負面清單管理模式

“負面清單管理模式”是指政府規定哪些經濟領域不開放，除了清單上的禁區，其他行業、領域和經濟活動都許可。凡是與外資的國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。這是負面清單管理模式在外商投資領域的運用。

目前世界大多數國家均針對外商投資實行負面清單管理模式，少有在國內市場推行市場準入負面清單的嘗試。參與負面清單相關課題研究的重慶大學公共管理學院教授陳昇說，我國將負面清單管理模式從外資引入內資市場準入領域,是市場準入制度的重大突破。

而市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法採取相應管理措施的一系列制度安排。市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。

基本介紹

• 中文名：負面清單管理模式
• 外文名：Negative list management mode
• 概念：經濟領域的禁區以清單方式列明
• 範疇：管理模式

定義

負面清單管理模式，指的是一個國家在引進外資的過程中，對某些與國民待遇不符的管理措施，以清單形式公開列明，在一些實行對外資最惠國待遇的國家，有關這方面的要求也以清單形式公開列明。這種模式的好處是讓外資企業可以對照這個清單實行自檢，對其中不符合要求的部分事先進行整改，從而提高外資進入的效率。但是在我國，對外資進入目前依然實行政府審批制，這使外資企業很不適應，常常在審批過程中陷入扯皮，降低了外資進入的效率。

釋義

所謂負面清單管理模式，相當於投資領域的“黑名單”，列明了企業不能投資的領域和產業。學術上的說法是，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理限制措施，均以清單方式列明。

與負面清單相對應的是，正面清單（Positive List），即列明了企業可以做什麼領域的投資。

在《服務貿易總協定》（GATS）中，利用正面清單來確定覆蓋的領域，而負面清單則用來圈定在這些開放領域清單上，有關市場準入和國民待遇問題的限制，這種做法也被當下不少國家採用，從而有效利用正面和負面清單的手段，在開放市場的同時，保護部分敏感產業。

模式

準入

《中國（上海）自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》（以下簡稱“負面清單”），以外商投資法律法規、《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》、《外商投資產業指導目錄（2011年修訂）》等為依據，列明中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“自貿試驗區”）內對外商投資項目和設立外商投資企業採取的與國民待遇等不符的準入措施。負面清單按照《國民經濟行業分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個行業門類。S公共管理、社會保障和社會組織、T國際組織2個行業門類不適用負面清單。

除列明的外商投資準入特別管理措施，禁止（限制）外商投資國家以及中國締結或者參加的國際條約規定禁止（限制）的產業，禁止外商投資危害國家安全和社會安全的項目，禁止從事損害社會公共利益的經營活動。

自貿試驗區內的外資併購、外國投資者對上市公司的戰略投資、境外投資者以其持有的中國境內企業股權出資，應當符合相關規定要求；涉及國家安全審查、反壟斷審查的，按照相關規定辦理。

香港特別行政區、澳門特別行政區、台灣地區投資者在自貿試驗區內投資參照負面清單執行。內地與香港特別行政區、澳門特別行政區《關於建立更緊密經貿關係的安排》及其補充協定、《海峽兩岸經濟合作框架協定》及其後續《海峽兩岸服務貿易協定》、我國簽署的自貿協定中適用於自貿試驗區並對符合條件的投資者有更優惠的開放措施的，按照相關協定或協定的規定執行。

背景

負面清單一詞出現在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》所列的9項主要任務和措施中，“探索建立負面清單管理模式”位列第三，排名僅在“深化行政管理體制改革”、“擴大服務業開放”之後。

《總體方案》提出，“探索建立負面清單管理模式。借鑑國際通行規則，對外商投資試行準入前國民待遇，研究制訂試驗區外商投資與國民待遇等不符的負面清單，改革外商投資管理模式。

對負面清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核准制改為備案制（國務院規定對國內投資項目保留核准的除外），由上海市負責辦理；將外商投資企業契約章程審批改為由上海市負責備案管理，備案後按國家有關規定辦理相關手續；工商登記與商事登記制度改革相銜接，逐步最佳化登記流程；完善國家安全審查制度，在試驗區內試點開展涉及外資的國家安全審查，構建安全高效的開放型經濟體系。在總結試點經驗的基礎上，逐步形成與國際接軌的外商投資管理制度。”

