《經營者集中審查暫行規定》是國家市場監督管理總局為規範經營者集中反壟斷審查工作，根據《中華人民共和國反壟斷法》和《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，制定的部門規章，共七章六十五條，自2020年12月1日起施行。
基本介紹
- 發布機關：國家市場監督管理總局
- 發布文號：國家市場監督管理總局令第30號
- 發布日期：2020年10月23日
- 施行日期：2020年12月1日
規定發布,規定全文,第一章 總 則,第二章 經營者集中申報,第三章 經營者集中審查,第四章 限制性條件的監督和實施,第五章 對違法實施經營者集中的調查,第六章 法律責任,第七章 附 則,內容解讀,一、起草背景,二、指導思想和起草原則,三、起草過程和制度設計,四、主要修訂內容,五、銜接與發展,答記者問,
規定發布
第30號
《經營者集中審查暫行規定》已於2020年10月20日經國家市場監督管理總局2020年第9次局務會議審議通過，現予公布，自2020年12月1日起施行。
局長 張工
2020年10月23日
規定全文
經營者集中審查暫行規定
（2020年10月23日國家市場監督管理總局令第30號公布）
第一章 總 則
第一條 為規範經營者集中反壟斷審查工作，根據《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱反壟斷法）和《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，制定本規定。
第二條 國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）負責經營者集中反壟斷審查工作，並對違法實施的經營者集中進行調查處理。
市場監甩廈束腳管總局根據工作需要，可以委託采棗射符省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。
第三條 本規定所稱經營者集中，是指反壟斷法第二十條所規定的下列情形：
（一）經營者合併；
（二）經營者通過取得股權或者資產的方式取得對其他經營者的控制權；
（三）經營者通過契約等方式取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響。
第四條 判斷經營者是否通過交易取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定性影響，應當考慮下列因素：
（一）交易的目的和未來的計畫；
（二）交易前後其他經營者的股權結構及其變化；
（三）其他經營者股東大會的表決事項及其表決機制，以及其歷史出席率和表決情況；
（四）其他經營者董事會或者監事會的組成及其表決機制；
（五）其他經營者高級管理人員的任免等；
（六）其他經營者股東、董事之間的關係，是否存在委託行使投票權、一致行動人等；
（七）該經營者與其他經營者是否存在重大商業關係、合作協定等；
（八）其他應當考慮的因素。
第五條 市場監管總局開展經營者集中反壟斷審查工作時，應當平等對待所有經營者。
第二章 經營者集中申報
第六條 經營者集中達到國務院規定的申報標準（以下簡稱申報標準）的，經營者應當事先向市場監管總局申報，未申報的不得實施集中。
經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制嫌催埋競爭效果的，市場監管總局應當依法進行調查。
第七條 營業額包括相關經營者上一會計年度內銷售產品和提供服務所獲得的收入，扣除相關稅金及附加。
第八條 參與集中的經營者的營業額，應當為該經營者以及申報時與該經營者存在直接或者間接控制關係的所有經營者的營業額總和，但是不包括上述經營者之間的營業額。
經營者取得其他經營者的組成部分時，出讓方不再對該組成部分擁道祖盛有控制權或者不能施加決定性影響的，目標經營者的營業額僅包括該組成部分的營業額。
參與集中的經營者之間或者參與集中的經營者和未參與集中的經營者之間有共同控制的其他經營者時，參與集中的經營者的營業額應當包括被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額，且此營業額只計算一次。
金融業經營者營業額的計算，按照金融業經營者集中申報營業額計算相關規定執行。
第九條 相同經營者之間在兩年內多次實施的未達到申報標準的經營者集中，應當視為一次集中，集中時間從最後一次交易算起，參與集中的經營者的營業額應當將多次交易合併計算。經營者通過與其有控制關係的其他經營者實施上述行為，依照本規定處理。
前款所稱兩年內是指從第一次交易完成之日起至最後一次交易簽訂協定之日止的期間。
第十條 市場監管總局加強對經營者集中申報的指導迎市。在正式申報前，經營者可以以書面方式就集中申報事宜向市場監管總局提出商談的具體問題。
第十一條 通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為申報義務人；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人，其他經營者予以配合。
同一項經營者集中有多個申報義務人的，可以委託一個申報義務人申報。被委託的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。申報義務人未申報的，其他參與集中的經營者可以提出申報。
申報人可以自行申報，也可以依法委託他人代理申報。
第十二條 申報檔案、資料應當包括如下內容：
（一）申報書。申報書旬才放應當載明參與集中的經營者的名稱、住所、經營範圍、預定實施集中的日期，並附申報人身份證件或者註冊登記檔案，境外申報人還須提交當地公證機關的公證檔案和相關的認證檔案。委託代理人申報的，應當提交授權委託書。
（二）集中對相關市場競爭狀況影響的說明。包括集中交易概況；相關市場界定；參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力；主要競爭者及其市場份額；市場集中度；市場進入；行業發展現狀；集中對市場競爭結構、檔多頁行業發展、技術進步、國民經濟發展、消費者以及其他經營者的影響；集中對相關市場競爭影響的效果評估及依據。
（三）集中協定。包括各種形式的集中協定檔案，如協定書、契約以及相應的補充檔案等。
（四）參與集中的經營者經會計師事務所審計的上一會計年度財務會計報告。
（五）市場監管總局要求提交的其他檔案、資料。
申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責。
第十三條 申報人應當對申報檔案、資料中的商業秘密、未披露信息或者保密商務信息進行標註，並且同時提交申報檔案、資料的公開版本和保密版本。申報檔案、資料應當使用中文。
第十四條 市場監管總局應當對申報人提交的檔案、資料進行核查，發現申報檔案、資料不完備的，可以要求申報人在規定期限內補交。申報人逾期未補交的，視為未申報。
第十五條 市場監管總局經核查認為申報檔案、資料符合法定要求的，應當自收到完備的申報檔案、資料之日予以立案並書面通知申報人。
第十六條 經營者集中未達到申報標準，參與集中的經營者自願提出經營者集中申報，市場監管總局收到申報檔案、資料後經審查認為有必要立案的，應當按照反壟斷法予以立案審查並作出決定。
第十七條 符合下列情形之一的，經營者可以作為簡易案件申報，市場監管總局按照簡易案件程式進行審查：
（一）在同一相關市場，參與集中的經營者所占的市場份額之和小於百分之十五；在上下游市場，參與集中的經營者所占的市場份額均小於百分之二十五；不在同一相關市場也不存在上下游關係的參與集中的經營者，在與交易有關的每個市場所占的市場份額均小於百分之二十五；
（二）參與集中的經營者在中國境外設立合營企業，合營企業不在中國境內從事經濟活動的；
（三）參與集中的經營者收購境外企業股權或者資產，該境外企業不在中國境內從事經濟活動的；
（四）由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中一個或者一個以上經營者控制的。
第十八條 符合本規定第十七條但存在下列情形之一的經營者集中，不視為簡易案件：
（一）由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中的一個經營者控制，該經營者與合營企業屬於同一相關市場的競爭者，且市場份額之和大於百分之十五的；
（二）經營者集中涉及的相關市場難以界定的；
（三）經營者集中對市場進入、技術進步可能產生不利影響的；
（四）經營者集中對消費者和其他有關經營者可能產生不利影響的；
（五）經營者集中對國民經濟發展可能產生不利影響的；
（六）市場監管總局認為可能對市場競爭產生不利影響的其他情形。
第三章 經營者集中審查
第十九條 市場監管總局應當自立案之日起三十日內，對申報的經營者集中進行初步審查，作出是否實施進一步審查的決定，並書面通知經營者。
市場監管總局決定實施進一步審查的，應當自決定之日起九十日內審查完畢，作出是否禁止經營者集中的決定，並書面通知經營者。符合反壟斷法第二十六條第二款規定情形的，市場監管總局可以延長本款規定的審查期限，最長不得超過六十日。
第二十條 在市場監管總局作出審查決定之前，申報人要求撤回經營者集中申報的，應當提交書面申請並說明理由。經市場監管總局同意，申報人可以撤回申報。
集中交易情況或者相關市場競爭狀況發生重大變化，需要重新申報的，申報人應當申請撤回。
撤回經營者集中申報的，審查程式終止。市場監管總局同意撤回申報不視為對集中的批准。
第二十一條 在審查過程中，市場監管總局可以根據審查需要，要求申報人在規定時限內補充提供相關檔案、資料。
申報人可以主動提供有助於對經營者集中進行審查和作出決定的有關檔案、資料。
第二十二條 在審查過程中，參與集中的經營者可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向市場監管總局就有關申報事項進行書面陳述，市場監管總局應當聽取當事人的陳述。
第二十三條 在審查過程中，市場監管總局可以根據審查需要，徵求有關政府部門、行業協會、經營者、消費者等單位或者個人的意見。
第二十四條 審查經營者集中，應當考慮下列因素：
（一）參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力；
（二）相關市場的市場集中度；
（三）經營者集中對市場進入、技術進步的影響；
（四）經營者集中對消費者和其他有關經營者的影響；
（五）經營者集中對國民經濟發展的影響；
（六）應當考慮的影響市場競爭的其他因素。
第二十五條 評估經營者集中的競爭影響，可以考察相關經營者單獨或者共同排除、限制競爭的能力、動機及可能性。
集中涉及上下游市場或者關聯市場的，可以考察相關經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場競爭的能力、動機及可能性。
第二十六條 評估參與集中的經營者對市場的控制力，可以考慮參與集中的經營者在相關市場的市場份額、產品或者服務的替代程度、控制銷售市場或者原材料採購市場的能力、財力和技術條件，以及相關市場的市場結構、其他經營者的生產能力、下遊客戶購買能力和轉換供應商的能力、潛在競爭者進入的抵消效果等因素。
評估相關市場的市場集中度，可以考慮相關市場的經營者數量及市場份額等因素。
第二十七條 評估經營者集中對市場進入的影響，可以考慮經營者通過控制生產要素、銷售和採購渠道、關鍵技術、關鍵設施等方式影響市場進入的情況，並考慮進入的可能性、及時性和充分性。
評估經營者集中對技術進步的影響，可以考慮經營者集中對技術創新動力、技術研發投入和利用、技術資源整合等方面的影響。
第二十八條 評估經營者集中對消費者的影響，可以考慮經營者集中對產品或者服務的數量、價格、質量、多樣化等方面的影響。
評估經營者集中對其他有關經營者的影響，可以考慮經營者集中對同一相關市場、上下游市場或者關聯市場經營者的市場進入、交易機會等競爭條件的影響。
第二十九條 評估經營者集中對國民經濟發展的影響，可以考慮經營者集中對經濟效率、經營規模及其對相關行業發展等方面的影響。
第三十條 評估經營者集中的競爭影響，還可以綜合考慮集中對公共利益的影響、參與集中的經營者是否為瀕臨破產的企業等因素。
第三十一條 市場監管總局認為經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當告知申報人，並設定一個允許參與集中的經營者提交書面意見的合理期限。
參與集中的經營者的書面意見應當包括相關事實和理由，並提供相應證據。參與集中的經營者逾期未提交書面意見的，視為無異議。
第三十二條 為減少集中具有或者可能具有的排除、限制競爭的效果，參與集中的經營者可以向市場監管總局提出附加限制性條件承諾方案。
市場監管總局應當對承諾方案的有效性、可行性和及時性進行評估，並及時將評估結果通知申報人。
市場監管總局認為承諾方案不足以減少集中對競爭的不利影響的，可以與參與集中的經營者就限制性條件進行磋商，要求其在合理期限內提出其他承諾方案。
第三十三條 根據經營者集中交易具體情況，限制性條件可以包括如下種類：
（一）剝離有形資產、智慧財產權等無形資產或者相關權益（以下簡稱剝離業務）等結構性條件；
（二）開放其網路或者平台等基礎設施、許可關鍵技術（包括專利、專有技術或者其他智慧財產權）、終止排他性協定等行為性條件；
（三）結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。
剝離業務一般應當具有在相關市場開展有效競爭所需要的所有要素，包括有形資產、無形資產、股權、關鍵人員以及客戶協定或者供應協定等權益。剝離對象可以是參與集中經營者的子公司、分支機構或者業務部門。
第三十四條 承諾方案存在不能實施的風險的，參與集中的經營者可以提出備選方案。備選方案應當在首選方案無法實施後生效，並且比首選方案的條件更為嚴格。
承諾方案為剝離，但存在下列情形之一的，參與集中的經營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時間建議：
（一）剝離存在較大困難；
（二）剝離前維持剝離業務的競爭性和可銷售性存在較大風險；
（三）買方身份對剝離業務能否恢復市場競爭具有重要影響；
（四）市場監管總局認為有必要的其他情形。
第三十五條 對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，參與集中的經營者提出的附加限制性條件承諾方案能夠有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局可以作出附加限制性條件批准決定。參與集中的經營者未能在規定期限內提出附加限制性條件承諾方案，或者所提出的承諾方案不能有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局應當作出禁止經營者集中的決定。
第四章 限制性條件的監督和實施
第三十六條 對於附加限制性條件批准的經營者集中，義務人應當嚴格履行審查決定規定的義務，並按規定向市場監管總局報告限制性條件履行情況。
市場監管總局可以自行或者通過受託人對義務人履行限制性條件的行為進行監督檢查。通過受託人監督檢查的，市場監管總局應當在審查決定中予以明確。受託人包括監督受託人和剝離受託人。
義務人，是指附加限制性條件批准經營者集中的審查決定中要求履行相關義務的經營者。
監督受託人，是指受義務人委託並經市場監管總局評估確定，負責對義務人實施限制性條件進行監督並向市場監管總局報告的自然人、法人或者其他組織。
剝離受託人，是指受義務人委託並經市場監管總局評估確定，在受託剝離階段負責出售剝離業務並向市場監管總局報告的自然人、法人或者其他組織。
第三十七條 通過受託人監督檢查的，義務人應當在市場監管總局作出審查決定之日起十五日內向市場監管總局提交監督受託人人選。限制性條件為剝離的，義務人應當在進入受託剝離階段三十日前向市場監管總局提交剝離受託人人選。受託人應當符合下列要求：
（一）獨立於義務人和剝離業務的買方；
（二）具有履行受託人職責的專業團隊，團隊成員應當具有對限制性條件進行監督所需的專業知識、技能及相關經驗；
（三）能夠提出可行的工作方案；
（四）過去五年未在擔任受託人過程中受到處罰；
（五）市場監管總局提出的其他要求。
市場監管總局評估確定受託人後，義務人應當與受託人簽訂書面協定，明確各自權利和義務，並報市場監管總局同意。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。義務人支付受託人報酬，並為受託人提供必要的支持和便利。
第三十八條 附加限制性條件為剝離的，剝離義務人應當在審查決定規定的期限內，自行找到合適的剝離業務買方、簽訂出售協定，並報經市場監管總局批准後完成剝離。剝離義務人未能在規定期限內完成剝離的，市場監管總局可以要求義務人委託剝離受託人在規定的期限內尋找合適的剝離業務買方。剝離業務買方應當符合下列要求：
（一）獨立於參與集中的經營者；
（二）擁有必要的資源、能力並有意願使用剝離業務參與市場競爭；
（三）取得其他監管機構的批准；
（四）不得向參與集中的經營者融資購買剝離業務；
（五）市場監管總局根據具體案件情況提出的其他要求。
買方已有或者能夠從其他途徑獲得剝離業務中的部分資產或者權益時，可以向市場監管總局申請對剝離業務的範圍進行必要調整。
第三十九條 義務人提交市場監管總局審查的監督受託人、剝離受託人、剝離業務買方人選原則上各不少於三家。在特殊情況下，經市場監管總局同意，上述人選可少於三家。
市場監管總局應當對義務人提交的受託人及委託協定、剝離業務買方人選及出售協定進行審查，以確保其符合審查決定要求。
限制性條件為剝離的，市場監管總局上述審查所用時間不計入剝離期限。
第四十條 審查決定未規定自行剝離期限的，剝離義務人應當在審查決定作出之日起六個月內找到適當的買方並簽訂出售協定。經剝離義務人申請並說明理由，市場監管總局可以酌情延長自行剝離期限，但延期最長不得超過三個月。
審查決定未規定受託剝離期限的，剝離受託人應當在受託剝離開始之日起六個月內找到適當的買方並簽訂出售協定。
第四十一條 剝離義務人應當在市場監管總局審查批准買方和出售協定後，與買方簽訂出售協定，並自簽訂之日起三個月內將剝離業務轉移給買方，完成所有權轉移等相關法律程式。經剝離義務人申請並說明理由，市場監管總局可以酌情延長業務轉移的期限。
第四十二條 經市場監管總局批准的買方購買剝離業務達到申報標準的，取得控制權的經營者應當將其作為一項新的經營者集中向市場監管總局申報。市場監管總局作出審查決定之前，剝離義務人不得將剝離業務出售給買方。
第四十三條 在剝離完成之前，為確保剝離業務的存續性、競爭性和可銷售性，剝離義務人應當履行下列義務：
（一）保持剝離業務與其保留的業務之間相互獨立，並採取一切必要措施以最符合剝離業務發展的方式進行管理；
（二）不得實施任何可能對剝離業務有不利影響的行為，包括聘用被剝離業務的關鍵員工，獲得剝離業務的商業秘密或者其他保密信息等；
（三）指定專門的管理人，負責管理剝離業務。管理人在監督受託人的監督下履行職責，其任命和更換應當得到監督受託人的同意；
（四）確保潛在買方能夠以公平合理的方式獲得有關剝離業務的充分信息，評估剝離業務的商業價值和發展潛力；
（五）根據買方的要求向其提供必要的支持和便利，確保剝離業務的順利交接和穩定經營；
（六）向買方及時移交剝離業務並履行相關法律程式。
第四十四條 監督受託人應當在市場監管總局的監督下履行下列職責：
（一）監督義務人履行本規定、審查決定及相關協定規定的義務；
（二）對剝離義務人推薦的買方人選、擬簽訂的出售協定進行評估，並向市場監管總局提交評估報告；
