
按照清廷的要求，以戴鴻慈為尚書、張仁黼為右侍郎的法部，在與以沈家本為正卿的大理院協商劃分許可權時，基於司法獨立原則與許可權劃分方案的悖異，以及戴、張與沈家本在對待立憲的真誠程度以及關於西方法律原則的理解與認同方面存在較大歧見，院部之間出現矛盾乃至對立，可以認為是勢所必然。戴鴻慈曾於1907年4月12日致書時仍被清廷通緝而遠在日本的梁啓超，請教法部與大理院許可權劃分之事，其中有言：“自去年七月宣布預備立憲之旨，其後組織內閣……惟樞密諸員，未明新學，故頒諭之始，即已含混不分疆界（諭云：以刑部改為法部專任司法，大理寺改為大理院專任裁判），致令部院諸員，紛紛爭議，互起衝突。山陰尚書力主和平，甘居退讓，而沈堂（大理院沈家本）乃以陰柔手段，攘竊法權，一切用人行政區劃審判區域事宜，不關白法部，徑直上奏，惟留秋朝現審諸例案，推諸法部，自餘修律大臣法律學館，皆歸一人之手，法部不過問焉。”這雖然是一則書信史料，其言論不免帶有個人的感情色彩，而其立論亦多有偏頗之處，但其“樞密諸員，不明新學”，且諭旨亦“含混不分疆界”，從而導致了部院許可權紛爭不已的局面，這種認識還是比較準確的。當然，此事還有另一重要原因是戴氏未提及也不便提及的，那就是由於機構調整和權力的重新分配必然會觸及各自的利益，致使各衙門官吏對權力劃分勢必斤斤計較，互不相讓，以至爭執不已。事實上，在清廷既往的司法體制中，刑部一直居於最重要的地位，而審案判案又是其主要職掌，“部權特重”，對於司法審判體制中的核心地位豈肯輕易相讓，因此阻滯、掣肘乃至陽奉陰違對待審判權轉移也屬必然。
其他
《酌擬司法許可權繕單呈覽折》
由於部院對司法許可權劃分未能協商一致，出於期望儘可能讓皇上首肯法部提出的許可權劃分方案，1907年5月14日，法部由戴鴻慈領銜，單獨奏上了《酌擬司法許可權繕單呈覽折》，提出司法權層層監督審判權的主張，明確說：“夫所謂司法者與審判分立，而大理院特為審判中最高之一級，蓋審判權必級級獨立，而後能保執法之不阿，而司法權則必層層監督，而後能防專斷之流弊。”並據此擬定了法部之十二條司法許可權，主要內容包括：1.大理院判定之死刑案件，送法部核定具奏；遣、軍、徒、流之案件，報法部備案。2.地方各級審判廳成立後，其所定死罪案，分詳部院，大理院覆核後，咨法部核定，並由法部主稿會同大理院具奏，而遣、軍、流、徒以下案件，均詳法部辦理。3.各檢查廳及各級審判廳之推丞、推事，由法部會同大理院請簡、奏補，且法部負有監督各級審判廳、檢查廳之責。4.各級審判廳官制員缺，及分轄區域設立處所，由法部主稿會同大理院具奏。應當說，上述這些方案反映出了法部在司法許可權之爭中走向極端的態度，它不僅把司法行政權擴大成為涵蓋廣闊的司法監督審核權，以至大理院及各級審判廳所審理之重大案件均需經其核定上奏，並且對大理院之官員考核及各級審判廳、檢查廳之人員任命，以及各級審判廳的區劃設定也視為當然的司法行政內容。作為內閣之一部的法部在號稱“預備立憲”並標榜“三權分立”之時竟還要求擁有如此寬泛的司法權利，這不能不讓人慨嘆“行政干預司法”這種中國傳統司法原則影響之深遠，也不能不意識到，在清廷內部高官哪怕是像戴鴻慈這樣的親身出洋考察過各國憲政，並且在清廷中以立憲和司法獨立相標榜的所謂開明官僚頭腦中，其誤解乃至曲解的三權分立、司法獨立等原則，與這種原則的本意是多么大相逕庭。當然，在此我們不能忘記，清廷實行“預備立憲”，既是為客觀形勢所迫採取的應時之舉，也包含著其試圖藉機強化中央集權的動機，因而，洞悉清廷內情的戴鴻慈等人，既可以大唱立憲之高調（註：作為出洋考查憲政五大臣之一的戴鴻慈，在歸國之後曾數次上折，倡言憲政。他在1906年8月25日（光緒三十二年七月初六日）所上之《改定全國官制以為立憲預備折》中還曾說到：“司法與行政兩權分峙獨立，不容相混，此世界近百餘年來之公理，而各國奉為準則者也。”又可以在需要之時，以立憲作幌子，在維新的方案中，塞入取悅朝廷而又利己的私貨。可以說，戴鴻慈等提出的“審判必級級獨立，司法則層層監督”的方案，與其說是力求司法獨立的革新之舉，不如說是由舊有的“行政司法合一”變化而來的“行政監督司法”，是一種立憲旗號下“行政司法合一”的變種。
