行政執法重點實務業務工作(中國法制出版社出版的圖書)

《行政執法重點實務業務工作》是中國法制出版社出版的圖書，作者是夏雲峰。

基本介紹

• 中文名：行政執法重點實務業務工作
• 作者：夏雲峰
• 出版社：中國法制出版社 
• 定價：34.6 元 
• ISBN：9787509357323 

內容簡介

《行政執法重點實務業務工作》一書，由長期從事行政執法實務研究的中國法制出版社江凌社長、陝西省政府法制辦宋昌斌主任、國務院法制辦公室主管推進行政執法工作的政府法制協調司趙振華司長悉心審改審定。該書以行政執法為本位，對行政執法基本知識和主要工作制度進行了系統闡述，明確了行政執法基本屬性，同時，配以豐富的案例和大量執法文書範本，繪製了詳細的執法作業標準流程和表格，既有一定的理論深度，更有重要的實用價值，是廣大行政執法人員、監督和指導人員工作、培訓和學習的必備參考用書。

作者：夏雲峰，現供職於陝西省人民政府法制辦公室。2000年起，在縣、省兩級政府法制機構從事行政執法實務業務指導工作16年，發表相關研究文章5萬餘字。

前 言

黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了具有歷史意義的安排部署，會議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）是今後一段時期全面推進依法治國和行政執法工作的行動指南。本書緊緊圍繞落實四中全會精神和《決定》要求，就行政執法方面的重點實務業務工作展開論述，從去執法和抓執法兩個方面來落實四中全會要求。

抓好行政執法是當前法治政府建設的重點任務。行政執法的核心問題是行政執法質量，行政執法工作的核心問題是提高行政執法質量，基本方法是建立系列推進行政執法的工作制度，並予以落實。建立和落實工作制度靠行政推動和社會監督。以抓執法的高度去認識執法，才能更好的提高行政執法質量。本書以抓執法貫穿去執法，以抓執法的視角看去執法，完全服從服務於行政執法實際，以執法實用為主，重點是探討研究抓執法和去執法的思維、方法。

本書閱讀對象設定在行政執法人員、行政執法領導、監督、指導人員以及行政執法研究者。目的是提高行政執法質量，減少違法和不當執法，幫助執好法、抓好執法。從作者十多年在縣、省兩級政府法制工作機構工作期間對行政執法幾百次檢查、指導、調查研究和培訓互動看，行政執法人員在具體地行政執法業務工作中，首先要考慮兩個基本問題，一個是如何理解法律，一個是如何運用法律。理解法律對於程式法而言，只要依照程式法規定適用即可。而對實體法就需要對實體法律內容進行分析，即行政相對人法律行為構成，並進一步關涉相關的事實、證據，實現三者在認識上的統一，這種對實體法、事實和證據的分析可以稱為構成分析，這是重點。運用法律就是使用行政執法權，針對案件事實取得證據，以符合特定行政相對人法律行為構成要件要素，證明行政相對人行為違法和證實行政相對人行為合法，可稱之為行政執法實現，主要是許可權和程式問題。本書以行政執法是什麼（本質屬性及體制、要求、領導、指導、監督、檢查、考核、政策），如何理解法律（行政相對人法律行為構成），如何運用法律（行政執法行為實現），如何抓好行政執法（制度）為基礎，附之以當前行政執法中的熱點難點問題，如行政執法與社會，行政執法保障與改革，行政執法研究發展趨勢和法治政府狀態下的行政執法等內容，來探討研究如何去執法，如何抓好執法。程式、文書和案例整合到行政執法質量管理制度中，以抓執法的視角看待這個問題。

行政執法屬於行政工作的一部分，但在建設法治中國形勢下，隨著法律至上觀念的深入，法律優先和法律保留等原則的確立，具有了相對的獨立性。行政執法具有法律性、行政性、社會性和執行性四個不可分割相互統一的本質屬性。正是這四個不可分割的本質屬性，決定了行政執法不同於傳統行政。理論上，行政執法既受行政學、行政法學等學科理論的指導，又因為行政學與行政法學不以行政執法為直接研究對象，就整體而言，其不能完全納入行政學或行政法學，因而行政執法具有了發展為一門獨立交叉學科的可能，即行政執法學。以行政執法為本位，從行政執法視角研究行政執法並形成理論體系，是當前建設法治中國的形勢要求，這其中，對行政執法實務工作的研究是當務之急。