（三）監督剝離業務出售協定的執行，並定期向市場監管總局提交監督報告；
（四）協調剝離義務人與潛在買方就剝離事項產生的爭議；
（五）按照市場監管總局的要求提交其他與義務人履行限制性條件有關的報告。
未經市場監管總局同意，監督受託人不得披露其在履行職責過程中向市場監管總局提交的各種報告及相關信息。
第四十五條 在受託剝離階段，剝離受託人負責為剝離業務找到買方並達成出售協定。
剝離受託人有權以無底價方式出售剝離業務。
第四十六條 審查決定應當規定附加限制性條件的期限。
根據審查決定，限制性條件到期自動解除的，經市場監管總局核查，義務人未違反審查決定的，限制性條件自動解除。義務人存在違反審查決定情形的，市場監管總局可以適當延長附加限制性條件的期限，並及時向社會公布。
根據審查決定，限制性條件到期後義務人需要申請解除的，義務人應當提交書面申請並說明理由。市場監管總局評估後決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。
限制性條件為剝離，經市場監管總局核查，義務人履行完成所有義務的，限制性條件自動解除。
第四十七條 審查決定生效期間，市場監管總局可以主動或者應義務人申請對限制性條件進行重新審查，變更或者解除限制性條件。市場監管總局決定變更或者解除限制性條件的，應當及時向社會公布。
市場監管總局變更或者解除限制性條件時，應當考慮下列因素：
（一）集中交易方是否發生重大變化；
（二）相關市場競爭狀況是否發生實質性變化；
（三）實施限制性條件是否無必要或者不可能；
（四）應當考慮的其他因素。
第五章 對違法實施經營者集中的調查
第四十八條 經營者集中達到申報標準，經營者未申報實施集中、申報後未經批准實施集中或者違反審查決定的，依照本章規定進行調查。
第四十九條 對涉嫌違法實施經營者集中，任何單位和個人有權向市場監管總局舉報。市場監管總局應當為舉報人保密。
舉報採用書面形式，並提供舉報人和被舉報人基本情況、涉嫌違法實施經營者集中的相關事實和證據等內容的，市場監管總局應當進行必要的核查。
第五十條 對有初步事實和證據表明存在違法實施經營者集中嫌疑的，市場監管總局應當予以立案，並書面通知被調查的經營者。
第五十一條 被調查的經營者應當在立案通知送達之日起三十日內，向市場監管總局提交是否屬於經營者集中、是否達到申報標準、是否申報、是否違法實施等有關的檔案、資料。
第五十二條 市場監管總局應當自收到被調查的經營者依照本規定第五十一條提交的檔案、資料之日起三十日內，對被調查的交易是否屬於違法實施經營者集中完成初步調查。
屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出實施進一步調查的決定，並書面通知被調查的經營者。經營者應當停止違法行為。
不屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出不實施進一步調查的決定，並書面通知被調查的經營者。
第五十三條 市場監管總局決定實施進一步調查的，被調查的經營者應當自收到市場監管總局書面通知之日起三十日內，依照本規定關於經營者集中申報檔案、資料的規定向市場監管總局提交相關檔案、資料。
市場監管總局應當自收到被調查的經營者提交的符合前款規定的檔案、資料之日起一百二十日內，完成進一步調查。
在進一步調查階段，市場監管總局應當按照反壟斷法及本規定，對被調查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競爭效果進行評估。
第五十四條 在調查過程中，被調查的經營者、利害關係人有權陳述意見。市場監管總局應當對被調查的經營者、利害關係人提出的事實、理由和證據進行核實。
第五十五條 市場監管總局在作出行政處罰決定前，應當將作出行政處罰決定的事實、理由和依據告知被調查的經營者。
被調查的經營者應當在市場監管總局規定的期限內提交書面意見。書面意見應當包括相關事實和證據。
第五十六條 市場監管總局對違法實施經營者集中應當依法作出處理決定，並可以向社會公布。
第六章 法律責任
第五十七條 經營者違反反壟斷法規定實施集中的，依照反壟斷法第四十八條規定予以處罰。
第五十八條 申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依照反壟斷法第五十二條規定予以處罰。
第五十九條 受託人未按要求履行職責的，由市場監管總局責令改正；情節嚴重的，可以要求義務人更換受託人，並對受託人處三萬元以下的罰款。
第六十條 剝離業務的買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款。
第七章 附 則
第六十一條 市場監管總局以及其他單位和個人對於知悉的商業秘密、未披露信息或者保密商務信息承擔保密義務，但根據法律法規規定應當披露的或者事先取得權利人同意的除外。
第六十二條 對未達到申報標準但是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，市場監管總局可以依照本規定收集事實和證據，並進行調查。
第六十三條 在審查或者調查過程中，市場監管總局可以組織聽證。聽證程式依照《市場監督管理行政許可程式暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行。
第六十四條 對於需要送達經營者的書面檔案，送達方式參照《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》執行。
第六十五條 本規定自2020年12月1日起施行。
內容解讀
健全反壟斷審查制度 推動經濟高質量發展——《經營者集中審查暫行規定》解讀
為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會要求，鞏固機構改革成果，構建更加科學系統完備的經營者集中審查法律體系，市場監管總局在總結執法經驗、整合完善現有規章制度的基礎上，制定出台《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》是經營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護市場公平競爭，營造寬鬆便捷的市場準入環境和有利於經濟高質量發展的競爭環境，提供了堅實的法治保障。
一、起草背景
經營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分。《反壟斷法》實施以來，經營者集中審查制度不斷完善，國務院制定了《關於經營者集中申報標準的規定》1部行政法規，反壟斷執法機構制定了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《金融業經營者集中申報營業額計算辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》等5部部門規章、《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》等8件規範性檔案、《經營者集中案件審查工作規則》等10件內部工作規則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規則體系。經營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期，收到經營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批准22件（總局成立以來13件）；查處違法實施經營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發展理念，有力保護了市場公平競爭，助力企業最佳化重組和經濟轉型升級，維護了消費者利益和社會公共利益，促進了社會主義市場經濟健康發展。
黨的十九屆四中全會明確提出健全反壟斷審查制度。現行經營者集中反壟斷審查法律規定較為分散，部分條款不能適應當前工作需要，有的需要與總局相關規定加強銜接，有必要在總結執法經驗、梳理整合現有規章制度的基礎上，制定《規定》，構建更加科學系統完備的制度框架，為加強和改進經營者集中反壟斷審查提供法治保障。
二、指導思想和起草原則
市場監管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨和國家機構改革精神，全面落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會健全反壟斷審查制度的戰略部署，圍繞建設高標準市場體系和推動經濟高質量發展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執法的專業化規範化法治化水平，實現反壟斷工作最佳化協同高效，推動構建統一開放、競爭有序的市場體系。在《規定》起草過程中，市場監管總局堅持“服務發展、統一規範、問題導向、開門立法”的十六字方針。
（一）堅持服務發展。深入落實國務院“放管服”改革要求，服務市場監管工作大局，進一步最佳化和規範經營者集中反壟斷審查制度。增加委託地方執法條款，最佳化審查程式，便利經營者申報、提高審查效率，大幅壓縮調查時間，增強經營者集中反壟斷執法透明度和可預期性，降低企業制度性交易成本，服務經濟高質量發展。
（二）堅持統一規範。原經營者集中反壟斷審查法律規定較為分散，涉及4部部門規章和2部規範性檔案，且部分條款不能適應工作需要。起草工作全面貫徹落實黨和國家機構改革精神，整合現有分散的規章和規範性檔案，統一審查規則和標準，為執法機構依法行政提供清晰指引。加強與市場監管相關規定銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性，提升市場監管的整體效能。
（三）堅持問題導向。《反壟斷法》實施十二年來，反壟斷執法機構在經營者集中審查方面積累了較為豐富的執法經驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環境特點、適應經濟發展需要的思路和做法。《規定》注重總結執法經驗，對執法實踐中反映的問題作出針對性回應和解決，進一步明確審查的標準和尺度，澄清疑問、統一認識，增強法律制度的科學性和可操作性，回應社會期待。
（四）堅持開門立法。認真聽取政府部門、行業協會、市場主體、專家學者和中外律所等各方意見，充分保障相關方知情權、參與權、表達權和監督權，匯集各方智慧，切實提高立法質量。研究借鑑成熟市場經濟國家經驗，通過國際合作和專題研究，吸收經營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設計的科學性和前瞻性。
三、起草過程和制度設計
2019年10月，市場監管總局啟動《規定》起草工作。在整合商務部《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》4部部門規章及《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》2部規範性檔案的基礎上，形成《規定》徵求意見稿，於2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網和市場監管總局官網徵求社會公眾意見，同時書面徵求國務院反壟斷委員會成員單位、總局各司局、各省級市場監管部門意見。2020年2月至6月，市場監管總局對相關部門、行業協會、國內外企業、機構、律師事務所及個人提交的意見反饋進行逐條深入研究論證，對《規定》草案反覆修改完善，形成了《規定》並經批准頒布實施。
《規定》著眼於規範經營者集中反壟斷審查執法、促進市場主體依法合規經營進行制度設計。《規定》共六十五條，既總結執法經驗，又注重解決現實問題，主要圍繞五方面內容進行制度設計：
（一）增強制度系統性。《規定》整合了原有部門規章和規範性檔案內容，梳理了經營者集中反壟斷審查的實體和程式規定，內容涵蓋經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查全流程，整合各流程共性內容，統一執法標準和程式，增加總則、法律責任和附則三章，建立了系統完備的經營者集中審查制度，有利於進一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經營者集中提供更多便利。
（二）強調執法統一性。在現行反壟斷法律框架下，經營者集中審查為中央事權，由市場監管總局負責統一執法。2018年機構改革以來，市場監管總局已就壟斷協定、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權的調查機制，形成國家和省兩級執法機制，對提高反壟斷執法效能，維護市場公平競爭發揮了重要作用。《規定》明確市場監管總局可以委託省級市場監管部門實施經營者集中審查，為今後在有條件的地區開展委託執法試點提供法律依據，有利於充分調動地方積極性，發揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進反壟斷執法機構縱向深度融合。
（三）提高法律確定性。《規定》適應實踐需要，總結執法經驗，進一步明確經營者集中審查制度中的實體性判斷標準，包括控制權判斷因素、營業額計算標準、簡易案件適用情形、評估經營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務人履行義務的總體要求、受託人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務人的相關義務、受託人職責、違法實施經營者集中的主要情形等，增強了法律的可操作性，既有利於執法機構在執法中把握尺度，也有利於市場主體開展合規工作。
（四）提升程式規範性。《規定》對經營者集中審查中的執法程式作了最佳化和細化，進一步增強執法透明度，提高執法效能，也為經營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導條款；明確審查過程中補充檔案、資料的義務，受託人的選任程式，剝離時限和程式，限制性條件的變更和解除程式；大幅縮短調查違法實施經營者集中時間，細化違法實施經營者集中的調查程式要求；明確剝離業務達到申報標準的應作為一項新的集中進行申報；理順剝離買方評估與集中申報的關係；對未達申報標準經營者集中調查程式作了原則性規定等。
（五）強化制度威懾性。《規定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據，專章規定經營者集中申報、審查、附條件監督執行和違法實施集中調查處理等程式中涉及的法律責任相關內容，在規章有權規定的法律責任範圍內增加對個別行為的行政處罰，強化法律約束，增強法律威懾效果。主要包括規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任；對未按要求履行職責的受託人增加處以罰款的法律責任；增加剝離業務買方的法律責任等。
四、主要修訂內容
總體看，相較於《經營者集中申報辦法》等4部部門規章和2部規範性檔案的有關內容，《規定》的主要變化有十個方面：
（一）強調平等對待所有經營者。
隨著我國反壟斷執法力度的加大，尤其是一些外國企業成為反壟斷調查和處罰的對象，國際上出現了一種聲音，質疑中國反壟斷執法是專門對付外國企業的，即存在所謂的“選擇性執法”和通過反壟斷來實現貿易保護和投資保護的問題。與其他兩部反壟斷部門規章相同，《規定》在總則第五條明確，“市場監管總局開展經營者集中反壟斷審查工作時，應當平等對待所有經營者”。這一規定既是依法行政的必然要求，也重申和體現了對待內資和外資、國有與民營、大公司與中小企業一視同仁的執法原則，有利於消除外界誤解，增進執法機構與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環境。
（二）委託開展經營者集中審查。
依照《反壟斷法》規定，經營者集中審查屬於中央事權，由市場監管總局負責執法工作，不能像《禁止壟斷協定暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》一樣授權地方市場監管部門實施經營者集中審查。近年來，經營者集中申報案件數量逐年增加，2019年審結案件465件，較2015年增長40%，中央層面執法機構人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規定，《規定》明確市場監管總局根據工作需要，可以委託省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查，充分調動地方力量共同做好經營者集中審查工作，進一步形成工作合力，提高審查效率。委託實施審查，被委託的行政機關應以市場監管總局的名義實施審查並作出審查決定，市場監管總局對被委託機關的行為進行監督和指導，相關法律責任由市場監管總局承擔。《規定》出台後，總局將在部分有條件的地區開展先行先試，進一步最佳化經營者集中審查執法機制。
（三）明確審查實體性判斷標準。
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結經營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批准48件，積累了較為豐富的經驗，就審查中的一些重點問題形成了較為清晰的思路。為提高經營者集中審查的規範性和科學性，並提供更加清晰的指引，《規定》明確和細化了經營者集中申報、審查和調查中涉及的實體性判斷標準：
一是明確控制權的判斷因素。控制權是經營者集中審查制度的核心概念之一。根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響（以下統稱為控制權）是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。《反壟斷法》中的控制權與公司法或者證券法所稱的控制在內涵和外延上均有所不同，是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態。實踐中，控制權的情形和形式複雜多樣。《規定》在梳理法律制度、總結執法經驗的基礎上，列舉了判斷控制權應當考慮的因素，包括交易目的及計畫、交易前後股權結構及變化、股東大會和董事會表決事項及表決機制、高級管理人員任免機制、股東和董事間是否存在一致行動等特殊關係、經營者之間是否存在重大商業關係或合作協定等。在判斷經營者之間是否存在控制關係時，需要根據實際情況，對上述因素進行綜合分析和考慮。
二是明確評估競爭影響的考慮因素。《反壟斷法》第二十七條規定了審查經營者集中應當考慮的六項因素。《規定》在《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》基礎上，總結經營者集中審查實踐經驗，明確了經營者集中競爭損害的分析思路，並對《反壟斷法》規定的六項考慮因素逐一進行細化。在競爭損害的分析思路方面，《規定》第二十五條體現了經營者集中競爭損害理論中的單邊效應和協調效應，即：經營者是否通過集中單獨或共同排除、限制相關市場競爭，評估相應的單邊效應和協調效應時，需要考慮參與集中經營者排除、限制競爭的能力、動機和可能性。涉及上下游或關聯市場等兩個以上相關市場時，單邊效應和協調效應具體表現為經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場的競爭。在審查經營者集中考慮因素方面，《規定》第二十六條至第三十條對市場控制力、市場集中度、市場進入、技術進步、消費者福利、國民經濟發展等考慮因素逐項細化，為評估經營者集中競爭影響提供了更加規範、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細列舉了可以用於評估的具體內容，但在審查實踐中並不是必須評估每條中的所有內容，而是需要根據個案實際情況確定。