內容

2013年9月30日，負面清單公布。清單寫明，新聞機構，圖書、報紙、期刊的出版業務，音像製品和電子出版物的出版、製作業務，目前均屬外商投資的“禁區”。在娛樂場所方面，電影院的建設經營受到限制，須中方控股。廣播電視節目、電影的製作業務，也僅限合作的方式。廣播電視節目製作經營公司、電影製作公司、發行公司、院線公司，屬於外資不能進駐的領域。

此前備受關注的網際網路上網服務營業場所（網咖），也在“負面清單”的禁止之列。博彩業（含賭博類跑馬場）、色情業，外商也不能在自貿區投資。在體育場館中，高爾夫球場的建設、經營明確禁止投資。大型主題公園的建設、經營雖未禁止，卻受到一定限制。

根據自貿區總體方案，外商獨資的醫療機構獲得了準入的機會，中外合作的經營性教育培訓機構和職業技能培訓機構也將開放。負面清單則顯示，醫療機構投資受到三條明確的限制：投資總額不得低於2000萬元人民幣，經營期限不能超過20年，不允許設立分支機構。

至於教育領域，則進一步明確了總體方案的限定。經營性教育培訓機構、職業技能培訓機構，只能以中外合資的方式開展。如果外資試圖投資非經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育、高等教育等教育機構，以及非經營性教育培訓機構、職業技能培訓機構僅限合作，且不允許設立分支機構。義務教育以及軍事、警察、政治、宗教和黨校等特殊領域教育機構，經營性學前教育、中等職業教育、普通高中教育高等教育等教育機構，屬於明確禁止的範圍。

措施

上海自貿區負面清單依據法律法規作了大量梳理，按國民經濟行業分類，列出18個門類，89個大類，419箇中類，1069個小類，190條管理措施。約占試驗區內1069個小經濟行業分類的17.8%。對於未列入負面清單的外商投資一般項目，最快4天企業可以拿到營業執照、機構代碼和稅務登記等。

對於列入負面清單的外商投資，試驗區將按照原有辦法進行管理。而對於未列入清單的外商投資一般項目，則將按照內外資一致的原則，把項目的核准制改為備案制，把原來契約章程的審批改為備案管理。

2018年10月9日，上海發布最新制定的《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式實施辦法》和《中國（上海）自由貿易試驗區跨境服務貿易特別管理措施（負面清單）》，標誌著上海自貿試驗區跨境服務貿易負面清單管理模式的建立。實施辦法旨在推進跨境服務貿易負面清單管理的法治化、制度化、規範化和程式化，構建與負面清單管理模式相匹配的權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的跨境服務貿易事中事後監管體系，共15條內容。負面清單從自貿試驗區深化改革開放的要求出發，本著遵循國際通行規則的原則，以國際化、透明度、開放度為標準。

發展

中國商務部新聞發言人沈丹陽日前就中方同意以準入前國民待遇和負面清單為基礎與美方進行投資協定實質性談判發表談話，他表示，同意採用這種模式是適應國際發展趨勢的需要，與中國正在推進的行政審批制度改革的方向一致。

所謂準入前國民待遇是指在企業設立、取得、擴大等階段給予外國投資者及其投資不低於本國投資者及其投資的待遇。負面清單是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明。

目前為止，我國對外資的管理一直採用的是《外商投資產業指導目錄》模式，在這份由國家發改委和商務部制訂的目錄中，列出了我國鼓勵、限制、禁止外商進入的行業。所有的外商投資和商業投資只能在規定的範圍內活動。而負面清單是給不開放的行業和受限制的商業活動列一個清單，明確告訴對方哪些領域和行業是限制或禁止外商活動的。那么，只要未列入名單的就是法無禁止皆可為。