推進行政執法，需要大力加強行政執法研究，強化對行政執法的領導、指導和監督，成立行政執法專門指導和管理機構，突出對行政執法的頂層設計和全盤統籌，緊緊圍繞落實行政執法基本要求，提高行政執法質量這條主線，以改革行政執法逐步實行行政執法專門化，提升行政執法保障能力為引擎，貫徹行政執法政策，建立健全落實行政執法質量管理，行政執法案例指導，行政執法統計分析，行政執法風險防控，行政執法人員職業知識、道德紀律和教育制度等五項行政執法主幹基礎工作制度，以及建立健全行政執法領導、指導和監督制度，行政執法研究制度，行政執法人員職業化制度，行政執法經費保障制度等四項行政執法輔助制度。對行政執法行為實行案件化，強力提升行政執法組織和行政執法人員法律、事實、證據分析和行政執法行為實現能力，增強社會參與行政執法程度，努力預防違法。

本書緣起於三年前執法培訓時時任西安市旅遊局旅遊稽查大隊隊長王琳同志及後來一些行政執法領導、人員的建議，認為講義符合行政執法實際，應當編輯出版，繼之以陝西省政府法制辦“法制人學法治”活動，深耕三年成書。成書過程中，得到了尊敬的長期從事行政執法實務研究的中國法制出版社江凌社長、陝西省政府法制辦宋昌斌主任、國務院法制辦公室主管推進行政執法工作的政府法制協調司趙振華司長悉心審改審定，江凌社長還親自撥冗作序。得到了國務院法制辦政府法制協調司監督處謝莉處長認真批改幫助，得到了陝西省政府法制辦岳喜棟、閆三選、趙衛軍副主任，原副主任鄭仲同志，副巡視員李雲霞、洪漢平同志的親切關懷指導，得到了姚會芳、梁雲波處長不斷支持鼓勵。陝西省政府法制辦其他同志也為本書的撰寫和出版發行提供了不同形式的幫助。陝西省編辦省直機關編制處趙小龍處長，公務員局考核獎懲處羅永新處長,公安廳法制總隊孫曉冰副總隊長、李朔協理員對本書提出了寶貴的修改意見，一併深表謝意。同時，必須感謝奮戰在一線行政執法崗位上的幾百萬行政執法人員，沒有行政執法人員的努力我國法治政府不可能建成，沒有行政執法人員豐富的行政執法實踐也不可能寫成此書。

水平有限，難免錯誤疏漏，敬請指正。

作者 2015年3月於西安新城大院

目 錄

第一章 行政執法概述

第一節 行政執法與行政執法工作

第二節 行政執法體制

第三節 行政執法基本要求

第四節 行政執法的領導、監督、指導和檢查、考核

第五節 行政執法政策

第二章 行政相對人法律行為構成

第一節 行政違法構成

第二節 申請行政許可構成

第三節 行政執法類型歸納

第三章 行政執法行為實現

第一節 行政處罰實現

第二節 行政許可（審批）實現

第四章 行政執法基本工作制度

第一節 行政執法質量管理與行政執法責任制度

第二節 行政執法案例指導制度

第三節 行政執法統計與分析制度

第四節 行政執法行為風險防控制度

第五節 行政執法人員職業知識、道德紀律和教育制度

第五章 行政執法與社會

第一節 社會力量介入行政執法

第二節 違法預防

第六章 行政執法保障與行政執法改革

第七章 行政執法研究發展趨勢和法治政府狀態下的行政執法

行政執法具有以下本質屬性：

法律性。法律在行政工作中通常被指向法律規範或者說是法律條文，法律以一種靜態存在。由於執法，法律由靜態變為動態。從靜態法律角度，行政執法執行的內容是法律，法律是行政執法的內容，並由此可衍生出法律是行政執法的依據。從動態的法律角度，行政執法是法律實施的方式之一，是法律實施的形式。行政執法與法律是一種動態與靜態，形式與內容，執行與被執行的關係。