三是細化營業額計算標準。我國採用經營者集中事前申報制度。經營者營業額的計算關係到一項集中是否需要在事前強制申報，以及未申報是否需要承擔相應的法律責任，是經營者集中審查制度的重要內容。我們在總結執法經驗、借鑑歐盟等其他司法轄區規定、吸收總局相關司局及公眾意見的基礎上，對營業額的計算方式進行了整合和最佳化，進一步明確經營者營業額應當包含申報時與經營者有控制關係的所有經營者。同時，金融業經營者營業額的計算，按照《金融業經營者集中申報營業額計算辦法》執行。
（四）完善審查程式性規定。
一是明確申報義務人範圍。申報義務人的範圍關係到經營者是否需要因未依法申報承擔相應的法律責任。現行制度中雖然有申報義務人概念，但未對申報義務人的具體範圍作明確規定。為進一步釐清概念、明確權責，《規定》明確申報義務人範圍，即通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為申報義務人；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人。一項集中有多個申報義務人的，可以委託一個申報義務人申報，但是被委託的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。
二是明確簡易案件適用情形。《反壟斷法》實施以來審結的經營者集中案件中，簡易案件的數量約占80%。為進一步提高經營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經營者集中申報負擔，《規定》在總結簡易案件申報和審查實踐的基礎上，完善了經營者集中簡易案件的適用情形，進一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為申報人提供更加明確的指導。例如：《規定》第十七條第（一）項將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標準歸入同一項，明確適用簡易案件程式須同時滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項增加了“市場份額之和大於百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨控制的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標準，否則不視為簡易案件。需要說明的是，《規定》生效後，《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》仍然有效，申報人可以繼續根據該指導意見提交申報檔案、資料，履行有關申報義務。
三是完善限制性條件監督執行的流程。《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》共7章32條，內容較為繁雜。《規定》對相關內容進行了整合與簡化，對履行義務的總體性要求及監督執行方式、受託人選任程式及要求、剝離時限及買方要求、受託人職責、限制性條件變更和解除等進行了重新梳理和整合，進一步簡化語言表述，增強規定的邏輯性和可操作性。
四是進一步明確剝離和集中申報程式的銜接。《規定》第四十一條規定，在限制性條件的執行過程中，剝離買方和相關協定均應事先獲得市場監管總局批准。同時，買方購買剝離業務也可能達到申報標準，需要依法進行經營者集中申報。儘管限制性條件監督執行和經營者集中審查的執法機構都是市場監管總局，但上述兩個程式審核內容不同，相互獨立，不能相互替代。《規定》第四十二條進一步明確剝離業務達到申報標準的，應作為一項新的集中進行申報，理順剝離買方評估與集中申報的關係，並確保剝離不會帶來新的競爭問題。
（五）完善變更或解除限制性條件的規定。
對於附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務人實際履行義務的時間以及限制性條件到期後義務人的經營和業務安排等，是限制性條件的關鍵部分，也是義務人和執法機構磋商的重點。《規定》第四十六條明確了審查決定應規定附加限制性條件的期限，並對解除限制性條件的四類情形分別作出規定，有利於進一步規範執法和指引經營者守法。
四類解除情形在對義務人的要求、解除程式、審查重點等方面有所不同。期限屆滿自動解除和義務履行完成自動解除需經市場監管總局核查確認，相關期限還可能因義務人存在違反審查決定情形延長。對於期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監管總局需進行評估並決定是否解除。評估期間，義務人仍需履行相關限制性條件。在評估中，市場監管總局主要考慮集中交易方是否發生重大變化、相關市場競爭狀況是否發生了實質性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監管總局決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。《規定》對相關內容予以明確，進一步提高了程式透明度和義務人可預期性。
（六）規範受託人工作制度。
《規定》在梳理整合原有規定並總結執法實踐經驗的基礎上，建立了較為完善的受託人工作制度。
一是規範受託人選任。《規定》要求在審查決定中明確，相關限制性條件由總局自行監督還是通過受託人監督，進一步增強了法律的確定性和執法透明度。附加限制性條件的監督執行需要多個行業的綜合知識以及大量時間人力的持續投入。由於執法資源有限，通過委任具備專業能力的受託人作為執法機構的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實。實踐中，通過受託人對義務人進行監督，是附加限制性條件案件最主要的監督執行方式。截至2020年8月，市場監管總局附加限制性條件批准的48起案件中有40起委任了受託人。
二是提高受託人標準。將受託人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監督不力、不履行監督職責等受到處罰的，將在五年內喪失受託人提名資格。市場監管總局從獨立性、能力及資質、過往監督表現等方面評估確定受託人，以實現最優的監督效果。
三是明確受託人義務。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。監督受託人負責監督義務人履行義務、評估買方人選和出售協定、監督出售協定的執行、協調剝離義務人與潛在買方就剝離事項產生的爭議等，並定期向市場監管總局提交監督報告；未經市場監管總局同意，監督受託人不得披露其在履行職責過程中向市場監管總局提交的各種報告及相關信息。剝離受託人有權以無底價方式出售剝離業務，負責為剝離業務找到買方並達成出售協定。
（七）明確違法實施集中的主要情形。
《反壟斷法》第二十一條規定了未申報不得實施集中的情形，第四十八條統一規定了違法實施集中的法律責任，《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》也有相應規定。但從字面含義看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實施集中情形。實踐中，違法實施經營者集中案件包括多種情形，例如，經營者申報後未經批准實施的，如新希望投資集團有限公司收購興源環境科技股份有限公司股權案；商談期間實施的，如復星醫藥收購二葉製藥案；違反審查決定的，如西部數據違反公告義務行為等。同時，對於違反審查決定案件，《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》僅規定了法律責任，未明確具體調查程式。《規定》對違法實施集中的主要類型進行列舉，首次在立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批准實施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規範立法表述，避免爭議，同時明確了對違法實施集中案件進行調查的法律依據，統一執法程式，有利於進一步完善法律規定，增強規範性和指導性。
（八）大幅壓縮違法實施集中調查時間。
近年來，市場監管總局不斷加大違法實施集中查處力度，進一步提升執法效率。2019年，對18起違法實施集中案件23家企業作出處罰決定，同比增長20%，占《反壟斷法》實施以來違法實施集中處罰案件總數的35%；合計處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%，案件的平均調查時間同比縮短8%，案件材料審核效率、調查程式和處罰程式銜接、與相關方溝通等方面明顯最佳化。隨著競爭倡導的深入開展和經營者集中的積極執法，市場主體和社會公眾的競爭法律意識不斷提高，經營者合規經營意識顯著增強。2018年以來查處的違法實施集中案件中，22起案件系經營者主動報告涉嫌違法行為，占比高達55%。《規定》將調查違法實施經營者集中案件的初步調查時間從60日減少為30日，進一步調查時間從180日減少為120日，大幅壓縮調查時間，將進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，降低交易成本，減少法律風險，更好地服務經濟高質量發展。
（九）強化法律責任。
一是規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任。在當前的執法實踐中，經營者集中申報材料質量參差不齊，執法人員往往需要花費大量時間和精力與申報人進行溝通，核實數據。為提高申報材料水平和審查質量，節約執法資源，《規定》規定申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責，同時明確申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依照《反壟斷法》第五十二條的規定予以處罰。
二是增加受託人法律責任。受託人承擔的監督工作專業性強，複雜程度高，對限制性條件的監督執行具有非常重要的作用。一方面，受託人的監督情況是反壟斷執法機構判斷義務人是否按照審查決定要求履行義務的依據；另一方面，受託人由義務人支付報酬，其監督工作需要得到義務人的配合，也會對義務人生產經營活動產生較大影響。因此，受託人是否勤勉盡職地開展監督工作，提供的信息是否真實、準確、全面，將直接影響限制性條件的有效執行。對於違反義務的受託人，原規章僅規定了責令改正的法律責任，市場監管總局在管理受託人過程中面臨威懾不足的問題。《規定》增加對受託人的罰款，並規定受到處罰後5年內不得擔任受託人，有利於進一步嚴肅受託人履職要求，維護審查決定權威，充分保障監督執行效果。
三是增加剝離業務買方的法律責任。剝離業務買方雖然不是審查決定的義務人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協定、剝離轉移等階段，不僅剝離義務人應承擔相應法律義務，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時有效完成。此前，《反壟斷法》及相關配套規定均未對剝離買方的法律責任加以規定，無法對剝離業務買方加以約束。《規定》明確剝離業務買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款，有利於確保剝離按期完成。
（十）明確未達申報標準經營者集中的調查程式。
《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條規定，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。該條賦予反壟斷執法機構調查未達申報標準經營者集中的職責，但未對調查程式、調查時限、法律責任等作出明確規定，可操作性不強，無法滿足調查工作需要。由於我國採用營業額作為申報標準，一些經營者因商業模式、前期投入、發展階段等因素導致營業額不高，但其參與的經營者集中對市場競爭可能產生較大影響，需要對集中進行審慎的競爭評估。該條作為經營者集中事前強制申報制度的補充，一方面將未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中納入執法機構管轄範圍；另一方面也對執法機構的自由裁量權加以約束，規定僅在“按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，反壟斷執法機構才將對其進行調查。為有效落實行政法規的規定，《規定》明確，對未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，依照本規定收集事實和證據，並進行調查，增強了法律規定的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律制度，有利於維護市場公平競爭秩序，保護消費者利益和社會公共利益。
五、銜接與發展
經營者集中審查既是反壟斷執法的組成部分，也是市場監管執法體系的重要環節。《規定》作為部門規章，既注重與市場監管其他部門規章的銜接和協調，也注重與其他反壟斷制度共同發揮合力，並在未來的執法實踐中不斷發展完善。
（一）與市場監管總局其他程式性規章保持銜接。《規定》依照《反壟斷法》制定，應與《反壟斷法》規定的程式保持一致；《反壟斷法》沒有規定的，應符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關於行政程式的要求；對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達程式，依照市場監管總局的統一規定執行。《規定》在附則中明確規定，審查和調查過程中的聽證程式依照《市場監督管理行政許可程式暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行；對於需要送達經營者的書面檔案，送達方式參照《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》執行。
（二）與經營者集中審查相關指導性規範保持銜接。《規定》對申報、審查的主要內容作出明確規定，是經營者集中審查制度的核心。《規定》出台後，《經營者集中申報辦法》等部門規章將由商務部及時廢止，但《關於經營者集中申報的指導意見》《關於經營者集中申報檔案資料的指導意見》《經營者集中反壟斷審查辦事指南》《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》等指導性規範仍然有效。對於一些不宜在部門規章中規定過細的內容，例如營業額計算方法、申報檔案資料具體要求、申報前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體情形、簡易案件公示等內容，相關指導性規範有明確規定。這些指導性規範與《經營者集中反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件公示表》等檔案共同構成了經營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經營者集中審查實踐的延續性。
（三）與國務院反壟斷委員會指南保持銜接。《規定》作為經營者集中審查的部門規章，明確規定了經營者集中申報、審查、附加限制性條件監督執行、調查違法實施集中等程式中的一般性制度。國務院反壟斷委員會《關於汽車業的反壟斷指南》《關於智慧財產權領域的反壟斷指南》對特定行業和領域中的經營者集中作出細化，為執法機構提供了更加明確的指引。《規定》在執行中應與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實施。
徒法不足以自行，法律的生命在於實施。《規定》是在整合多部部門規章和規範性檔案、總結經營者集中審查執法經驗、合理借鑑其他司法轄區先進做法的基礎上制定的第一部完整、系統的經營者集中審查部門規章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經營者集中審查制度也將進一步最佳化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執法實踐的不斷發展，反壟斷執法機構將根據實際情況適時修改完善《規定》，更好地規範和指導經營者集中審查工作，維護市場公平競爭和消費者利益，促進中國特色社會主義市場經濟持續健康發展。
《經營者集中審查暫行規定》明確了，國家市場監督管理總局負責經營者集中反壟斷審查工作，並對違法實施的經營者集中進行調查處理。市場監管總局根據工作需要，可以委託省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。
答記者問
市場監管總局反壟斷局主要負責人就 《經營者集中審查暫行規定》答記者問
近日，市場監管總局公布《經營者集中審查暫行規定》（國家市場監督管理總局令第30號）。市場監管總局反壟斷局主要負責人就《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《規定》）接受了記者採訪。
問題1.制定出台《規定》的主要考慮是什麼？
經營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分，對保護市場公平競爭，促進社會主義市場經濟健康發展具有重要意義。“十三五”時期，經營者集中審查貫徹新發展理念，堅持立足國情、服務發展、保障民生、完善規則，有力保護市場公平競爭，助力企業最佳化重組和經濟轉型升級。收到經營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結2023件（總局成立以來1282件），涉及交易額22.3萬億元，較“十二五”時期分別增長74%、81%和62%。附加限制性條件批准22件（總局成立以來13件），查處違法實施經營者集中案件53件（總局成立以來41件），有效消除潛在競爭問題，維護消費者利益和社會公共利益，為經濟高質量發展營造良好的競爭環境。
黨的十九大要求“推進依法行政，嚴格規範公正文明執法”、“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，黨的十九屆四中全會提出健全反壟斷審查制度，對做好經營者集中反壟斷審查工作提出了更高的要求。2018年起，按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，市場監管總局承擔反壟斷統一執法職責。為貫徹落實黨的十九大精神和十九屆二中、三中、四中全會要求，適應市場監管體制改革需要，構建更加科學系統完備的經營者集中審查法律體系，有效預防和制止壟斷行為，有必要在充分總結執法經驗的基礎上，制定出台一部統一、完整和全面規範經營者集中審查的部門規章。市場監管總局在充分調研的基礎上，借鑑國際上的成熟做法，吸收國內外研究成果，充分考慮我國經濟發展階段和水平，根據我國《反壟斷法》，制定了《規定》。
制定出台《規定》主要有三個方面的考慮：
一是適應機構改革實現反壟斷統一執法的需要。《反壟斷法》實施以來，商務部先後就經營者集中審查制定出台了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》等多部部門規章及《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》等規範性檔案。經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等不同環節和流程由不同的規章或規範性檔案予以規定，較為分散，不便於查詢和執行，有必要進行全面整合，為統一執法提供制度支撐。