"相比較而言，負面清單管理可以簡化對外資進入的審批管理，同時擴大開放。對外資來說，在外資準入方面更加透明，對於增強外資信心，鼓勵、吸引外商投資都將起到積極作用。

清單

自由貿易協定（FTA）採用負面清單已經有相當長一段的時間。

1994年生效的北美自由貿易區（NAFTA）被認為是最早採用負面清單的FTA之一，在美國和新加坡達成FTA之後，這種制度也被亞洲多國所仿效，但各國的做法並不一樣。

例如在金融服務業領域，美國-新加坡FTA就在跨境金融服務貿易的子領域採取了正面清單的形式，韓國-美國FTA則進一步將正面清單拓展至金融服務的投資領域，並以一個混合清單的模式允許雙方金融投資領域子項目的開放程度。但日本-墨西哥FTA則將金融服務領域排除在投資之外。

一般在FTA中，各國會利用負面清單在服務貿易、投資和金融領域做出不同程度的安排，在服務貿易領域，負面清單往往會引入對本地市場份額的要求，在投資領域則會對業績有要求，並對高管和董事會成員的國籍做出限制，這事實上來源於雙邊投資協定。

業內通常認為，知道什麼是不允許的，比知道哪些是可以做的，更能幫助服務業供應商理解在國外如何開展業務，並且負面清單也適用於未來新出現的服務活動，因為這些新的活動在FTA制定之初可能還沒有出現。

但是在看到負面清單優越性的同時，也不能否認正面清單的意義。

知道哪些是不允許做的意義取決於開放的程度，但當某個領域的限制清單就像一本電話本一樣厚時，知道哪些是可以做的或許更能幫助商業人士來開展業務。一些行業觀察人士認為，帶有對現有政策約束可能性的正面清單可以給政府提供重要的自由呼吸空間，當政府只有有限的行政能力，來匯總所有有貿易限制政策的領域清單時，這種自由空間的給予尤為重要，包括子領域的開放，或者是一些對外資參與敏感的產業。

挑戰

對於外商來講，更重要的是負面清單到底包含了哪些內容，如果依舊是之前《外商投資產業指導目錄》中的禁止和限制投資類別，那負面清單的價值就大大縮水。

以美國為例，截至目前已經與42個國家和地區簽訂了以準入前國民待遇和負面清單為基礎的雙邊投資協定（BIT），最新一起生效的是與盧安達的BIT。美國在其附錄里對核能、採礦、航空運輸、通信、金融、保險和其他金融服務做出了國民待遇和最惠國待遇的例外，早期美國與其他國家和地區簽署的BIT都是按照產業大類加以說明，並未列出詳細產業中的負面清單。但需要注意的是，與美國簽訂BIT的國家以開發中國家為主，G20成員國一個都沒有參與。

此外，試驗區內的內資企業如何審批，也尚待明確此次在自由貿易試驗區暫停的是三部涉及外資的法律，《公司法》卻不在其中，有待釐清。

消除隱性壁壘要與實行“負面清單”的管理模式同步推進，在項目核准、行政管理、公共財政、金融支持等方方面面的配套改革需要及時跟進，否則負面清單無疑畫餅充飢，落入與非公36條類似的尷尬境地。

新聞

上海出入境檢驗檢疫局（簡稱“上海國檢局”）昨天發布《上海國檢局關於深化檢驗檢疫監管模式改革支持上海自貿試驗區發展的意見》。該意見共24條舉措，涉及體制機制創新、簡政放權、提升貿易便利化水平、服務新興產業發展、加快互聯互通等5個方面。

根據該意見，上海國檢局將在自貿區推出“十檢十放”分類監管新模式，包括先檢後放、通檢通放、快檢快放、邊檢邊放、空檢海放、即檢即放、外檢內放、少檢多放、他檢我放、不檢就放等。

此外，國檢部門還將在自貿區建立跨境電商負面清單管理制度，除清單內的商品禁止以跨境電商形式入境外，全面支持跨境電商發展。如在出口跨境電商方面，對按個人訂單出境的商品，除必要的檢疫處理外，不實施檢驗。同時，實施跨境電商備案管理，支持在自貿區建立進口水果、生鮮電商綜合交易平台。

上海國檢局局長俞太尉表示，新的國檢24條內容更加注重頂層設計，更有針對性和操作性，形成了檢驗檢疫政策改革的組合拳。