第一，行政執法和法律相互區別。這種區別不僅表現為二者的含義和所指不同，而且也表現在二者的地位和作用不同。其中，法律是行政執法存在的基礎，而行政執法則是法律存在的條件之一，沒有得到執行的法律沒有生命。

第二，行政執法和法律相互聯繫、相互依存。行政執法總以一定的法律為內容，是一定法律的實施形式。而任何法律總有它的靜態內容和動態實施方式，是一定實施形式的內容。沒有脫離法律的行政執法，也沒有脫離行政執法的行政法律規範。

第三，行政執法和法律相互作用。一方面，法律決定行政執法，行政執法必須適合法律。一般來說，有什麼樣的行政法律，就有什麼樣與之相適應的行政執法。法律的發展決定著行政執法或遲或早總要發生變化。一定的行政執法只有在一定法律的基礎上，適合一定法律的需要，才能產生和出現。同時，法律可以有多種實施形式。另一方面，行政執法反作用於法律。行政執法使法律成為某一特定事物的法律，使其變為現實。行政執法還能夠促進或阻礙法律的發展。兩者相互作用是一個辯證的矛盾運動過程，從適合到不適合再到新的適合。

行政執法的法律性決定行政執法受法學理論指導，受法律規則調整。

行政性。這裡的行政僅指行政機關的行政管理。行政決定行政執法。第一，行政執法是行政的內容，是行政工作的一部分，是實現行政的基本方式，是行政執法組織的職能。行政執法是行政執行三個基本方式行政手段、法律手段和經濟手段之一。應當看到，行政執行不僅僅局限於行政執法，正如不必、不能、不宜將全部行政納入法律一樣，行政執法也不是行政執行的全部。同時，在現代社會，行政執法作為行政內容和行政執行的基本方式不可或缺。第二，行政是行政執法存在的基礎。一方面從微觀角度，任何行政執法都不是單純的為了執行法律而執行，都承載著特定的行政目的，有什麼樣的行政決策和行政目標就有什麼樣的行政執法。另一方面從巨觀角度，行政執法以行政法律規範為內容依據，而行政法律規範的廢改立大多數都與有權行政機關密切相關，要么由其起草，要么其本身就是行政法律規範的廢改立主體。

行政執法的行政性決定行政執法受行政學理論指導，受行政規則調整。

社會性。行政執法與社會是被包含與包含，指向與被指向，保護與被保護的關係。一方面，行政執法無論是組織還是行為或者其後果，都屬於社會的一部分，是社會主體、社會行為及其後果的組成部分。不存在脫離社會的行政執法，在現代也很難想像沒有行政執法的社會。另一方面，行政執法指向社會，其作用的發揮和價值的實現都是通過對社會的干預得以體現。第三個方面，行政執法保護社會，通過保護公共利益、合法權益和社會秩序體現行政執法保護社會，體現行政執法與社會保護與被保護的關係，核心是通過行政執法實現社會正義，這裡的正義是最廣義的正義，包括內部行政秩序。

行政執法的社會性決定行政執法受社會學理論指導，受社會規則調整。

執行性。行政執法不創設法律規範，只執行法律規範，這區別於行政立法，行政立法行為不屬於行政執法。執行的目的是實現，突出實現的過程和結果，因而是具體的。無論是依職權還是依申請，行政執法在啟動時和啟動後，都應積極的作為，是一種包含執行主體、執行目標、執行內容和執行行為的實現活動。執行的過程不僅僅是針對特定案件的法律適用，更包括針對特定案件的調查取證、審查證實過程，這區別於法律適用。行政執法執行的內容既包括嚴格意義上的由立法機關制定的行政法律規範，也包括由有權行政機關制定的行政法律規範，還包括行政目標。