二是增強反壟斷法律制度可操作性和可預期性的需要。《反壟斷法》第四章經營者集中共12條，對經營者集中審查制度的主體和核心內容作了明確規定。經營者集中審查制度較為複雜，涉及判斷控制權、計算營業額、確定申報義務人、判斷申報是否適用簡易程式、製作和審核申報材料、評估競爭影響、確定和監督執行附加限制性條件等專業性較強的問題。為細化《反壟斷法》規定，增強經營者集中審查制度的透明度和可操作性，有必要制定《規定》。
三是打造市場化法治化國際化營商環境的需要。法治是最好的營商環境。《規定》充分總結執法經驗，對經營者集中審查的實體標準和程式進行進一步細化和完善，可以更好地規範反壟斷執法機構開展經營者集中審查，提高反壟斷執法的專業化、規範化、法治化水平。同時，也可以為市場主體依法合規經營提供明確指引，營造各類市場主體公平競爭的法治環境。
問題2.《規定》的主要內容有哪些？
《規定》在原4部部門規章和2部規範性檔案的基礎上，梳理、整合經營者集中審查的實體和程式規定，對經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等全流程內容分章作出規定，並整合各流程共性內容，增加總則、法律責任和附則三章，共有七章65條，建立了統一完備的經營者集中審查制度。
問題3.如何判斷一項交易是否構成經營者集中？
答：根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響（以下統稱為控制權）是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。經營者集中審查制度中所稱的控制權是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態。實踐中，控制權的情形和形式複雜多樣，判斷經營者是否通過交易取得對其他經營者的控制權，需要根據案件的具體情況，對大量事實和法律因素進行綜合分析與評估。
為更好地規範執法，指導經營者守法，《規定》第四條對判斷控制權通常需要考慮的因素作了列舉，主要包括交易的目的和未來的計畫；交易前後其他經營者的股權結構及其變化；其他經營者股東大會的表決事項及其表決機制，以及其歷史出席率和表決情況；其他經營者董事會或者監事會的組成及其表決機制；其他經營者高級管理人員的任免等；其他經營者股東、董事之間的關係，是否存在委託行使投票權、一致行動人等；該經營者與其他經營者是否存在重大商業關係、合作協定等。在綜合考慮上述因素的基礎上，如果一個經營者能夠決定或者否決其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策，一般可以認為該經營者對其他經營者有控制權。
問題4.經營者集中需要申報的標準是什麼？
根據《反壟斷法》第二十一條，經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先申報，未申報的不得實施集中。根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，判斷集中是否達到申報標準，要從參與集中的所有經營者的合計營業額和參與集中的單個經營者的營業額兩個維度看。具體而言，經營者集中同時滿足合計營業額和單個經營者營業額標準的，應當事先申報：參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內營業額合計超過100億元人民幣，或者在中國境內營業額合計超過20億元人民幣；並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。
長期的執法實踐證明，上述申報標準能夠將大部分可能產生競爭問題的經營者集中納入強制事前申報範圍內。但是，由於不同行業的商業模式和發展階段等存在較大差異，某些情況下，參與集中的經營者營業額不高，但集中對市場競爭可能產生較大影響。針對此類特殊情形，《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條明確，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。這一規定是經營者集中事前強制申報制度的補充，賦予了執法機構調查未達申報標準經營者集中的職責。為落實上述規定，《規定》進一步明確市場監管總局可以依照《規定》有關程式收集事實和證據，並進行調查，增強了法律的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律制度，有利於維護市場公平競爭秩序，保護消費者利益和社會公共利益。
問題5.如何計算參與集中經營者的營業額？
答：根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，一項經營者集中是否需要事前申報，以參與集中經營者的營業額為判斷標準。因此，營業額的計算關係到經營者集中是否需要申報，以及未事前申報是否會產生相關法律責任，無論對於執法機構還是參與集中的經營者而言，都具有重要意義。《規定》在總結審查經驗的基礎上，對營業額計算的原則和範圍作出明確規定，並簡化了條文表述，使規定更加簡潔、明了、易於理解和執行。總體而言，經營者在計算營業額時需要注意以下幾點原則：
一是計算參與集中的具體經營者的營業額，不僅要計算該經營者自身及其直接、間接控制的所有經營者的營業額，還應包括其最終控制人及最終控制人直接或者間接控制的所有其他經營者的營業額，具體計算範圍在《關於經營者集中申報的指導意見》第六條有詳細規定。上述營業額不包括被同一最終控制人控制的經營者相互之間的內部營業額。
二是判斷上述經營者的範圍，以申報時的實際情況為準。由於判斷經營者集中是否需要申報是依據參與集中的經營者上一會計年度的營業額，實踐中，對申報時已失去控制關係的經營者或者申報前新產生控制關係的經營者，其營業額是否應計入參與集中經營者的營業額存在較多疑問。針對這一普遍性問題，《規定》明確規定，計算參與集中經營者的營業額，以申報前與其有控制關係的經營者的範圍為準。在申報時已失去控制權的，其營業額不計入參與集中經營者的營業額；在申報前新取得控制權的，其營業額應計入參與集中經營者的營業額。
三是經營者取得其他經營者的組成部分時，出讓方失去對被出讓部分控制權的，根據《經營者集中反壟斷審查申報表》和《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》，出讓方不是參與集中的經營者。被出讓的部分屬於參與集中經營者的，在計算其營業額時，僅計算被出讓部分及其直接或間接控制的所有經營者的營業額；由於出讓方已失去控制權，出讓方及其控制的其他經營者的營業額不計算在內。
四是參與集中的經營者之間或參與集中的經營者與未參與集中的經營者之間有共同控制的經營者時，計算參與集中的經營者的營業額，應當包括被共同控制的經營者的營業額，但其營業額應在共同控制方之間進行合理分配，不應重複計算。
五是經營者的全球營業額包含其在中國境內的營業額。實踐中，部分申報人誤將全球營業額理解為境外營業額，在計算全球營業額時將中國境內營業額排除在外，造成營業額計算錯誤，應注意避免。
在社會經濟活動中，經營者的組織架構、經營模式多種多樣，計算營業額時可能會碰到各種特殊情形和具體問題，《規定》難以窮盡所有特殊情形。經營者計算營業額時如有困難，可以通過事前商談程式，與反壟斷執法機構就經營者的具體問題進行溝通和探討。
問題6.《規定》對申報檔案、資料有什麼要求？
答：根據《反壟斷法》及配套立法的規定，交易構成經營者集中並且達到國務院規定的申報標準時，相關經營者有事前向反壟斷執法機構進行申報的強制性義務。申報人提供的檔案、資料是反壟斷執法機構進行經營者集中審查的起點和作出審查決定的依據。《規定》第十二條明確規定了申報檔案、資料應當包括的內容。
申報檔案、資料真實、可靠和準確，是反壟斷執法機構對集中的競爭效果作出準確評估和判斷的前提，也有利於提高審查質量和效率。因此，《反壟斷法》第五十二條對審查和調查中拒絕配合，或者提供虛假材料、信息的行為規定了法律責任。《行政許可法》第三十一條規定申請人應對其申請材料實質內容的真實性負責，第七十八條規定被許可人隱瞞情況或提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，並給予警告。
為進一步明確申報人確保申報材料真實性的法律義務和責任，《規定》依據上位法規定，在第十二條第二款規定申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責，並在第五十八條明確了相關法律責任：申報人在申報和審查中隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依據《反壟斷法》第五十二條規定予以處罰。對於經營者集中審查過程中不屬於《規定》第五十八條，但屬於《反壟斷法》第五十二條的情形，由於上位法已有明確規定，《規定》未作重複，應依據《反壟斷法》規定予以處罰。
問題7.總局在進行經營者集中反壟斷審查時，主要考慮哪些因素？
答：《反壟斷法》第二十七條規定，審查經營者集中應當考慮的因素包括參與集中經營者的市場控制力、相關市場的市場集中度以及集中對市場進入、技術進步、消費者、其他有關經營者、國民經濟發展的影響等。《規定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進行了逐項細化。根據《規定》，總局在進行經營者集中反壟斷審查時，主要考慮的因素包括：
一是評估市場控制力，可以考慮參與集中的經營者在相關市場的市場份額、產品或者服務的替代程度、控制銷售市場或者原材料採購市場的能力、財力和技術條件，以及相關市場的市場結構、其他經營者的生產能力、下遊客戶購買能力和轉換供應商的能力、潛在競爭者進入的抵消效果等因素；評估市場集中度時，可以考慮相關市場的經營者數量及市場份額等因素。
二是評估集中對市場進入的影響，可以考慮經營者通過控制生產要素、銷售和採購渠道、關鍵技術、關鍵設施等方式影響市場進入的情況，並考慮進入的可能性、及時性和充分性；評估集中對技術進步的影響，可以考慮經營者集中對技術創新動力、技術研發投入和利用、技術資源整合等方面的影響。
三是評估集中對消費者的影響，可以考慮經營者集中對產品或者服務的數量、價格、質量、多樣化等方面的影響；評估集中對其他有關經營者的影響，可以考慮經營者集中對同一相關市場、上下游市場或者關聯市場經營者的市場進入、交易機會等競爭條件的影響。
四是評估集中對國民經濟發展的影響，可以考慮經營者集中對經濟效率、經營規模及其對相關行業發展等方面的影響。
五是評估集中競爭影響，還可以綜合考慮集中對公共利益的影響、參與集中的經營者是否為瀕臨破產的企業等因素。
在審查實踐中，市場監管總局評估上述每項考慮因素時，根據個案情況，可以對其中部分或全部具體內容進行評估。
問題8.《規定》首次以部門規章形式規定簡易案件適用情形。請介紹簡易案件的標準是什麼？在審查中與其他案件有什麼不同？
答：《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結的經營者集中案件已超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批准48件。絕大多數經營者集中申報案件都不會對相關市場產生排除、限制競爭影響，從而獲得無條件批准。這些經營者集中通常具備一些共性特徵，比如經營者在相關市場的市場份額較低，或者集中後實體不在中國境內從事經濟活動等。為進一步提高經營者集中審查效率，減輕申報人負擔，反壟斷執法機構歸納整理出不太可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中共性特徵，於2014年2月11日公布了《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》，建立了經營者集中簡易案件申報制度。《規定》在原規定基礎上，總結執法經驗，主要從以下三個方面規定了可以作為簡易案件申報的情形：
一是參與集中的經營者市場份額較低的情形。對於橫向集中，參與集中的經營者在同一相關市場所占市場份額之和小於15%；對於縱向集中，參與集中的經營者在上下游市場所占市場份額均小於25%；對於混合集中，參與集中的經營者在與交易有關的每個市場所占市場份額均小於25%。經營者集中同時涉及橫向、縱向或混合集中的，需要同時滿足對應市場份額標準才能作為簡易案件申報。
二是參與集中的經營者在境外設立合營企業或者收購境外企業的情形。參與集中的經營者在中國境外設立合營企業或者收購境外企業股權或者資產，該合營企業或者境外企業不在中國境內從事經濟活動的，可以作為簡易案件申報。
三是集中前後共同控制方數量減少或者由共同控制變為單獨控制的情形。由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中一個或者一個以上經營者控制的，可以作為簡易案件申報。
在審查中，簡易案件與其他非簡易案件的不同主要體現在以下三個方面：
一是簡化申報檔案、材料要求。《規定》明確了作為簡易案件申報，應按照市場監管總局的要求提交申報檔案、資料。根據《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》第三條，簡易案件申報檔案、材料有所簡化，申報人可以使用《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》申報。
二是立案後對案件基本信息進行公示。根據《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》規定，申報人在申報時應填報《經營者集中簡易案件公示表》。簡易案件立案後，反壟斷局對申報人《公示表》在市場監管總局反壟斷局網站予以公示，公示期為10日。在公示期內，任何單位和個人（第三方）均可對該案是否應被認定為簡易案件向反壟斷局提交書面意見。
三是簡易案件審查時間大幅縮短。《反壟斷法》第二十五條至第二十六條規定了經營者集中審查時限，簡易案件同樣適用該審查時限要求。由於簡易案件通常不太可能對相關市場產生排除、限制競爭影響，因此通常能夠在《反壟斷法》規定的初步審查階段完成審查，大幅提高了審查效率，減輕了申報人負擔，為進一步最佳化營商環境發揮了積極作用。
問題9.申報人在什麼情況下可以撤回經營者集中申報？如何撤回申報？
答：實踐中，申報人在提出經營者集中反壟斷申報後、反壟斷執法機構作出審查決定前，可能因為各種原因需要撤回申報。《關於經營者集中申報的指導意見》第十九條對申報人可以申請撤回申報的主要情形作出了規定，包括交易不屬於經營者集中的、集中未達到申報標準的、集中符合《反壟斷法》規定的豁免申報情形的、集中發生實質性變化需要重新申報的、集中各方放棄交易等。實踐中，申報人也可能因申請適用的程式有誤（例如申報後發現不符合簡易案件標準）申請撤回申報。出現上述情形時，申報人根據其自身需求，可以自行決定是否申請撤回。但是，《規定》第二十條第二款明確規定，如果集中交易情況或者相關市場競爭狀況發生重大變化，需要重新申報的，申報人應當申請撤回。例如，申報的集中為通過股權收購取得單獨控制權，但申報後交易結構發生重大變化，收購方收購的股權比例降低，集中完成後將形成對目標公司的共同控制。在這種情況下，交易結構的改變將導致對控制權結構、參與集中的經營者的認定發生重大變化，進而影響到相關市場界定、競爭分析，因此申報人應當撤回申報並按照新的交易結構重新申報。
申報人申請撤回申報的，無論是否已經立案審查，申報人均應提交書面申請，並說明撤回申報的理由。經市場監管總局同意，申報人可以撤回申報，審查程式終止。需要注意的是，市場監管總局同意撤回申報不視為對集中的批准。也就是說，申報人撤回申報的，如該交易仍屬於應當事前強制申報的集中，撤回申報後未重新申報而實施集中的，市場監管總局同意撤回申報不能免除申報義務人違法實施集中的法律責任。
此外，在某些情況下，反壟斷執法機構可以退回申報或者撤銷立案。例如，根據《反壟斷法》第二十四條的規定，申報人未能在反壟斷執法機構規定期限內補交檔案、資料的，視為未申報。反壟斷執法機構收到申報人的簡易案件申報後，發現案件不符合《規定》第十七條規定的簡易案件標準，或者屬於《規定》第十八條規定的不視為簡易案件的情形，而申報人未主動申請撤回的，反壟斷執法機構在立案前可以退回申報，在立案後可以撤銷對簡易案件的立案，並要求申報人重新申報。申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局不予立案，已經立案的撤銷立案，並可以依照《反壟斷法》第五十二條規定予以處罰。上述處理不免除申報義務人的申報義務和違法實施集中的法律責任，即被退回申報或撤銷立案後，申報人應當按照適用的程式，提交完整、準確、真實的材料，重新進行申報，未申報的不得實施集中。
問題10.對於經審查發現存在競爭問題的經營者集中，市場監管總局怎樣處理？
答：對於經審查具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，市場監管總局有兩種處理方式，一種是禁止集中，另一種是附加限制性條件批准集中。《規定》整合原相關規定，總結執法經驗，進一步明確了附加限制性條件批准或禁止集中的程式，主要包括以下內容：
一是市場監管總局經審查認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當告知申報人；經營者可以在規定的期限內提交書面意見，並提供相應證據。
二是為減少集中具有或者可能具有的排除、限制競爭效果，經營者可以提出附加限制性條件承諾方案。附加限制性條件可以是結構性條件、行為性條件或者二者結合的綜合性條件。
三是市場監管總局應當對承諾方案的有效性、可行性和及時性進行評估。如承諾方案不足以減少集中對競爭的不利影響，市場監管總局可以與經營者就限制性條件進行磋商，要求其在合理期限內提出其他承諾方案。
經評估、磋商和對附加限制性條件承諾方案進行修改完善，如附加限制性條件承諾方案能夠有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局可以作出附加限制性條件批准決定。參與集中的經營者未能在規定期限內提出附加限制性條件承諾方案，或者所提出的承諾方案不能有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局應當作出禁止經營者集中的決定。
問題11.什麼情況下經營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時間的建議？
答：一般情況下，反壟斷執法機構附加限制性條件批准經營者集中後，經營者即可實施集中，並按審查決定的要求執行附加限制性條件。但是，在以剝離為救濟措施的情況下，如遇剝離存在較大困難、風險，或者買方身份對能否達到救濟效果具有重要影響等特殊情形，為降低剝離過程中可能存在的風險，確保救濟措施順利實施，更好地維護集中完成後相關市場的競爭，需要將確定買方、簽訂剝離業務出讓協定或者實施剝離等步驟前置。《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》第十四條對“交割前剝離”作了規定。其他主要司法轄區的立法和執法實踐中也有“買方先行”（upfront buyer）和“先行修正”（fix-it-first）等類似的制度安排。在我國的執法實踐中，此類要求通常需要在審查過程中協商確定，並在審查決定中予以明確。因此，《規定》在第三十四條對此作出原則性規定。根據案件的具體情況，實踐中可能需要在作出審查決定前就確定買方、簽訂協定甚至完成剝離，也可能需要在集中實施前確定買方、簽訂協定或者完成剝離。
