基本介紹
- 中文名：行政處罰時效
- 外文名：Limitation of administrative penalty
種類,期限,
種類
按其所適用的階段不同，行政處罰時效又可分為以下三種：
第一種是追訴時效。
第二種是執行時效。
即行政處罰決定作出後，逾一定期限仍未執行的，免於執行。《行政處罰法》對行政機關執行其行政處罰的時效未作規定，但最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十八條卻規定了行政機關申請人民法院強制執行其行政處罰的申請期限。該條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”此條規定對那些自己不享有強制執行權而必須申請法院執行的行政機關無疑具有法定的時效限制，對避免行政處罰決定作出後久拖不決，不了了之的現象起到了很大的督促作用。同時，我們更加關注那些自己享有強制執行權而不必申請法院執行的行政機關，由於法律沒有明文規定行政處罰的執行時效，往往在行政處罰決定作出後，因為各種原因，有的疏於執行，有的一拖再拖，有的不了了之，嚴重影響了政府和法律的權威。筆者認為，《行政處罰法》要通過修訂，儘快確立行政處罰的執行時效制度，以促使行政機關及時執行行政處罰，提高行政處罰決定的有效性。
第三種是救濟時效。
即受處罰人或者利害關係人在法定期限內行使或主張獲得法律救濟的權利，否則即喪失獲得法律救濟的權利的不利法律後果。救濟時效制度雖然屬《行政複議法》和《行政訴訟法》的範疇，但其是行政處罰的救濟和監督的有效法律措施，對於保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權具有重大的法律意義。因此，無論是行政處罰相對人，還是行政機關，了解和掌握行政處罰的救濟制度都是相當必要的。筆者現根據《行政複議法》和《行政訴訟法》的有關規定，對行政處罰的救濟制度作一簡單的論述。《行政複議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過60日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算”。根據該規定，行政處罰相對人因受到行政機關的行政處罰而不服，認為行政機關的行政處罰侵犯了其合法權益的，行政處罰相對人可以自接到該處罰決定書之日起60日內向上一級行政機關提起行政複議申請。如果行政處罰相對人在上述60日內期限內因遇到不能預見、不能避免和不能克服的事件或者具有其他正當理由(如生病住院、被司法機關扣留等)而耽誤法定申請期限的，申請期限自上述障礙消除之日起繼續計算至60日。
行政處罰相對人在此期限內申請複議，上級行政複議機關必須受理。否則，行政複議機關不予受理。由於我國《行政複議法》的制定相對較晚，我國行政管理方面的許多實體法律對申請複議的期限規定不盡一致，有的規定5日，有的規定10日，有的規定3個月，長短不一，但大多數法律、法規規定的是15日。《行政複議法》對此的態度是少於60日的依《行政複議法》規定的60日申請期限計算，多於60日的則依相關實體法律規定的申請期限計算。再講一講《行政訴訟法》對行政處罰救濟時效的規定。《行政訴訟法》第三十八條規定：“公民、法人或者其他組織向行政機關申請複議的，複議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定。法律、法規另有規定的除外。申請人不服複議決定的，可以在收到複議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。複議機關逾期不作決定的，申請人可以在複議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外”。第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外”。第四十條規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除後的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定”。《行政訴訟法》對各種情形下的起訴期限進行了不同的規定，行政處罰相對人既要注意實體法律對行政複議和行政訴訟的程式選擇和時效規定，更要注意《行政訴訟法》上述各種情形下的起訴時效規定，這樣才能準確的把握行政訴訟的起訴時效期限。
期限
期限是行政處罰時效的基本要素之一，其作用在於確定特定主體的權利與義務的產生、變更、持續和消滅的時間，只要在法定的時間內，當事人行使了權利或履行了義務，就會得到法律的確認，因而，期限所強調的是特定主體在權利義務問題上所能持續的時間長度。
(一)關於追訴時效的期限
各國規定的追訴時效的期限存在較大差異：有的國家對所有的行政處罰種類只規定了一個統一的追訴時效期限，如我國(《行政處罰法)第29條第1款規定的2年的期限·有的國家則根據行政處罰種類或者違法行為的不同分別規定了不同的追訴時效期限。如(《德國違反秩序法》第3l條第2款規定：“如果法律沒有其他規定，對違反秩序行為的追訴時效為：(1)最高應處3萬元以上德國馬克罰款的違反秩序行為，3年·(2)應處3千以上、3萬以下德國馬克罰款的違反秩序行為，2年。(3)應處l千以上、3千以下德國馬克罰款的違反秩序行為，1年。(4)其餘違反秩序行為，六個月。”我國台灣地區1968年公布的《行政處罰法》(草案)規定：如無法律特別規定的，應按下列規定執行：(1)應處自由罰行為的，時效為1年；(2)應處財產罰行為的，時效為3年。。(《奧地利行政罰法第3l條第2項規定，延遲繳納或虧短省縣及地方自治稅款時以1年為期，其他違反行政義務之行為以3個月為期。