行政執法的法律性、行政性、社會性和執行性共同構成行政執法的本質屬性，缺少任何一個方面，行政執法都不能稱之為行政執法。也由於此，歸納出行政執法的主要功能，即實現法律，實現行政目標和實現社會正義。基於以上，歸納出行政執法的概念，即行政執法是指行政執法組織為實現法律，實現行政目標和實現社會正義而開展的具有法律性、行政性、社會性和執行性的職能活動。外延上包含行政處罰，行政許可，行政強制，行政徵收，行政給付，行政確認，行政裁決等各種行政執法類別。

行政執法具有以下特徵：

有嚴密組織。行政執法組織和人員屬於行政體系，具有行政組織和人員的特徵。其有嚴密的組織方式和組織紀律，並且這種組織方式和組織紀律以法律的方式予以規定。

有嚴明規程。突出體現在行政執法具有明確的法律程式，這種法律程式必須遵守，否則可能使行政執法行為歸於無效。

有嚴格內容。主要是指行政執法執行的實體法律部分。是否確認違法，是否準予許可，是否實施強制等等都受到法律規定的嚴格約束，對於違法構成、許可構成和強制構成都應當是明確的、具體的，易於理解，具有直接操作性。

有嚴肅後果。行政執法的後果嚴格說只有兩種，即合法執法後果和違法執法後果，是否合理執法可以歸結到合法執法和違法執法當中。任何行政執法行為都可以用是否合法衡量，合法執法產生法律上的效力，違法執法不產生法律上的效力，違法執法的組織和人員依法承擔法律責任。

例2

示例（依職權和依申請行政執法行為各取一例）：

案例1，廣東珠海泰申國際旅行社有限公司未經許可經營出境旅遊業務案

執法類別：行政處罰

執法組織：珠海市文體旅遊局，法定執法

相關法條：《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條，《中華人民共和國旅遊法》第九十五條第二款。

執法要旨：作為案件來源的行政檢查可以以隱蔽方式進行，隱蔽方式取得的證據可以作為立案根據；旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成。（解釋性）

基本案情：國家旅遊局暗訪組發現廣東珠海泰申國際旅行社有限公司口岸營業部店內廣告及宣傳單均有“港澳游”字樣，且2013年10月21日為2名遊客提供了出境游服務，經查該社在無經營出境旅遊業務資質，且未辦理完備的委託代理招徠出境游業務的手續情況下，開展出境旅遊的宣傳、招徠等旅遊業務。

執法經過：略（作為指導案例發布時應當據實填寫，本部分要重點突出行政執法程式問題）。

執法決定：珠海市文體旅遊局依據《中華人民共和國旅遊法》第九十五條第二款的規定，對其處以罰款五萬元，責令停業整頓十天；對直接負責人陳楚豐處以罰款五千元。

決定理由：略（作為指導案例發布時應當據實填寫，本部分要重點突出行政執法實體問題）。

1.法律適用，旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成

2.證據與事實

3.裁量基準適用

本案重點問題分析：

1. 作為案件來源的行政檢查可以以隱蔽方式進行，隱蔽方式取得的證據可以作為立案根據。在本案中應當明確發現違法案件的方式是以隱蔽暗訪為行政檢查形式的案件來源，對於珠海市文體旅遊局而言，其案件來源為國家旅遊局移送案件。國家旅遊局與珠海市文體旅遊局在行政執法上是指導與被指導的關係。本案案件來源中，暗訪取得的證據除非有法律明確規定，其不能作為定案的根據，但是其可以作為一種發現案件的行政檢查形式，該證據可以作為立案的根據。在暗訪中發現的違法事實採取一定的方式固定後，屬於立案兩個條件之一，即有證據證明有違法事實，加之需要追究行政違法責任，則相關行政執法主體可以予以立案。在立案之前，還應當審查立案別除情況，即對管轄權（職能管轄、地域管轄、對人管轄），違法行為自發生之日起未超過兩年，同一違法行為不得給予兩次以上罰款和適用簡易程式進行審查。在立案後，對於隱蔽暗訪取得證據應當運用調查取證權加以核實，轉化為定案證據。

本案中，依照法律規定，珠海市文體旅遊局可以行使調查檢查權、證據先行登記保存權、調查詢問權、調查抽樣取證權等調查取證權，不能行使行政強制權。相關程式依照一般行政處罰質量管理作業流程指導檔案和相關法律、法規、規章的規定。