問題12.請介紹如何確保限制性條件得到有效執行？
《規定》在《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》的基礎上，進一步明確監督執行過程中相關主體的義務、職責、法律責任，增強規定的邏輯性和可操作性，確保限制性條件得到有效執行。
一是明確對義務人的各項要求。義務人是指審查決定中要求履行相關限制性條件的經營者。義務人應當嚴格履行審查決定規定的義務，並按規定向市場監管總局報告履行情況。義務人應當按時提交監督受託人、剝離受託人、剝離業務買方人選以及相關協定供市場監管總局審查，市場監管總局應當對上述人選和協定進行審查，以確保符合審查決定要求。在剝離中，剝離義務人應當確保剝離業務的存續性、競爭性和可銷售性，同時按要求完成自行剝離。未能自行完成剝離的，則進入受託剝離。
二是規範受託人工作制度。審查決定應明確是否通過受託人監督。通過受託人對義務人進行監督，是附加限制性條件案件最主要的監督執行方式。市場監管總局從獨立性、能力及資質、過往監督表現等方面評估確定受託人，如果曾因監督不力、不履行監督職責等受到處罰的，將在五年內喪失受託人提名資格。監督受託人負責監督義務人履行義務，並定期向市場監管總局提交監督報告。剝離受託人負責在受託剝離階段為剝離業務找到買方並達成出售協定。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。
三是完善相關法律責任。義務人違反審查決定的，依照反壟斷法第四十八條規定予以處罰。受託人未按要求履行職責的，由市場監管總局責令改正；情節嚴重的，可以要求義務人更換受託人，並對受託人處三萬元以下的罰款。剝離業務的買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款。《規定》進一步規範相關法律責任，尤其是增加了剝離買方和受託人的法律責任，有利於維護審查決定權威，充分保障監督執行效果。
問題13.請介紹《規定》在限制性條件變更或解除方面有哪些規定？
截至2020年8月底，市場監管總局附條件批准了48起經營者集中案件，根據案件情況分別規定了不同的限制性條件期限和解除方式。《規定》在總結監督執行經驗的基礎上，最佳化整合原有規定，對相關內容予以明確。
一是明確審查決定應規定附加限制性條件的期限。附加限制性條件的期限和解除方式，直接影響義務人實際履行義務的期限以及義務人的經營安排等，是限制性條件的關鍵部分，也是義務人和執法機構磋商的重點，應當在審查決定中予以明確。
二是明確附加限制性條件解除的各類情形。限制性條件的解除包括期限屆滿自動解除、期限屆滿評估解除、義務履行完成自動解除以及在決定生效期間變更或解除四類情形，增強規範性和指導性。
三是明確不同解除方式的區別。期限屆滿自動解除和義務履行完成自動解除需要經過市場監管總局核查確認，相關期限還可能因義務人存在違反審查決定情形延長。對於期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監管總局要進行評估並決定是否解除。評估期間，義務人仍需履行相關限制性條件。在評估中，市場監管總局主要考慮集中交易方是否發生重大變化、相關市場競爭狀況是否發生實質性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監管總局決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。因此，四種解除方式在對義務人的要求、解除程式、審查重點等各方面有所不同。
問題14.如果經營者違法實施集中，市場監管總局如何調查處理？
《規定》首次從立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批准實施以及違反審查決定等情形，並在《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》的基礎上進一步完善了對違法實施經營者集中的調查程式。
對違法實施經營者集中案件的查處，分為初步調查和進一步調查兩個階段。在初步調查階段，市場監管總局確認被調查的交易是否屬於違法實施經營者集中，初步調查時間期限為30日。屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出實施進一步調查的決定，不屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出不實施進一步調查的決定。在進一步調查階段，市場監管總局對被調查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競爭效果進行評估，進一步調查時間期限為120日。《規定》在原部門規章基礎上大幅壓縮調查時間，有利於進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，更好服務經濟高質量發展。
經營者取得其他經營者的組成部分時，出讓方不再對該組成部分擁有控制權或者不能施加決定性影響的，目標經營者的營業額僅包括該組成部分的營業額。
參與集中的經營者之間或者參與集中的經營者和未參與集中的經營者之間有共同控制的其他經營者時，參與集中的經營者的營業額應當包括被共同控制的經營者與第三方經營者之間的營業額，且此營業額只計算一次。
金融業經營者營業額的計算，按照金融業經營者集中申報營業額計算相關規定執行。
第九條 相同經營者之間在兩年內多次實施的未達到申報標準的經營者集中，應當視為一次集中，集中時間從最後一次交易算起，參與集中的經營者的營業額應當將多次交易合併計算。經營者通過與其有控制關係的其他經營者實施上述行為，依照本規定處理。
前款所稱兩年內是指從第一次交易完成之日起至最後一次交易簽訂協定之日止的期間。
第十條 市場監管總局加強對經營者集中申報的指導。在正式申報前，經營者可以以書面方式就集中申報事宜向市場監管總局提出商談的具體問題。
第十一條 通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為申報義務人；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人，其他經營者予以配合。
同一項經營者集中有多個申報義務人的，可以委託一個申報義務人申報。被委託的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。申報義務人未申報的，其他參與集中的經營者可以提出申報。
申報人可以自行申報，也可以依法委託他人代理申報。
第十二條 申報檔案、資料應當包括如下內容：
（一）申報書。申報書應當載明參與集中的經營者的名稱、住所、經營範圍、預定實施集中的日期，並附申報人身份證件或者註冊登記檔案，境外申報人還須提交當地公證機關的公證檔案和相關的認證檔案。委託代理人申報的，應當提交授權委託書。
（二）集中對相關市場競爭狀況影響的說明。包括集中交易概況；相關市場界定；參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力；主要競爭者及其市場份額；市場集中度；市場進入；行業發展現狀；集中對市場競爭結構、行業發展、技術進步、國民經濟發展、消費者以及其他經營者的影響；集中對相關市場競爭影響的效果評估及依據。
（三）集中協定。包括各種形式的集中協定檔案，如協定書、契約以及相應的補充檔案等。
（四）參與集中的經營者經會計師事務所審計的上一會計年度財務會計報告。
（五）市場監管總局要求提交的其他檔案、資料。
申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責。
第十三條 申報人應當對申報檔案、資料中的商業秘密、未披露信息或者保密商務信息進行標註，並且同時提交申報檔案、資料的公開版本和保密版本。申報檔案、資料應當使用中文。
第十四條 市場監管總局應當對申報人提交的檔案、資料進行核查，發現申報檔案、資料不完備的，可以要求申報人在規定期限內補交。申報人逾期未補交的，視為未申報。
第十五條 市場監管總局經核查認為申報檔案、資料符合法定要求的，應當自收到完備的申報檔案、資料之日予以立案並書面通知申報人。
第十六條 經營者集中未達到申報標準，參與集中的經營者自願提出經營者集中申報，市場監管總局收到申報檔案、資料後經審查認為有必要立案的，應當按照反壟斷法予以立案審查並作出決定。
第十七條 符合下列情形之一的，經營者可以作為簡易案件申報，市場監管總局按照簡易案件程式進行審查：
（一）在同一相關市場，參與集中的經營者所占的市場份額之和小於百分之十五；在上下游市場，參與集中的經營者所占的市場份額均小於百分之二十五；不在同一相關市場也不存在上下游關係的參與集中的經營者，在與交易有關的每個市場所占的市場份額均小於百分之二十五；
（二）參與集中的經營者在中國境外設立合營企業，合營企業不在中國境內從事經濟活動的；
（三）參與集中的經營者收購境外企業股權或者資產，該境外企業不在中國境內從事經濟活動的；
（四）由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中一個或者一個以上經營者控制的。
第十八條 符合本規定第十七條但存在下列情形之一的經營者集中，不視為簡易案件：
（一）由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中的一個經營者控制，該經營者與合營企業屬於同一相關市場的競爭者，且市場份額之和大於百分之十五的；
（二）經營者集中涉及的相關市場難以界定的；
（三）經營者集中對市場進入、技術進步可能產生不利影響的；
（四）經營者集中對消費者和其他有關經營者可能產生不利影響的；
（五）經營者集中對國民經濟發展可能產生不利影響的；
（六）市場監管總局認為可能對市場競爭產生不利影響的其他情形。
第三章 經營者集中審查
第十九條 市場監管總局應當自立案之日起三十日內，對申報的經營者集中進行初步審查，作出是否實施進一步審查的決定，並書面通知經營者。
市場監管總局決定實施進一步審查的，應當自決定之日起九十日內審查完畢，作出是否禁止經營者集中的決定，並書面通知經營者。符合反壟斷法第二十六條第二款規定情形的，市場監管總局可以延長本款規定的審查期限，最長不得超過六十日。
第二十條 在市場監管總局作出審查決定之前，申報人要求撤回經營者集中申報的，應當提交書面申請並說明理由。經市場監管總局同意，申報人可以撤回申報。
集中交易情況或者相關市場競爭狀況發生重大變化，需要重新申報的，申報人應當申請撤回。
撤回經營者集中申報的，審查程式終止。市場監管總局同意撤回申報不視為對集中的批准。
第二十一條 在審查過程中，市場監管總局可以根據審查需要，要求申報人在規定時限內補充提供相關檔案、資料。
申報人可以主動提供有助於對經營者集中進行審查和作出決定的有關檔案、資料。
第二十二條 在審查過程中，參與集中的經營者可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向市場監管總局就有關申報事項進行書面陳述，市場監管總局應當聽取當事人的陳述。
第二十三條 在審查過程中，市場監管總局可以根據審查需要，徵求有關政府部門、行業協會、經營者、消費者等單位或者個人的意見。
第二十四條 審查經營者集中，應當考慮下列因素：
（一）參與集中的經營者在相關市場的市場份額及其對市場的控制力；
（二）相關市場的市場集中度；
（三）經營者集中對市場進入、技術進步的影響；
（四）經營者集中對消費者和其他有關經營者的影響；
（五）經營者集中對國民經濟發展的影響；
（六）應當考慮的影響市場競爭的其他因素。
第二十五條 評估經營者集中的競爭影響，可以考察相關經營者單獨或者共同排除、限制競爭的能力、動機及可能性。
集中涉及上下游市場或者關聯市場的，可以考察相關經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場競爭的能力、動機及可能性。
第二十六條 評估參與集中的經營者對市場的控制力，可以考慮參與集中的經營者在相關市場的市場份額、產品或者服務的替代程度、控制銷售市場或者原材料採購市場的能力、財力和技術條件，以及相關市場的市場結構、其他經營者的生產能力、下遊客戶購買能力和轉換供應商的能力、潛在競爭者進入的抵消效果等因素。
評估相關市場的市場集中度，可以考慮相關市場的經營者數量及市場份額等因素。
第二十七條 評估經營者集中對市場進入的影響，可以考慮經營者通過控制生產要素、銷售和採購渠道、關鍵技術、關鍵設施等方式影響市場進入的情況，並考慮進入的可能性、及時性和充分性。
評估經營者集中對技術進步的影響，可以考慮經營者集中對技術創新動力、技術研發投入和利用、技術資源整合等方面的影響。
第二十八條 評估經營者集中對消費者的影響，可以考慮經營者集中對產品或者服務的數量、價格、質量、多樣化等方面的影響。
評估經營者集中對其他有關經營者的影響，可以考慮經營者集中對同一相關市場、上下游市場或者關聯市場經營者的市場進入、交易機會等競爭條件的影響。
第二十九條 評估經營者集中對國民經濟發展的影響，可以考慮經營者集中對經濟效率、經營規模及其對相關行業發展等方面的影響。
第三十條 評估經營者集中的競爭影響，還可以綜合考慮集中對公共利益的影響、參與集中的經營者是否為瀕臨破產的企業等因素。
第三十一條 市場監管總局認為經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當告知申報人，並設定一個允許參與集中的經營者提交書面意見的合理期限。
參與集中的經營者的書面意見應當包括相關事實和理由，並提供相應證據。參與集中的經營者逾期未提交書面意見的，視為無異議。
第三十二條 為減少集中具有或者可能具有的排除、限制競爭的效果，參與集中的經營者可以向市場監管總局提出附加限制性條件承諾方案。
市場監管總局應當對承諾方案的有效性、可行性和及時性進行評估，並及時將評估結果通知申報人。
市場監管總局認為承諾方案不足以減少集中對競爭的不利影響的，可以與參與集中的經營者就限制性條件進行磋商，要求其在合理期限內提出其他承諾方案。
第三十三條 根據經營者集中交易具體情況，限制性條件可以包括如下種類：
（一）剝離有形資產、智慧財產權等無形資產或者相關權益（以下簡稱剝離業務）等結構性條件；
（二）開放其網路或者平台等基礎設施、許可關鍵技術（包括專利、專有技術或者其他智慧財產權）、終止排他性協定等行為性條件；
（三）結構性條件和行為性條件相結合的綜合性條件。
剝離業務一般應當具有在相關市場開展有效競爭所需要的所有要素，包括有形資產、無形資產、股權、關鍵人員以及客戶協定或者供應協定等權益。剝離對象可以是參與集中經營者的子公司、分支機構或者業務部門。
第三十四條 承諾方案存在不能實施的風險的，參與集中的經營者可以提出備選方案。備選方案應當在首選方案無法實施後生效，並且比首選方案的條件更為嚴格。
承諾方案為剝離，但存在下列情形之一的，參與集中的經營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時間建議：
（一）剝離存在較大困難；
（二）剝離前維持剝離業務的競爭性和可銷售性存在較大風險；
（三）買方身份對剝離業務能否恢復市場競爭具有重要影響；
（四）市場監管總局認為有必要的其他情形。
第三十五條 對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，參與集中的經營者提出的附加限制性條件承諾方案能夠有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局可以作出附加限制性條件批准決定。參與集中的經營者未能在規定期限內提出附加限制性條件承諾方案，或者所提出的承諾方案不能有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局應當作出禁止經營者集中的決定。
第四章 限制性條件的監督和實施
第三十六條 對於附加限制性條件批准的經營者集中，義務人應當嚴格履行審查決定規定的義務，並按規定向市場監管總局報告限制性條件履行情況。
市場監管總局可以自行或者通過受託人對義務人履行限制性條件的行為進行監督檢查。通過受託人監督檢查的，市場監管總局應當在審查決定中予以明確。受託人包括監督受託人和剝離受託人。
義務人，是指附加限制性條件批准經營者集中的審查決定中要求履行相關義務的經營者。
監督受託人，是指受義務人委託並經市場監管總局評估確定，負責對義務人實施限制性條件進行監督並向市場監管總局報告的自然人、法人或者其他組織。
剝離受託人，是指受義務人委託並經市場監管總局評估確定，在受託剝離階段負責出售剝離業務並向市場監管總局報告的自然人、法人或者其他組織。
第三十七條 通過受託人監督檢查的，義務人應當在市場監管總局作出審查決定之日起十五日內向市場監管總局提交監督受託人人選。限制性條件為剝離的，義務人應當在進入受託剝離階段三十日前向市場監管總局提交剝離受託人人選。受託人應當符合下列要求：
（一）獨立於義務人和剝離業務的買方；
（二）具有履行受託人職責的專業團隊，團隊成員應當具有對限制性條件進行監督所需的專業知識、技能及相關經驗；
（三）能夠提出可行的工作方案；
（四）過去五年未在擔任受託人過程中受到處罰；
（五）市場監管總局提出的其他要求。
市場監管總局評估確定受託人後，義務人應當與受託人簽訂書面協定，明確各自權利和義務，並報市場監管總局同意。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。義務人支付受託人報酬，並為受託人提供必要的支持和便利。
第三十八條 附加限制性條件為剝離的，剝離義務人應當在審查決定規定的期限內，自行找到合適的剝離業務買方、簽訂出售協定，並報經市場監管總局批准後完成剝離。剝離義務人未能在規定期限內完成剝離的，市場監管總局可以要求義務人委託剝離受託人在規定的期限內尋找合適的剝離業務買方。剝離業務買方應當符合下列要求：
（一）獨立於參與集中的經營者；
（二）擁有必要的資源、能力並有意願使用剝離業務參與市場競爭；
（三）取得其他監管機構的批准；
（四）不得向參與集中的經營者融資購買剝離業務；
（五）市場監管總局根據具體案件情況提出的其他要求。
買方已有或者能夠從其他途徑獲得剝離業務中的部分資產或者權益時，可以向市場監管總局申請對剝離業務的範圍進行必要調整。
第三十九條 義務人提交市場監管總局審查的監督受託人、剝離受託人、剝離業務買方人選原則上各不少於三家。在特殊情況下，經市場監管總局同意，上述人選可少於三家。
市場監管總局應當對義務人提交的受託人及委託協定、剝離業務買方人選及出售協定進行審查，以確保其符合審查決定要求。
限制性條件為剝離的，市場監管總局上述審查所用時間不計入剝離期限。
第四十條 審查決定未規定自行剝離期限的，剝離義務人應當在審查決定作出之日起六個月內找到適當的買方並簽訂出售協定。經剝離義務人申請並說明理由，市場監管總局可以酌情延長自行剝離期限，但延期最長不得超過三個月。
審查決定未規定受託剝離期限的，剝離受託人應當在受託剝離開始之日起六個月內找到適當的買方並簽訂出售協定。
第四十一條 剝離義務人應當在市場監管總局審查批准買方和出售協定後，與買方簽訂出售協定，並自簽訂之日起三個月內將剝離業務轉移給買方，完成所有權轉移等相關法律程式。經剝離義務人申請並說明理由，市場監管總局可以酌情延長業務轉移的期限。
第四十二條 經市場監管總局批准的買方購買剝離業務達到申報標準的，取得控制權的經營者應當將其作為一項新的經營者集中向市場監管總局申報。市場監管總局作出審查決定之前，剝離義務人不得將剝離業務出售給買方。