戴氏提出的用多種行政手段控制、監督審判活動，並最終將司法審判的決定權匯集於皇權之中的方案，理所當然易於為皇權所接受，因此，光緒帝當即諭令：“從之”。
部院司法許可權之爭
身為大理院正卿的沈家本，看到法部的方案和清廷批准的聖諭，內心自是難以平靜（註：作為晚清律學名家，沈家本對傳統司法審判制度的優劣長短十分了解，擔任修律大臣後，因職務所在，對西方近代法制特別是東鄰日本先進的司法審判制度研究頗多，因而在晚清審判體制改革中，極力主張審判獨立。）。在他看來，法部的方案不僅大大侵削了大理院的正當職權，將導致今後的工作處處掣肘，難以開展，也與“司法獨立”這一憲政精義大相違背，因此，他不顧皇帝已經作出了諭準的批示，毅然於5月20日上《酌定司法許可權並將法部原擬清單加具案語折》，對法部方案中的謬誤之處提出了全面的批駁意見。他尖銳地指出：“司法獨立，為異日憲政之始基，非謂從前現審辦理不善故事更張也”，並認為“憲政精義以裁判獨立為要義”，因而必須糾正以往行政干預司法之積弊，要求法部不得干預正常的審判活動。他指出，“各國裁判制度，皆以大審（理）院為全國最高裁判之地，定擬各案，惟死罪送交司法大臣執行，如情罪或有可原，則由司法大臣奏請減免，並無駁審之權”，而“今死罪必須法部覆核，秋朝審必須法部核定，許可權未清，揆諸專掌審判之本意，似未符合”。至於法部提出要掌握大理院及各級審判廳之人員任免之權，沈家本指出：“至臣院推丞推事等官，必須得力人員，經臣等試驗有素，而後量能使用，方足以鼓舞群材。若以他衙門之堂官而定此衙門之員缺，情形既未周知，而以本衙門之庶僚，更聽他衙門之任用鑑別，恐難於允當。”當然，鑒於法部方案已由上諭認可，未便推翻重來，不得已，沈氏最後提出“通融辦法”：對大理院自定死刑之案及朝審冊事宜，分別情形，由院、部分別審、核辦理；而對於各級審判廳及奉旨速議之件，添入大理院會同具奏；至於大理官之推丞、推事各官，仍由大理院自主請簡奏補，以責專成。應當說，沈家本的“通融辦法”雖然向司法獨立邁出了較大的步伐，但仍有很大的調和性。其方案最大的特點，是在維護皇權干預司法的前提下，為大理院爭取較多的獨立審判權。
部院司法許可權之爭以沈、張對調而暫時告一段落。因朝廷震怒而惶恐不安的法部和大理院相互妥協，很快於四月二十日上呈了《遵旨和衷妥議部院許可權折》，提出了大理院自定之死刑案件，經法部覆核後，由部院會同具奏；速議之件及匯案死罪之件，經部院駁正或覆核，再由部院具奏；大理院之推丞推事及附設之檢查廳丞各官，均由部院會商請簡請補等辦法。可以說，在清廷專制主義的高壓
之下，部院提出的這一妥協方案，僅僅在形式上採納了司法獨立的機構設定，從其運作程式來講，無非是傳統的“行政干預司法”模式的翻版。而現在卻把干預司法的大權更多地納入到皇權之中。
總體上講，因外部力量推動被迫“立憲”的清王朝，其對西方資產階級法制具有天然的對抗本能。三權分立、司法獨立、人民主權這些原則要真正在中國立足，如果不對上層建築進行大規模的改造，是不可能實現的。當然，對於晚清改革時期順應歷史潮流，為中國法制近代化孜孜以求的人們（包括清廷內部的開明官僚）的貢獻，我們也必須永遠銘記不忘。