2.旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成。

《中華人民共和國旅遊法》第九十五條第二款規定，旅行社違反本法規定，未經許可經營本法第二十九條第一款第二項、第三項業務，或者出租、出借旅行社業務經營許可證，或者以其他方式非法轉讓旅行社業務經營許可的，除依照前款規定處罰外，並責令停業整頓；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員，處二千元以上二萬元以下罰款。

依照前款規定處罰是指由旅遊主管部門或者工商行政管理部門責令改正，沒收違法所得，並處一萬元以上十萬元以下罰款；違法所得十萬元以上的，並處違法所得一倍以上五倍以下罰款；對有關責任人員，處二千元以上二萬元以下罰款。

本款規定了三種違法行為及其處罰。三種違法行為分別是旅行社未經許可經營出境旅遊業務，旅行社未經許可經營邊境旅遊業務，非法轉讓、出租、出借旅行社業務經營許可證。本案涉及旅行社未經許可經營出境旅遊業務，依照法律規定，違法構成要件要素為：

行為符合性要件，要素：

行為主體：旅行社未經許可經營出境旅遊業務的行為主體為旅行社，即以招徠、組織、接待旅遊者，為其提供旅遊服務為目的，具備法定條件，取得旅遊主管部門的許可，依法辦理工商登記的法人組織。公民和其他組織不是行為主體。旅行社既包括註冊地或者主要經營地在中國，也包括註冊地或者主要經營地在外國，只要其在中國境內具有該違法行為，都認定為行為主體。旅行社違法與其他組織違法、旅行社工作人員違法、其他人員違法應當予以區分，旅行社與旅行社工作人員違法區分主要看違法行為是否由該旅行社的決策機構或者主要負責人決定，是否違法獲得的利益歸旅行社所有，以此確定是否為旅行社違法，屬於旅行社工作人員違法的，適用非法經營旅行社業務，不適用旅行社未經許可經營出境旅遊業務。其他組織和其他人員未經許可經營出境旅遊業務，適用非法經營旅行社業務。旅行社分支機構或者下屬機構從事該違法行為的，行為主體為旅行社，分支機構或者下屬機構是獨立法人的，該分支機構或者下屬機構為行為主體。行為主體構成要件要素關鍵證據為設立旅行社許可證和工商登記證照。

實行行為：旅行社未經許可經營出境旅遊業務實行行為為：旅行社在中國境內未取得出境旅遊業務許可而招徠、組織、接待旅遊者出境旅遊。在未經許可的前提下，具有招徠、組織或接待旅行者出境旅遊之一的行為，即屬於實行行為。關鍵證據為法定行政許可機構未許可特定旅行社經營出境旅遊業務的證明，招徠、組織和接待出境旅遊的宣傳單冊、賬目、契約、詢問筆錄等。這些關鍵證據取得不限於涉案旅行社及其工作人員。實行行為同時屬於量罰因素，主要考慮行為次數、行為存續的時間長度等，量罰時應當有證據予以證明。

行為對象：旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素中不包含行為對象。即無論是否具有行為對象，均構成旅行社未經許可經營出境旅遊業務。因為該違法行為的實行行為中的招徠行為屬於單方行為，旅行社只要具備招徠行為並有證據證實，即可構成違法。但是，在具體執法中，具有行為對象證據的，更加有利。同時，行為對象是指旅遊者，雖然其不是違法構成要件要素，但屬於量罰因素。包括行為對象的數量，是否為特殊人群（指受法律特別保護的人群，比如老人、未成年人、殘障人士）等。如果要對旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法行為進行量罰，應當具有量罰證據，關鍵證據為履行契約、涉案旅行者詢問筆錄等。

行為結果：旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素中不包含行為結果，但是在具體執法中，具有行為結果證據的，更加有利。本違法構成中，行為結果是指侵害了旅遊者合法權益，包括實際的侵害和危害狀態。同時，行為結果是量罰因素。包括行為結果的規模、範圍、數額（非法獲得的利益）等，關鍵證據為賬目、收款憑證、對旅遊者合法權益造成侵害的證據、詢問筆錄等。