第四十三條 在剝離完成之前，為確保剝離業務的存續性、競爭性和可銷售性，剝離義務人應當履行下列義務：
（一）保持剝離業務與其保留的業務之間相互獨立，並採取一切必要措施以最符合剝離業務發展的方式進行管理；
（二）不得實施任何可能對剝離業務有不利影響的行為，包括聘用被剝離業務的關鍵員工，獲得剝離業務的商業秘密或者其他保密信息等；
（三）指定專門的管理人，負責管理剝離業務。管理人在監督受託人的監督下履行職責，其任命和更換應當得到監督受託人的同意；
（四）確保潛在買方能夠以公平合理的方式獲得有關剝離業務的充分信息，評估剝離業務的商業價值和發展潛力；
（五）根據買方的要求向其提供必要的支持和便利，確保剝離業務的順利交接和穩定經營；
（六）向買方及時移交剝離業務並履行相關法律程式。
第四十四條 監督受託人應當在市場監管總局的監督下履行下列職責：
（一）監督義務人履行本規定、審查決定及相關協定規定的義務；
（二）對剝離義務人推薦的買方人選、擬簽訂的出售協定進行評估，並向市場監管總局提交評估報告；
（三）監督剝離業務出售協定的執行，並定期向市場監管總局提交監督報告；
（四）協調剝離義務人與潛在買方就剝離事項產生的爭議；
（五）按照市場監管總局的要求提交其他與義務人履行限制性條件有關的報告。
未經市場監管總局同意，監督受託人不得披露其在履行職責過程中向市場監管總局提交的各種報告及相關信息。
第四十五條 在受託剝離階段，剝離受託人負責為剝離業務找到買方並達成出售協定。
剝離受託人有權以無底價方式出售剝離業務。
第四十六條 審查決定應當規定附加限制性條件的期限。
根據審查決定，限制性條件到期自動解除的，經市場監管總局核查，義務人未違反審查決定的，限制性條件自動解除。義務人存在違反審查決定情形的，市場監管總局可以適當延長附加限制性條件的期限，並及時向社會公布。
根據審查決定，限制性條件到期後義務人需要申請解除的，義務人應當提交書面申請並說明理由。市場監管總局評估後決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。
限制性條件為剝離，經市場監管總局核查，義務人履行完成所有義務的，限制性條件自動解除。
第四十七條 審查決定生效期間，市場監管總局可以主動或者應義務人申請對限制性條件進行重新審查，變更或者解除限制性條件。市場監管總局決定變更或者解除限制性條件的，應當及時向社會公布。
市場監管總局變更或者解除限制性條件時，應當考慮下列因素：
（一）集中交易方是否發生重大變化；
（二）相關市場競爭狀況是否發生實質性變化；
（三）實施限制性條件是否無必要或者不可能；
（四）應當考慮的其他因素。
第四十八條 經營者集中達到申報標準，經營者未申報實施集中、申報後未經批准實施集中或者違反審查決定的，依照本章規定進行調查。
第四十九條 對涉嫌違法實施經營者集中，任何單位和個人有權向市場監管總局舉報。市場監管總局應當為舉報人保密。
舉報採用書面形式，並提供舉報人和被舉報人基本情況、涉嫌違法實施經營者集中的相關事實和證據等內容的，市場監管總局應當進行必要的核查。
第五十條 對有初步事實和證據表明存在違法實施經營者集中嫌疑的，市場監管總局應當予以立案，並書面通知被調查的經營者。
第五十一條 被調查的經營者應當在立案通知送達之日起三十日內，向市場監管總局提交是否屬於經營者集中、是否達到申報標準、是否申報、是否違法實施等有關的檔案、資料。
第五十二條 市場監管總局應當自收到被調查的經營者依照本規定第五十一條提交的檔案、資料之日起三十日內，對被調查的交易是否屬於違法實施經營者集中完成初步調查。
屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出實施進一步調查的決定，並書面通知被調查的經營者。經營者應當停止違法行為。
不屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出不實施進一步調查的決定，並書面通知被調查的經營者。
第五十三條 市場監管總局決定實施進一步調查的，被調查的經營者應當自收到市場監管總局書面通知之日起三十日內，依照本規定關於經營者集中申報檔案、資料的規定向市場監管總局提交相關檔案、資料。
市場監管總局應當自收到被調查的經營者提交的符合前款規定的檔案、資料之日起一百二十日內，完成進一步調查。
在進一步調查階段，市場監管總局應當按照反壟斷法及本規定，對被調查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競爭效果進行評估。
第五十四條 在調查過程中，被調查的經營者、利害關係人有權陳述意見。市場監管總局應當對被調查的經營者、利害關係人提出的事實、理由和證據進行核實。
第五十五條 市場監管總局在作出行政處罰決定前，應當將作出行政處罰決定的事實、理由和依據告知被調查的經營者。
被調查的經營者應當在市場監管總局規定的期限內提交書面意見。書面意見應當包括相關事實和證據。
第五十六條 市場監管總局對違法實施經營者集中應當依法作出處理決定，並可以向社會公布。
第六章 法律責任
第五十七條 經營者違反反壟斷法規定實施集中的，依照反壟斷法第四十八條規定予以處罰。
第五十八條 申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依照反壟斷法第五十二條規定予以處罰。
第五十九條 受託人未按要求履行職責的，由市場監管總局責令改正；情節嚴重的，可以要求義務人更換受託人，並對受託人處三萬元以下的罰款。
第六十條 剝離業務的買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款。
第七章 附 則
第六十一條 市場監管總局以及其他單位和個人對於知悉的商業秘密、未披露信息或者保密商務信息承擔保密義務，但根據法律法規規定應當披露的或者事先取得權利人同意的除外。
第六十二條 對未達到申報標準但是具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，市場監管總局可以依照本規定收集事實和證據，並進行調查。
第六十三條 在審查或者調查過程中，市場監管總局可以組織聽證。聽證程式依照《市場監督管理行政許可程式暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行。
第六十四條 對於需要送達經營者的書面檔案，送達方式參照《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》執行。
第六十五條 本規定自2020年12月1日起施行。
內容解讀
健全反壟斷審查制度 推動經濟高質量發展——《經營者集中審查暫行規定》解讀
為貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會要求，鞏固機構改革成果，構建更加科學系統完備的經營者集中審查法律體系，市場監管總局在總結執法經驗、整合完善現有規章制度的基礎上，制定出台《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《規定》）。《規定》是經營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護市場公平競爭，營造寬鬆便捷的市場準入環境和有利於經濟高質量發展的競爭環境，提供了堅實的法治保障。
一、起草背景
經營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分。《反壟斷法》實施以來，經營者集中審查制度不斷完善，國務院制定了《關於經營者集中申報標準的規定》1部行政法規，反壟斷執法機構制定了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《金融業經營者集中申報營業額計算辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》等5部部門規章、《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》等8件規範性檔案、《經營者集中案件審查工作規則》等10件內部工作規則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規則體系。經營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時期，收到經營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批准22件（總局成立以來13件）；查處違法實施經營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發展理念，有力保護了市場公平競爭，助力企業最佳化重組和經濟轉型升級，維護了消費者利益和社會公共利益，促進了社會主義市場經濟健康發展。
黨的十九屆四中全會明確提出健全反壟斷審查制度。現行經營者集中反壟斷審查法律規定較為分散，部分條款不能適應當前工作需要，有的需要與總局相關規定加強銜接，有必要在總結執法經驗、梳理整合現有規章制度的基礎上，制定《規定》，構建更加科學系統完備的制度框架，為加強和改進經營者集中反壟斷審查提供法治保障。
二、指導思想和起草原則
市場監管總局堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨和國家機構改革精神，全面落實黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會健全反壟斷審查制度的戰略部署，圍繞建設高標準市場體系和推動經濟高質量發展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執法的專業化規範化法治化水平，實現反壟斷工作最佳化協同高效，推動構建統一開放、競爭有序的市場體系。在《規定》起草過程中，市場監管總局堅持“服務發展、統一規範、問題導向、開門立法”的十六字方針。
（一）堅持服務發展。深入落實國務院“放管服”改革要求，服務市場監管工作大局，進一步最佳化和規範經營者集中反壟斷審查制度。增加委託地方執法條款，最佳化審查程式，便利經營者申報、提高審查效率，大幅壓縮調查時間，增強經營者集中反壟斷執法透明度和可預期性，降低企業制度性交易成本，服務經濟高質量發展。
（二）堅持統一規範。原經營者集中反壟斷審查法律規定較為分散，涉及4部部門規章和2部規範性檔案，且部分條款不能適應工作需要。起草工作全面貫徹落實黨和國家機構改革精神，整合現有分散的規章和規範性檔案，統一審查規則和標準，為執法機構依法行政提供清晰指引。加強與市場監管相關規定銜接，增強改革的系統性、整體性、協同性，提升市場監管的整體效能。
（三）堅持問題導向。《反壟斷法》實施十二年來，反壟斷執法機構在經營者集中審查方面積累了較為豐富的執法經驗，對一些疑難問題形成了符合中國市場環境特點、適應經濟發展需要的思路和做法。《規定》注重總結執法經驗，對執法實踐中反映的問題作出針對性回應和解決，進一步明確審查的標準和尺度，澄清疑問、統一認識，增強法律制度的科學性和可操作性，回應社會期待。
（四）堅持開門立法。認真聽取政府部門、行業協會、市場主體、專家學者和中外律所等各方意見，充分保障相關方知情權、參與權、表達權和監督權，匯集各方智慧，切實提高立法質量。研究借鑑成熟市場經濟國家經驗，通過國際合作和專題研究，吸收經營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設計的科學性和前瞻性。
三、起草過程和制度設計
2019年10月，市場監管總局啟動《規定》起草工作。在整合商務部《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》4部部門規章及《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》2部規範性檔案的基礎上，形成《規定》徵求意見稿，於2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網和市場監管總局官網徵求社會公眾意見，同時書面徵求國務院反壟斷委員會成員單位、總局各司局、各省級市場監管部門意見。2020年2月至6月，市場監管總局對相關部門、行業協會、國內外企業、機構、律師事務所及個人提交的意見反饋進行逐條深入研究論證，對《規定》草案反覆修改完善，形成了《規定》並經批准頒布實施。
《規定》著眼於規範經營者集中反壟斷審查執法、促進市場主體依法合規經營進行制度設計。《規定》共六十五條，既總結執法經驗，又注重解決現實問題，主要圍繞五方面內容進行制度設計：
（一）增強制度系統性。《規定》整合了原有部門規章和規範性檔案內容，梳理了經營者集中反壟斷審查的實體和程式規定，內容涵蓋經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查全流程，整合各流程共性內容，統一執法標準和程式，增加總則、法律責任和附則三章，建立了系統完備的經營者集中審查制度，有利於進一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經營者集中提供更多便利。
（二）強調執法統一性。在現行反壟斷法律框架下，經營者集中審查為中央事權，由市場監管總局負責統一執法。2018年機構改革以來，市場監管總局已就壟斷協定、濫用市場支配地位和濫用行政權力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權的調查機制，形成國家和省兩級執法機制，對提高反壟斷執法效能，維護市場公平競爭發揮了重要作用。《規定》明確市場監管總局可以委託省級市場監管部門實施經營者集中審查，為今後在有條件的地區開展委託執法試點提供法律依據，有利於充分調動地方積極性，發揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進反壟斷執法機構縱向深度融合。
（三）提高法律確定性。《規定》適應實踐需要，總結執法經驗，進一步明確經營者集中審查制度中的實體性判斷標準，包括控制權判斷因素、營業額計算標準、簡易案件適用情形、評估經營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務人履行義務的總體要求、受託人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務人的相關義務、受託人職責、違法實施經營者集中的主要情形等，增強了法律的可操作性，既有利於執法機構在執法中把握尺度，也有利於市場主體開展合規工作。
（四）提升程式規範性。《規定》對經營者集中審查中的執法程式作了最佳化和細化，進一步增強執法透明度，提高執法效能，也為經營者提供更加清晰的指引，包括增加申報指導條款；明確審查過程中補充檔案、資料的義務，受託人的選任程式，剝離時限和程式，限制性條件的變更和解除程式；大幅縮短調查違法實施經營者集中時間，細化違法實施經營者集中的調查程式要求；明確剝離業務達到申報標準的應作為一項新的集中進行申報；理順剝離買方評估與集中申報的關係；對未達申報標準經營者集中調查程式作了原則性規定等。
（五）強化制度威懾性。《規定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據，專章規定經營者集中申報、審查、附條件監督執行和違法實施集中調查處理等程式中涉及的法律責任相關內容，在規章有權規定的法律責任範圍內增加對個別行為的行政處罰，強化法律約束，增強法律威懾效果。主要包括規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任；對未按要求履行職責的受託人增加處以罰款的法律責任；增加剝離業務買方的法律責任等。
四、主要修訂內容
總體看，相較於《經營者集中申報辦法》等4部部門規章和2部規範性檔案的有關內容，《規定》的主要變化有十個方面：
（一）強調平等對待所有經營者。
隨著我國反壟斷執法力度的加大，尤其是一些外國企業成為反壟斷調查和處罰的對象，國際上出現了一種聲音，質疑中國反壟斷執法是專門對付外國企業的，即存在所謂的“選擇性執法”和通過反壟斷來實現貿易保護和投資保護的問題。與其他兩部反壟斷部門規章相同，《規定》在總則第五條明確，“市場監管總局開展經營者集中反壟斷審查工作時，應當平等對待所有經營者”。這一規定既是依法行政的必然要求，也重申和體現了對待內資和外資、國有與民營、大公司與中小企業一視同仁的執法原則，有利於消除外界誤解，增進執法機構與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環境。
（二）委託開展經營者集中審查。
依照《反壟斷法》規定，經營者集中審查屬於中央事權，由市場監管總局負責執法工作，不能像《禁止壟斷協定暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》一樣授權地方市場監管部門實施經營者集中審查。近年來，經營者集中申報案件數量逐年增加，2019年審結案件465件，較2015年增長40%，中央層面執法機構人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規定，《規定》明確市場監管總局根據工作需要，可以委託省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查，充分調動地方力量共同做好經營者集中審查工作，進一步形成工作合力，提高審查效率。委託實施審查，被委託的行政機關應以市場監管總局的名義實施審查並作出審查決定，市場監管總局對被委託機關的行為進行監督和指導，相關法律責任由市場監管總局承擔。《規定》出台後，總局將在部分有條件的地區開展先行先試，進一步最佳化經營者集中審查執法機制。
（三）明確審查實體性判斷標準。
《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結經營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批准48件，積累了較為豐富的經驗，就審查中的一些重點問題形成了較為清晰的思路。為提高經營者集中審查的規範性和科學性，並提供更加清晰的指引，《規定》明確和細化了經營者集中申報、審查和調查中涉及的實體性判斷標準：
一是明確控制權的判斷因素。控制權是經營者集中審查制度的核心概念之一。根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響（以下統稱為控制權）是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。《反壟斷法》中的控制權與公司法或者證券法所稱的控制在內涵和外延上均有所不同，是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態。實踐中，控制權的情形和形式複雜多樣。《規定》在梳理法律制度、總結執法經驗的基礎上，列舉了判斷控制權應當考慮的因素，包括交易目的及計畫、交易前後股權結構及變化、股東大會和董事會表決事項及表決機制、高級管理人員任免機制、股東和董事間是否存在一致行動等特殊關係、經營者之間是否存在重大商業關係或合作協定等。在判斷經營者之間是否存在控制關係時，需要根據實際情況，對上述因素進行綜合分析和考慮。
