行政職權相對集中及其法治化研究

內容簡介

權力自有其流變規律，主要表現在兩個層面上同時發生兩種逆向的權力流變與權力重組：兩個層面，即在國內和國際兩個層面同時發生，且互相影響、互相催生；兩個方向，即分散權力與集中權力的發生方向。行政權力也不例外。在國內層面，行政權力的相對集中與相對分散在縱向和橫向兩個維度同時展開。但是，在我國現行行政體制中，行政職權縱向高度集中與同質化，橫向高度分散與職權交叉；機構設定重疊、過細，部門林立，部門之間缺乏協調；規則創製與執行不分，行政效能低下；行政職權部門化、部門職權利益化與部門利益法制化，行政運行趨於運動化、趨利化、選擇性；行政監督力量分散，機制不健全等，由此也導致行政職權結構和組織結構不合理，運行機制不順暢，行政監督疲軟乏力等一系列行政體制弊端，阻滯了行政體制改革和建設法治政府的進程。本文正是從行政權力流變規律和中國行政體制存在的問題著眼，以中國的行政改革實踐，如相對集中行政處罰權、行政許可權相對集中、深圳行政三分制、中央層面的大部門體制改革試點，以及西方國家大部門體制改革為素材，以行政職權為切入點，提煉出“行政職權相對集中”概念，並構建行政職權相對集中改革模型，旨在通過行政職權的重新配置以建立合理的行政職權結構，變革行政組織以最佳化行政組織結構，疏通行政運行機制以建立順暢的行政運行結構，健全公共財政保障與制約機制，整合行政監督制度和創新監督機制。本文從公共行政與法治行政的視角，研究行政職權相對集中的基本理論以及與之相關的憲法、行政法問題，以期更好地解決行政體制改革中遇到的體制性障礙，提升政府創新能力與治理水平，拓展行政法學的研究領域，豐富行政法治理論，推動行政法律制度創新，促進依法行政、建設法治政府進程。全文共分四章：第一章，對行政職權相對集中的實踐樣本與基本理論進行研究。此項研究分五個部分：首先，對我國相對集中行政處罰權、行政許可權相對集中、深圳行政三分制以及目前試點的大部門體制和西方國家的大部門體制改革實踐進行簡要梳理和評析，引出“行政職權相對集中”概念。其次，對行政職權相對集中概念進行厘定，對與之相關聯的概念進行比較，進而分析行政職權相對集中針對的中國問題。再次，對行政職權相對集中的必要性、可行性和制約因素進行理論上的必要梳理。隨後分析行政職權相對集中的行政生態、價值導向和目標定位，即從國際和國內維度分析行政職權相對集中的行政生態，指出行政職權相對集中應以公共性和服務性為價值導向，以政府職能整合為前提，合理配置行政職權以形成相對集中的行政職權結構，最佳化行政組織結構，建立順暢的行政運行機制。最後，分析行政職權相對集中的基本原則和標準，即從權力運行的規律性與對權力的法律規制兩個角度，探究行政職權相對集中應當遵循的公平與效率原則、合法原則，確立行政職權相對集中應當遵循相對性與整體性、相關性與協調性、不違反專屬管轄權三項標準。第二章，對行政職權相對集中進行憲法(政)分析。現行憲法(政)為行政職權相對集中提供了最為基礎的制度性資源，必須將其納入現行憲法(政)框架之下才可能尋求兩者之間的契合點，進而建立一種良性互動關係。本章首先分析了行政職權相對集中的憲法(政)基礎，包括憲法規範基礎、憲政制度基礎和憲政價值基礎。繼而探究憲法關於國家權力包括行政權的規範缺失，以及由此導致的憲政制度建設不健全和憲法(政)價值的損抑，這只是問題的一面；在另一面，行政職權相對集中也將促進權力機關積極履行職權、改善司法機關地位與保障司法權行使、規範行政權的憲政運作與架構行政組織，從而積極促進憲法(政)的發展。其次，分析行政職權相對集中回歸憲法(政)的路徑，即行政職權相對集中通過建設有限有為政府實現權力分工與制約，通過行政民主踐行憲政民主，通過保障行政相對人權利落實人權保障，通過勵行行政法治達致建設法治國家。最後，還分析了行政職權相對集中回歸憲法(政)的配套性體制改革，只有經濟、社會、政治等綜合的配套性體制改革同步進行，才能保障行政職權相對集中與憲法(政)之間的良性互動。第三章，梳理現行行政體制存在的弊端，分析行政職權相對集中對現行行政體制提出的挑戰。現行行政體制存在諸多不完善之處，與建立現代公共行政體制、推進依法行政和建設法治國家的目標還有差距。本章在梳理當前的行政組織體制、行政運行體制、公共財政保障與行政監督機制存在的諸多弊端的基礎上，從行政職權的配置、行政組織的設定與結構調整、行政組織法律完善、行政職權的運行(包括行政立法、制定行政規範性檔案、行政決策與行政執法)、公共財政保障與行政監督等方面分析了行政職權相對集中對現行行政體制提出的挑戰。第四章，提出行政職權相對集中法治化的構想。本章首先探討行政組織法治化問題。從政府職能入手，分析了各級人民政府職能的具體配置與橫向整合，這是行政職權相對集中的前提；繼而探討行政權力合理配置問題，提出行政權力縱向上的法律分權和層級化配置、橫向上綜合化與平面化設定的構想；採用三維結構的分析模型，提出行政組織的縱向結構、橫向結構和規模結構最佳化構想，並規範垂直管理部門和地方政府間的關係；從加強行政組織法的理論研究和修改與制定相關行政組織法律兩個方面提出完善行政組織法體系的初步建議，為行政職權相對集中在法治軌道內推進提供指引和保障。其次，提出健全行政權力運行機制的對策。應當通過限制行政立法主體範圍，完善行政立法程式制度，強化行政立法監督，改進行政立法表述技巧來變革行政立法體制，並對行政規範性檔案進行規範，以抑制“行政權力部門化，部門權力利益化，部門利益法制化”；建立科學民主的行政決策機制，主要是合理界分行政決策許可權，最佳化決策組織系統，完善決策程式，健全跟蹤反饋機制，完善行政決策監督和責任追究機制；健全縱向和橫向的合作與協調機制。最後，提出完善公共財政保障機制，包括深化分稅制財政體制改革，深化部門預算改革，完善“收支兩條線“制度，改革政府內部消費制度，建立以公共財政預算為槓桿的競爭與激勵機制。同時，對行政監督機制進行整合與創新，主要是加強監督組織建設，整合監督力量；改革行政監督體制，健全行政監督機制；健全行政監督法律規範體系，實現行政監督法制化；健全責任體系，推行執法責任制；設定專門行政組織行使相對集中的監督性行政職權；完善行政問責制度；建立法制化的政府績效評估制度與機制。

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