因果關係：旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素中不包含因果關係，但是在具體執法中，如果以行為對象和行為結果考慮量罰因素，則應當考慮因果關係。因果關係是指本違法構成要件要素中實行行為與行為結果間存在條件關係，同時具有高度的可能性（相當性）。因果關係通過行為對象和行為結果證據予以推斷證明。

因此，旅行社未經許可經營出境旅遊業務符合性要件要素為：行為主體、實行行為。量罰因素為：實行行為、行為對象，行為結果和因果關係。只有符合上述行為主體和實行行為要件要素的行為，才是符合《中華人民共和國旅遊法》規定的旅行社未經許可經營出境旅遊業務的行為。

行為違法性要件，要素：

正當防衛：為了使國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產和其他權利免受正在進行的不法侵害，而採取的制止不法侵害的行為，對不法侵害人造成損害的，屬於正當防衛，不負行政責任。依照《中華人民共和國旅遊法》，正當防衛不是旅行社未經許可經營出境旅遊業務行為違法性要件要素，不是旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法阻卻事由。在具體執法中，不需對正當防衛要件要素予以查證。

緊急避險：為了使國家、公共利益、本人或者他人的人身、財產和其他權利免受正在發生的危險，不得已採取的緊急避險行為，造成損害的，不負行政責任，應當作為違法阻卻事由排除違法。依照《中華人民共和國旅遊法》，緊急避險不是旅行社未經許可經營出境旅遊業務行為違法性要件要素，不是旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法阻卻事由。在具體執法中，不需對緊急避險要件要素予以查證。。

因此，從行為違法性要件要素角度，旅行社未經許可經營出境旅遊業務不存在違法阻卻事由。

行為有責性要件，要素：

責任能力：依照《中華人民共和國行政處罰法》和《中華人民共和國旅遊法》及相關法律規定，旅行社作為法人組織具有責任能力。在具體執法中，不需對責任能力要件要素予以查證。

故意：行為人認知所有行為符合性要件並有實現該要件的意欲。亦即明知自己的行為會發生危害社會的結果，並且希望或者放任這種結果發生，因而構成違法的，是故意違法。依照《中華人民共和國旅遊法》，旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素不包括故意，在具體執法中，不需對責任能力要件要素予以查證。。

過失：行為人應當預見自己的行為可能發生危害社會的結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見但輕信能夠避免，因而構成違法的，是過失違法。依照《中華人民共和國旅遊法》，旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素不包括過失。在具體執法中，不需對過失要件要素予以查證。

違法目的：行為人通過實施違法行為達到的某種危害結果的希望或追求，存在於故意違法之中。依照《中華人民共和國旅遊法》，旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素不包括違法目的，亦即無論是否具有特定違法目的，都是有責的。在具體執法中，不需對違法目的要件要素予以查證。

追責時效：追責時效是行政處罰法所規定的追究違法行為人行政責任的有效期限。追責時效是旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素，依照《中華人民共和國行政處罰法》，違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。《中華人民共和國旅遊法》並未作出另外規定，因此，在具體執法中，應當證明違法行為發生時間在行政執法組織發現時未超過二年。關鍵證據為證明違法行為發生時間的招徠資料、組織接待記載資料以及相關詢問筆錄、視聽資料等。

由此，確定旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法構成要件要素為行為主體、實行行為和追責時效，其具體內容區別其他違法行為，並確定構成旅行社未經許可經營出境旅遊業務違法行為。量罰因素為實行行為、行為對象、行為結果、因果關係。所有違法構成要件要素需要運用行政執法權調查取證，予以證明違法事實。在量罰情況下，所有量罰因素需要運用行政執法權調查取證，予以證明違法事實。證據證明事實。從而實現以法律為核心，法律、證據和事實統一於違法構成。

例3

行政執法質量管理作業流程指導檔案示例：

行政許可質量管理作業流程指導檔案

行政強制質量管理作業流程指導檔案

一般行政處罰質量管理作業流程指導檔案