二是明確評估競爭影響的考慮因素。《反壟斷法》第二十七條規定了審查經營者集中應當考慮的六項因素。《規定》在《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》基礎上，總結經營者集中審查實踐經驗，明確了經營者集中競爭損害的分析思路，並對《反壟斷法》規定的六項考慮因素逐一進行細化。在競爭損害的分析思路方面，《規定》第二十五條體現了經營者集中競爭損害理論中的單邊效應和協調效應，即：經營者是否通過集中單獨或共同排除、限制相關市場競爭，評估相應的單邊效應和協調效應時，需要考慮參與集中經營者排除、限制競爭的能力、動機和可能性。涉及上下游或關聯市場等兩個以上相關市場時，單邊效應和協調效應具體表現為經營者利用在一個或者多個市場的控制力，排除、限制其他市場的競爭。在審查經營者集中考慮因素方面，《規定》第二十六條至第三十條對市場控制力、市場集中度、市場進入、技術進步、消費者福利、國民經濟發展等考慮因素逐項細化，為評估經營者集中競爭影響提供了更加規範、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細列舉了可以用於評估的具體內容，但在審查實踐中並不是必須評估每條中的所有內容，而是需要根據個案實際情況確定。
三是細化營業額計算標準。我國採用經營者集中事前申報制度。經營者營業額的計算關係到一項集中是否需要在事前強制申報，以及未申報是否需要承擔相應的法律責任，是經營者集中審查制度的重要內容。我們在總結執法經驗、借鑑歐盟等其他司法轄區規定、吸收總局相關司局及公眾意見的基礎上，對營業額的計算方式進行了整合和最佳化，進一步明確經營者營業額應當包含申報時與經營者有控制關係的所有經營者。同時，金融業經營者營業額的計算，按照《金融業經營者集中申報營業額計算辦法》執行。
（四）完善審查程式性規定。
一是明確申報義務人範圍。申報義務人的範圍關係到經營者是否需要因未依法申報承擔相應的法律責任。現行制度中雖然有申報義務人概念，但未對申報義務人的具體範圍作明確規定。為進一步釐清概念、明確權責，《規定》明確申報義務人範圍，即通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為申報義務人；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為申報義務人。一項集中有多個申報義務人的，可以委託一個申報義務人申報，但是被委託的申報義務人未申報的，其他申報義務人不能免除申報義務。
二是明確簡易案件適用情形。《反壟斷法》實施以來審結的經營者集中案件中，簡易案件的數量約占80%。為進一步提高經營者集中反壟斷審查效率，減輕申報人經營者集中申報負擔，《規定》在總結簡易案件申報和審查實踐的基礎上，完善了經營者集中簡易案件的適用情形，進一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為申報人提供更加明確的指導。例如：《規定》第十七條第（一）項將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標準歸入同一項，明確適用簡易案件程式須同時滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項增加了“市場份額之和大於百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨控制的橫向集中須同時滿足橫向集中的市場份額標準，否則不視為簡易案件。需要說明的是，《規定》生效後，《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》仍然有效，申報人可以繼續根據該指導意見提交申報檔案、資料，履行有關申報義務。
三是完善限制性條件監督執行的流程。《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》共7章32條，內容較為繁雜。《規定》對相關內容進行了整合與簡化，對履行義務的總體性要求及監督執行方式、受託人選任程式及要求、剝離時限及買方要求、受託人職責、限制性條件變更和解除等進行了重新梳理和整合，進一步簡化語言表述，增強規定的邏輯性和可操作性。
四是進一步明確剝離和集中申報程式的銜接。《規定》第四十一條規定，在限制性條件的執行過程中，剝離買方和相關協定均應事先獲得市場監管總局批准。同時，買方購買剝離業務也可能達到申報標準，需要依法進行經營者集中申報。儘管限制性條件監督執行和經營者集中審查的執法機構都是市場監管總局，但上述兩個程式審核內容不同，相互獨立，不能相互替代。《規定》第四十二條進一步明確剝離業務達到申報標準的，應作為一項新的集中進行申報，理順剝離買方評估與集中申報的關係，並確保剝離不會帶來新的競爭問題。
（五）完善變更或解除限制性條件的規定。
對於附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務人實際履行義務的時間以及限制性條件到期後義務人的經營和業務安排等，是限制性條件的關鍵部分，也是義務人和執法機構磋商的重點。《規定》第四十六條明確了審查決定應規定附加限制性條件的期限，並對解除限制性條件的四類情形分別作出規定，有利於進一步規範執法和指引經營者守法。
四類解除情形在對義務人的要求、解除程式、審查重點等方面有所不同。期限屆滿自動解除和義務履行完成自動解除需經市場監管總局核查確認，相關期限還可能因義務人存在違反審查決定情形延長。對於期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監管總局需進行評估並決定是否解除。評估期間，義務人仍需履行相關限制性條件。在評估中，市場監管總局主要考慮集中交易方是否發生重大變化、相關市場競爭狀況是否發生了實質性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監管總局決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。《規定》對相關內容予以明確，進一步提高了程式透明度和義務人可預期性。
（六）規範受託人工作制度。
《規定》在梳理整合原有規定並總結執法實踐經驗的基礎上，建立了較為完善的受託人工作制度。
一是規範受託人選任。《規定》要求在審查決定中明確，相關限制性條件由總局自行監督還是通過受託人監督，進一步增強了法律的確定性和執法透明度。附加限制性條件的監督執行需要多個行業的綜合知識以及大量時間人力的持續投入。由於執法資源有限，通過委任具備專業能力的受託人作為執法機構的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實。實踐中，通過受託人對義務人進行監督，是附加限制性條件案件最主要的監督執行方式。截至2020年8月，市場監管總局附加限制性條件批准的48起案件中有40起委任了受託人。
二是提高受託人標準。將受託人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監督不力、不履行監督職責等受到處罰的，將在五年內喪失受託人提名資格。市場監管總局從獨立性、能力及資質、過往監督表現等方面評估確定受託人，以實現最優的監督效果。
三是明確受託人義務。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。監督受託人負責監督義務人履行義務、評估買方人選和出售協定、監督出售協定的執行、協調剝離義務人與潛在買方就剝離事項產生的爭議等，並定期向市場監管總局提交監督報告；未經市場監管總局同意，監督受託人不得披露其在履行職責過程中向市場監管總局提交的各種報告及相關信息。剝離受託人有權以無底價方式出售剝離業務，負責為剝離業務找到買方並達成出售協定。
（七）明確違法實施集中的主要情形。
《反壟斷法》第二十一條規定了未申報不得實施集中的情形，第四十八條統一規定了違法實施集中的法律責任，《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》也有相應規定。但從字面含義看，“未依法申報”的表述無法涵蓋所有違法實施集中情形。實踐中，違法實施經營者集中案件包括多種情形，例如，經營者申報後未經批准實施的，如新希望投資集團有限公司收購興源環境科技股份有限公司股權案；商談期間實施的，如復星醫藥收購二葉製藥案；違反審查決定的，如西部數據違反公告義務行為等。同時，對於違反審查決定案件，《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》僅規定了法律責任，未明確具體調查程式。《規定》對違法實施集中的主要類型進行列舉，首次在立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批准實施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規範立法表述，避免爭議，同時明確了對違法實施集中案件進行調查的法律依據，統一執法程式，有利於進一步完善法律規定，增強規範性和指導性。
（八）大幅壓縮違法實施集中調查時間。
近年來，市場監管總局不斷加大違法實施集中查處力度，進一步提升執法效率。2019年，對18起違法實施集中案件23家企業作出處罰決定，同比增長20%，占《反壟斷法》實施以來違法實施集中處罰案件總數的35%；合計處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%，案件的平均調查時間同比縮短8%，案件材料審核效率、調查程式和處罰程式銜接、與相關方溝通等方面明顯最佳化。隨著競爭倡導的深入開展和經營者集中的積極執法，市場主體和社會公眾的競爭法律意識不斷提高，經營者合規經營意識顯著增強。2018年以來查處的違法實施集中案件中，22起案件系經營者主動報告涉嫌違法行為，占比高達55%。《規定》將調查違法實施經營者集中案件的初步調查時間從60日減少為30日，進一步調查時間從180日減少為120日，大幅壓縮調查時間，將進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，降低交易成本，減少法律風險，更好地服務經濟高質量發展。
（九）強化法律責任。
一是規定申報人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責任。在當前的執法實踐中，經營者集中申報材料質量參差不齊，執法人員往往需要花費大量時間和精力與申報人進行溝通，核實數據。為提高申報材料水平和審查質量，節約執法資源，《規定》規定申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責，同時明確申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依照《反壟斷法》第五十二條的規定予以處罰。
二是增加受託人法律責任。受託人承擔的監督工作專業性強，複雜程度高，對限制性條件的監督執行具有非常重要的作用。一方面，受託人的監督情況是反壟斷執法機構判斷義務人是否按照審查決定要求履行義務的依據；另一方面，受託人由義務人支付報酬，其監督工作需要得到義務人的配合，也會對義務人生產經營活動產生較大影響。因此，受託人是否勤勉盡職地開展監督工作，提供的信息是否真實、準確、全面，將直接影響限制性條件的有效執行。對於違反義務的受託人，原規章僅規定了責令改正的法律責任，市場監管總局在管理受託人過程中面臨威懾不足的問題。《規定》增加對受託人的罰款，並規定受到處罰後5年內不得擔任受託人，有利於進一步嚴肅受託人履職要求，維護審查決定權威，充分保障監督執行效果。
三是增加剝離業務買方的法律責任。剝離業務買方雖然不是審查決定的義務人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協定、剝離轉移等階段，不僅剝離義務人應承擔相應法律義務，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時有效完成。此前，《反壟斷法》及相關配套規定均未對剝離買方的法律責任加以規定，無法對剝離業務買方加以約束。《規定》明確剝離業務買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款，有利於確保剝離按期完成。
（十）明確未達申報標準經營者集中的調查程式。
《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條規定，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。該條賦予反壟斷執法機構調查未達申報標準經營者集中的職責，但未對調查程式、調查時限、法律責任等作出明確規定，可操作性不強，無法滿足調查工作需要。由於我國採用營業額作為申報標準，一些經營者因商業模式、前期投入、發展階段等因素導致營業額不高，但其參與的經營者集中對市場競爭可能產生較大影響，需要對集中進行審慎的競爭評估。該條作為經營者集中事前強制申報制度的補充，一方面將未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中納入執法機構管轄範圍；另一方面也對執法機構的自由裁量權加以約束，規定僅在“按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，反壟斷執法機構才將對其進行調查。為有效落實行政法規的規定，《規定》明確，對未達申報標準但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，依照本規定收集事實和證據，並進行調查，增強了法律規定的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律制度，有利於維護市場公平競爭秩序，保護消費者利益和社會公共利益。
五、銜接與發展
經營者集中審查既是反壟斷執法的組成部分，也是市場監管執法體系的重要環節。《規定》作為部門規章，既注重與市場監管其他部門規章的銜接和協調，也注重與其他反壟斷制度共同發揮合力，並在未來的執法實踐中不斷發展完善。
（一）與市場監管總局其他程式性規章保持銜接。《規定》依照《反壟斷法》制定，應與《反壟斷法》規定的程式保持一致；《反壟斷法》沒有規定的，應符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關於行政程式的要求；對不存在特殊性的事項，包括聽證和送達程式，依照市場監管總局的統一規定執行。《規定》在附則中明確規定，審查和調查過程中的聽證程式依照《市場監督管理行政許可程式暫行規定》《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》執行；對於需要送達經營者的書面檔案，送達方式參照《市場監督管理行政處罰程式暫行規定》執行。
（二）與經營者集中審查相關指導性規範保持銜接。《規定》對申報、審查的主要內容作出明確規定，是經營者集中審查制度的核心。《規定》出台後，《經營者集中申報辦法》等部門規章將由商務部及時廢止，但《關於經營者集中申報的指導意見》《關於經營者集中申報檔案資料的指導意見》《經營者集中反壟斷審查辦事指南》《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》等指導性規範仍然有效。對於一些不宜在部門規章中規定過細的內容，例如營業額計算方法、申報檔案資料具體要求、申報前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報的具體情形、簡易案件公示等內容，相關指導性規範有明確規定。這些指導性規範與《經營者集中反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》《經營者集中簡易案件公示表》等檔案共同構成了經營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經營者集中審查實踐的延續性。
（三）與國務院反壟斷委員會指南保持銜接。《規定》作為經營者集中審查的部門規章，明確規定了經營者集中申報、審查、附加限制性條件監督執行、調查違法實施集中等程式中的一般性制度。國務院反壟斷委員會《關於汽車業的反壟斷指南》《關於智慧財產權領域的反壟斷指南》對特定行業和領域中的經營者集中作出細化，為執法機構提供了更加明確的指引。《規定》在執行中應與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實施。
徒法不足以自行，法律的生命在於實施。《規定》是在整合多部部門規章和規範性檔案、總結經營者集中審查執法經驗、合理借鑑其他司法轄區先進做法的基礎上制定的第一部完整、系統的經營者集中審查部門規章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經營者集中審查制度也將進一步最佳化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執法實踐的不斷發展，反壟斷執法機構將根據實際情況適時修改完善《規定》，更好地規範和指導經營者集中審查工作，維護市場公平競爭和消費者利益，促進中國特色社會主義市場經濟持續健康發展。
《經營者集中審查暫行規定》明確了，國家市場監督管理總局負責經營者集中反壟斷審查工作，並對違法實施的經營者集中進行調查處理。市場監管總局根據工作需要，可以委託省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。
答記者問
市場監管總局反壟斷局主要負責人就 《經營者集中審查暫行規定》答記者問
近日，市場監管總局公布《經營者集中審查暫行規定》（國家市場監督管理總局令第30號）。市場監管總局反壟斷局主要負責人就《經營者集中審查暫行規定》（以下簡稱《規定》）接受了記者採訪。
問題1.制定出台《規定》的主要考慮是什麼？
經營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分，對保護市場公平競爭，促進社會主義市場經濟健康發展具有重要意義。“十三五”時期，經營者集中審查貫徹新發展理念，堅持立足國情、服務發展、保障民生、完善規則，有力保護市場公平競爭，助力企業最佳化重組和經濟轉型升級。收到經營者集中申報2159件（總局成立以來1380件），審結2023件（總局成立以來1282件），涉及交易額22.3萬億元，較“十二五”時期分別增長74%、81%和62%。附加限制性條件批准22件（總局成立以來13件），查處違法實施經營者集中案件53件（總局成立以來41件），有效消除潛在競爭問題，維護消費者利益和社會公共利益，為經濟高質量發展營造良好的競爭環境。
黨的十九大要求“推進依法行政，嚴格規範公正文明執法”、“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”，黨的十九屆四中全會提出健全反壟斷審查制度，對做好經營者集中反壟斷審查工作提出了更高的要求。2018年起，按照《深化黨和國家機構改革方案》要求，市場監管總局承擔反壟斷統一執法職責。為貫徹落實黨的十九大精神和十九屆二中、三中、四中全會要求，適應市場監管體制改革需要，構建更加科學系統完備的經營者集中審查法律體系，有效預防和制止壟斷行為，有必要在充分總結執法經驗的基礎上，制定出台一部統一、完整和全面規範經營者集中審查的部門規章。市場監管總局在充分調研的基礎上，借鑑國際上的成熟做法，吸收國內外研究成果，充分考慮我國經濟發展階段和水平，根據我國《反壟斷法》，制定了《規定》。
制定出台《規定》主要有三個方面的考慮：