事實上，我國在制定(《行政處罰法之前對德國等國家的行政處罰制度進行過實地考察。。但為什麼我國沒有借鑑國外做法分別規定追訴時效的期限，而只規定一個統一的追訴時效期限呢?m立法者是這樣解釋的：“行政違法行為與刑事犯罪情況不同，行政違法行為是違反行政管理秩序，觸犯法律、法規尚不構成犯罪的行為，總的來說，這類違法行為是比較輕微的違法行為，對社會所造成的危害相對來說是較小的。”“因此，從這個角度說，行政處罰法關於追訴時效的規定，不宜規定過長，也不必過細。同時，由於行政處罰的種類包括：申誡罰、財產罰、人身罰、行為罰幾大類，不同於刑罰，因而也不好以不同的處罰種類規定不同的追訴期限。”
那么，對於追訴時效期限的這兩種立法模式，何者更為合理、更符合設定追訴時效制度的宗旨呢?對此，我們試作如下分析：
眾所周知，追訴時效制度的出發點和宗旨在於為行政違法者設定一種補救性的替代措施，以期違法者能夠在此期限內自我約束、自我糾正、改過自新，從而收到與給予行政處罰相同的預防違法的效果，使違法者不再違法而侵害他人權益或危害社會公共利益。因而，追訴時效制度之落腳點及其核心，就在於追訴時效期限的長短及其適用。追訴時效期限的長短之劃分與確定，是追訴時效制度對於違法者與受害人合法權益或者社會公共利益加以平衡的根本所在。因此，作為追訴時效制度核心的追訴時效期限的長短，就“要與行政違法行為的社會危害性相適應。”0而行政違法行為之社會危害性的大小，歸根結底體現在社會主體生存意志對於行政違法行為之否定性評價程度，這一否定性評價程度則最終體現在國家機關對行政違法行為所設定的行政處罰的輕重上。這樣，確定追訴時效期限長短的直接標準就是行政違法行為所可能招致的行政處罰的種類了。由此觀之，國外立法根據行政處罰種類的不同分別規定不同追訴時效期限的做法正好體現了追訴時效制度的宗旨，更具合理性。而我國行政處罰法對不同種類的行政處罰只一刀切地規定一個統一的追訴時效期限的做法背離了該制度的宗旨，難於充分發揮其效用。而且，僅僅依據行政違法行為與犯罪行為社會危害性大小的不同就認為對行政處罰不應作出不同的追訴時效期限，也過於武斷。
綜上所述，我們認為，我國在修改(《行政處罰法時應當對第29條第1款予以修正，即應根據行政處罰的不同種類設定不同的追訴時效期限。
(二)關於裁決時效的期限
(《奧地利行政罰法》第31條規定的裁決時效期限為3年。那么，我國在增設裁決時效時應當確定多長的期限呢?有的學者認為可以設定為一個月。∞我們認為，在設計行政處罰裁決時效的期限時應對下列因素予以考量：(1)行政違法行為的情節。行政違法行為相對於刑事犯罪行為來說，情節要簡單得多，行政機關進行裁決所需的時間也要短些。因此，行政處罰裁決時效的時限要短於刑事處罰的裁決時效期限。(2)處理行政違法案件的程式。行政處罰的裁決程式分為簡易程式和一般程式。在適用簡易程式的場合由於是當場作出處罰決定，當場給予行政處罰，因此，裁決時效不具有實際意義。行政處罰的一般程式又分立案、調查取證、決定和送達四個階段，在法律規定的情形下，調查取證階段還要運用聽證程式。因此，在設計裁決時效的期限時，應在考慮這些處罰階段的基礎上確定一個合理的裁決期限。因為，現有的一些法律規範對其中的某些階段已有明確的期限規定。如1995年l0月27日發布的(《通信行政處罰程式暫行規定》第l6條規定：“一般案件的調查取證應當在10日內完成，重大、複雜案件的調查取證應當在30日內完成。特殊情況需要延長時間的，應報主管領導批准，但最多不得超過45日。”綜合考慮以上因素，我們認為，行政處罰裁決時效的期限宜設定為3個月。
(三)關於執行時效的期限
各國對執行時效期限的規定存在較大差異。如(《奧地利行政罰法》第31條第3項規定為3年；(《德國違反秩序法第34條第2款則根據罰款數額的不同分別規定為5年和3年；我國台灣地區(《社會秩序維護法第32條根據不同處罰種類分別規定了3個月和6個月的執行時效期限，《違警罰法第7條則統一規定為3個月。處罰決定的執行時效，實際上就是行政強制執行的時效。我國現行的強制執行制度是：以申請人民法院強制執行為原則，以行政機關強制執行為例外。申請法院強制執行已有了執行時效期限的規定，即最高人民法院(《關於執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第88條規定：“行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當自被執行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理。”由此，行政機關申請人民法院強制執行的時效期限為180日。我國現有立法對行政機關自己強制執行的執行時效期限尚無規定。(《行政強制法(草案)第40條規定：“行政機關依法作出決定後，當事人在行政機關決定的期限內不履行的，依照法律規定有行政強制執行權的行政機關可以依照本法的規定，實施強制執行。”該條也沒有明確規定行政機關強制執行的時效期限。我們認為，行政機關自己對行政處罰決定予以強制執行的時效期限也宜規定為180日。這樣可以使行政機關有更多的時間通過其他更有效的手段、方法督促義務人履行義務。這也正是我國現行的行政訴訟法司法解釋把申請法院強制執行的時效期限從最高人民法院於1991年發布的關於貫徹執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見(試行)》第88條規定的3個月增加為180日的原因。