一是適應機構改革實現反壟斷統一執法的需要。《反壟斷法》實施以來，商務部先後就經營者集中審查制定出台了《經營者集中申報辦法》《經營者集中審查辦法》《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》等多部部門規章及《關於評估經營者集中競爭影響的暫行規定》《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》等規範性檔案。經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等不同環節和流程由不同的規章或規範性檔案予以規定，較為分散，不便於查詢和執行，有必要進行全面整合，為統一執法提供制度支撐。
二是增強反壟斷法律制度可操作性和可預期性的需要。《反壟斷法》第四章經營者集中共12條，對經營者集中審查制度的主體和核心內容作了明確規定。經營者集中審查制度較為複雜，涉及判斷控制權、計算營業額、確定申報義務人、判斷申報是否適用簡易程式、製作和審核申報材料、評估競爭影響、確定和監督執行附加限制性條件等專業性較強的問題。為細化《反壟斷法》規定，增強經營者集中審查制度的透明度和可操作性，有必要制定《規定》。
三是打造市場化法治化國際化營商環境的需要。法治是最好的營商環境。《規定》充分總結執法經驗，對經營者集中審查的實體標準和程式進行進一步細化和完善，可以更好地規範反壟斷執法機構開展經營者集中審查，提高反壟斷執法的專業化、規範化、法治化水平。同時，也可以為市場主體依法合規經營提供明確指引，營造各類市場主體公平競爭的法治環境。
問題2.《規定》的主要內容有哪些？
《規定》在原4部部門規章和2部規範性檔案的基礎上，梳理、整合經營者集中審查的實體和程式規定，對經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等全流程內容分章作出規定，並整合各流程共性內容，增加總則、法律責任和附則三章，共有七章65條，建立了統一完備的經營者集中審查制度。
問題3.如何判斷一項交易是否構成經營者集中？
答：根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響（以下統稱為控制權）是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。經營者集中審查制度中所稱的控制權是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態。實踐中，控制權的情形和形式複雜多樣，判斷經營者是否通過交易取得對其他經營者的控制權，需要根據案件的具體情況，對大量事實和法律因素進行綜合分析與評估。
為更好地規範執法，指導經營者守法，《規定》第四條對判斷控制權通常需要考慮的因素作了列舉，主要包括交易的目的和未來的計畫；交易前後其他經營者的股權結構及其變化；其他經營者股東大會的表決事項及其表決機制，以及其歷史出席率和表決情況；其他經營者董事會或者監事會的組成及其表決機制；其他經營者高級管理人員的任免等；其他經營者股東、董事之間的關係，是否存在委託行使投票權、一致行動人等；該經營者與其他經營者是否存在重大商業關係、合作協定等。在綜合考慮上述因素的基礎上，如果一個經營者能夠決定或者否決其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策，一般可以認為該經營者對其他經營者有控制權。
問題4.經營者集中需要申報的標準是什麼？
根據《反壟斷法》第二十一條，經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先申報，未申報的不得實施集中。根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，判斷集中是否達到申報標準，要從參與集中的所有經營者的合計營業額和參與集中的單個經營者的營業額兩個維度看。具體而言，經營者集中同時滿足合計營業額和單個經營者營業額標準的，應當事先申報：參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內營業額合計超過100億元人民幣，或者在中國境內營業額合計超過20億元人民幣；並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。
長期的執法實踐證明，上述申報標準能夠將大部分可能產生競爭問題的經營者集中納入強制事前申報範圍內。但是，由於不同行業的商業模式和發展階段等存在較大差異，某些情況下，參與集中的經營者營業額不高，但集中對市場競爭可能產生較大影響。針對此類特殊情形，《國務院關於經營者集中申報標準的規定》第四條明確，經營者集中未達到申報標準，但按照規定程式收集的事實和證據表明該經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當依法進行調查。這一規定是經營者集中事前強制申報制度的補充，賦予了執法機構調查未達申報標準經營者集中的職責。為落實上述規定，《規定》進一步明確市場監管總局可以依照《規定》有關程式收集事實和證據，並進行調查，增強了法律的可操作性，進一步完善了經營者集中審查法律制度，有利於維護市場公平競爭秩序，保護消費者利益和社會公共利益。
問題5.如何計算參與集中經營者的營業額？
答：根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，一項經營者集中是否需要事前申報，以參與集中經營者的營業額為判斷標準。因此，營業額的計算關係到經營者集中是否需要申報，以及未事前申報是否會產生相關法律責任，無論對於執法機構還是參與集中的經營者而言，都具有重要意義。《規定》在總結審查經驗的基礎上，對營業額計算的原則和範圍作出明確規定，並簡化了條文表述，使規定更加簡潔、明了、易於理解和執行。總體而言，經營者在計算營業額時需要注意以下幾點原則：
一是計算參與集中的具體經營者的營業額，不僅要計算該經營者自身及其直接、間接控制的所有經營者的營業額，還應包括其最終控制人及最終控制人直接或者間接控制的所有其他經營者的營業額，具體計算範圍在《關於經營者集中申報的指導意見》第六條有詳細規定。上述營業額不包括被同一最終控制人控制的經營者相互之間的內部營業額。
二是判斷上述經營者的範圍，以申報時的實際情況為準。由於判斷經營者集中是否需要申報是依據參與集中的經營者上一會計年度的營業額，實踐中，對申報時已失去控制關係的經營者或者申報前新產生控制關係的經營者，其營業額是否應計入參與集中經營者的營業額存在較多疑問。針對這一普遍性問題，《規定》明確規定，計算參與集中經營者的營業額，以申報前與其有控制關係的經營者的範圍為準。在申報時已失去控制權的，其營業額不計入參與集中經營者的營業額；在申報前新取得控制權的，其營業額應計入參與集中經營者的營業額。
三是經營者取得其他經營者的組成部分時，出讓方失去對被出讓部分控制權的，根據《經營者集中反壟斷審查申報表》和《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》，出讓方不是參與集中的經營者。被出讓的部分屬於參與集中經營者的，在計算其營業額時，僅計算被出讓部分及其直接或間接控制的所有經營者的營業額；由於出讓方已失去控制權，出讓方及其控制的其他經營者的營業額不計算在內。
四是參與集中的經營者之間或參與集中的經營者與未參與集中的經營者之間有共同控制的經營者時，計算參與集中的經營者的營業額，應當包括被共同控制的經營者的營業額，但其營業額應在共同控制方之間進行合理分配，不應重複計算。
五是經營者的全球營業額包含其在中國境內的營業額。實踐中，部分申報人誤將全球營業額理解為境外營業額，在計算全球營業額時將中國境內營業額排除在外，造成營業額計算錯誤，應注意避免。
在社會經濟活動中，經營者的組織架構、經營模式多種多樣，計算營業額時可能會碰到各種特殊情形和具體問題，《規定》難以窮盡所有特殊情形。經營者計算營業額時如有困難，可以通過事前商談程式，與反壟斷執法機構就經營者的具體問題進行溝通和探討。
問題6.《規定》對申報檔案、資料有什麼要求？
答：根據《反壟斷法》及配套立法的規定，交易構成經營者集中並且達到國務院規定的申報標準時，相關經營者有事前向反壟斷執法機構進行申報的強制性義務。申報人提供的檔案、資料是反壟斷執法機構進行經營者集中審查的起點和作出審查決定的依據。《規定》第十二條明確規定了申報檔案、資料應當包括的內容。
申報檔案、資料真實、可靠和準確，是反壟斷執法機構對集中的競爭效果作出準確評估和判斷的前提，也有利於提高審查質量和效率。因此，《反壟斷法》第五十二條對審查和調查中拒絕配合，或者提供虛假材料、信息的行為規定了法律責任。《行政許可法》第三十一條規定申請人應對其申請材料實質內容的真實性負責，第七十八條規定被許可人隱瞞情況或提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，並給予警告。
為進一步明確申報人確保申報材料真實性的法律義務和責任，《規定》依據上位法規定，在第十二條第二款規定申報人應當對申報檔案、資料的真實性負責，並在第五十八條明確了相關法律責任：申報人在申報和審查中隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局對經營者集中申報不予立案或者撤銷立案，並可以依據《反壟斷法》第五十二條規定予以處罰。對於經營者集中審查過程中不屬於《規定》第五十八條，但屬於《反壟斷法》第五十二條的情形，由於上位法已有明確規定，《規定》未作重複，應依據《反壟斷法》規定予以處罰。
問題7.總局在進行經營者集中反壟斷審查時，主要考慮哪些因素？
答：《反壟斷法》第二十七條規定，審查經營者集中應當考慮的因素包括參與集中經營者的市場控制力、相關市場的市場集中度以及集中對市場進入、技術進步、消費者、其他有關經營者、國民經濟發展的影響等。《規定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進行了逐項細化。根據《規定》，總局在進行經營者集中反壟斷審查時，主要考慮的因素包括：
一是評估市場控制力，可以考慮參與集中的經營者在相關市場的市場份額、產品或者服務的替代程度、控制銷售市場或者原材料採購市場的能力、財力和技術條件，以及相關市場的市場結構、其他經營者的生產能力、下遊客戶購買能力和轉換供應商的能力、潛在競爭者進入的抵消效果等因素；評估市場集中度時，可以考慮相關市場的經營者數量及市場份額等因素。
二是評估集中對市場進入的影響，可以考慮經營者通過控制生產要素、銷售和採購渠道、關鍵技術、關鍵設施等方式影響市場進入的情況，並考慮進入的可能性、及時性和充分性；評估集中對技術進步的影響，可以考慮經營者集中對技術創新動力、技術研發投入和利用、技術資源整合等方面的影響。
三是評估集中對消費者的影響，可以考慮經營者集中對產品或者服務的數量、價格、質量、多樣化等方面的影響；評估集中對其他有關經營者的影響，可以考慮經營者集中對同一相關市場、上下游市場或者關聯市場經營者的市場進入、交易機會等競爭條件的影響。
四是評估集中對國民經濟發展的影響，可以考慮經營者集中對經濟效率、經營規模及其對相關行業發展等方面的影響。
五是評估集中競爭影響，還可以綜合考慮集中對公共利益的影響、參與集中的經營者是否為瀕臨破產的企業等因素。
在審查實踐中，市場監管總局評估上述每項考慮因素時，根據個案情況，可以對其中部分或全部具體內容進行評估。
問題8.《規定》首次以部門規章形式規定簡易案件適用情形。請介紹簡易案件的標準是什麼？在審查中與其他案件有什麼不同？
答：《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結的經營者集中案件已超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批准48件。絕大多數經營者集中申報案件都不會對相關市場產生排除、限制競爭影響，從而獲得無條件批准。這些經營者集中通常具備一些共性特徵，比如經營者在相關市場的市場份額較低，或者集中後實體不在中國境內從事經濟活動等。為進一步提高經營者集中審查效率，減輕申報人負擔，反壟斷執法機構歸納整理出不太可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中共性特徵，於2014年2月11日公布了《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》，建立了經營者集中簡易案件申報制度。《規定》在原規定基礎上，總結執法經驗，主要從以下三個方面規定了可以作為簡易案件申報的情形：
一是參與集中的經營者市場份額較低的情形。對於橫向集中，參與集中的經營者在同一相關市場所占市場份額之和小於15%；對於縱向集中，參與集中的經營者在上下游市場所占市場份額均小於25%；對於混合集中，參與集中的經營者在與交易有關的每個市場所占市場份額均小於25%。經營者集中同時涉及橫向、縱向或混合集中的，需要同時滿足對應市場份額標準才能作為簡易案件申報。
二是參與集中的經營者在境外設立合營企業或者收購境外企業的情形。參與集中的經營者在中國境外設立合營企業或者收購境外企業股權或者資產，該合營企業或者境外企業不在中國境內從事經濟活動的，可以作為簡易案件申報。
三是集中前後共同控制方數量減少或者由共同控制變為單獨控制的情形。由兩個以上經營者共同控制的合營企業，通過集中被其中一個或者一個以上經營者控制的，可以作為簡易案件申報。
在審查中，簡易案件與其他非簡易案件的不同主要體現在以下三個方面：
一是簡化申報檔案、材料要求。《規定》明確了作為簡易案件申報，應按照市場監管總局的要求提交申報檔案、資料。根據《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》第三條，簡易案件申報檔案、材料有所簡化，申報人可以使用《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》申報。
二是立案後對案件基本信息進行公示。根據《關於經營者集中簡易案件申報的指導意見（試行）》規定，申報人在申報時應填報《經營者集中簡易案件公示表》。簡易案件立案後，反壟斷局對申報人《公示表》在市場監管總局反壟斷局網站予以公示，公示期為10日。在公示期內，任何單位和個人（第三方）均可對該案是否應被認定為簡易案件向反壟斷局提交書面意見。
三是簡易案件審查時間大幅縮短。《反壟斷法》第二十五條至第二十六條規定了經營者集中審查時限，簡易案件同樣適用該審查時限要求。由於簡易案件通常不太可能對相關市場產生排除、限制競爭影響，因此通常能夠在《反壟斷法》規定的初步審查階段完成審查，大幅提高了審查效率，減輕了申報人負擔，為進一步最佳化營商環境發揮了積極作用。
問題9.申報人在什麼情況下可以撤回經營者集中申報？如何撤回申報？
答：實踐中，申報人在提出經營者集中反壟斷申報後、反壟斷執法機構作出審查決定前，可能因為各種原因需要撤回申報。《關於經營者集中申報的指導意見》第十九條對申報人可以申請撤回申報的主要情形作出了規定，包括交易不屬於經營者集中的、集中未達到申報標準的、集中符合《反壟斷法》規定的豁免申報情形的、集中發生實質性變化需要重新申報的、集中各方放棄交易等。實踐中，申報人也可能因申請適用的程式有誤（例如申報後發現不符合簡易案件標準）申請撤回申報。出現上述情形時，申報人根據其自身需求，可以自行決定是否申請撤回。但是，《規定》第二十條第二款明確規定，如果集中交易情況或者相關市場競爭狀況發生重大變化，需要重新申報的，申報人應當申請撤回。例如，申報的集中為通過股權收購取得單獨控制權，但申報後交易結構發生重大變化，收購方收購的股權比例降低，集中完成後將形成對目標公司的共同控制。在這種情況下，交易結構的改變將導致對控制權結構、參與集中的經營者的認定發生重大變化，進而影響到相關市場界定、競爭分析，因此申報人應當撤回申報並按照新的交易結構重新申報。
申報人申請撤回申報的，無論是否已經立案審查，申報人均應提交書面申請，並說明撤回申報的理由。經市場監管總局同意，申報人可以撤回申報，審查程式終止。需要注意的是，市場監管總局同意撤回申報不視為對集中的批准。也就是說，申報人撤回申報的，如該交易仍屬於應當事前強制申報的集中，撤回申報後未重新申報而實施集中的，市場監管總局同意撤回申報不能免除申報義務人違法實施集中的法律責任。
此外，在某些情況下，反壟斷執法機構可以退回申報或者撤銷立案。例如，根據《反壟斷法》第二十四條的規定，申報人未能在反壟斷執法機構規定期限內補交檔案、資料的，視為未申報。反壟斷執法機構收到申報人的簡易案件申報後，發現案件不符合《規定》第十七條規定的簡易案件標準，或者屬於《規定》第十八條規定的不視為簡易案件的情形，而申報人未主動申請撤回的，反壟斷執法機構在立案前可以退回申報，在立案後可以撤銷對簡易案件的立案，並要求申報人重新申報。申報人隱瞞有關情況或者提供虛假材料的，市場監管總局不予立案，已經立案的撤銷立案，並可以依照《反壟斷法》第五十二條規定予以處罰。上述處理不免除申報義務人的申報義務和違法實施集中的法律責任，即被退回申報或撤銷立案後，申報人應當按照適用的程式，提交完整、準確、真實的材料，重新進行申報，未申報的不得實施集中。
問題10.對於經審查發現存在競爭問題的經營者集中，市場監管總局怎樣處理？
答：對於經審查具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，市場監管總局有兩種處理方式，一種是禁止集中，另一種是附加限制性條件批准集中。《規定》整合原相關規定，總結執法經驗，進一步明確了附加限制性條件批准或禁止集中的程式，主要包括以下內容：
一是市場監管總局經審查認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應當告知申報人；經營者可以在規定的期限內提交書面意見，並提供相應證據。
二是為減少集中具有或者可能具有的排除、限制競爭效果，經營者可以提出附加限制性條件承諾方案。附加限制性條件可以是結構性條件、行為性條件或者二者結合的綜合性條件。
三是市場監管總局應當對承諾方案的有效性、可行性和及時性進行評估。如承諾方案不足以減少集中對競爭的不利影響，市場監管總局可以與經營者就限制性條件進行磋商，要求其在合理期限內提出其他承諾方案。
經評估、磋商和對附加限制性條件承諾方案進行修改完善，如附加限制性條件承諾方案能夠有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局可以作出附加限制性條件批准決定。參與集中的經營者未能在規定期限內提出附加限制性條件承諾方案，或者所提出的承諾方案不能有效減少集中對競爭產生的不利影響的，市場監管總局應當作出禁止經營者集中的決定。
問題11.什麼情況下經營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時間的建議？
答：一般情況下，反壟斷執法機構附加限制性條件批准經營者集中後，經營者即可實施集中，並按審查決定的要求執行附加限制性條件。但是，在以剝離為救濟措施的情況下，如遇剝離存在較大困難、風險，或者買方身份對能否達到救濟效果具有重要影響等特殊情形，為降低剝離過程中可能存在的風險，確保救濟措施順利實施，更好地維護集中完成後相關市場的競爭，需要將確定買方、簽訂剝離業務出讓協定或者實施剝離等步驟前置。《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》第十四條對“交割前剝離”作了規定。其他主要司法轄區的立法和執法實踐中也有“買方先行”（upfront buyer）和“先行修正”（fix-it-first）等類似的制度安排。在我國的執法實踐中，此類要求通常需要在審查過程中協商確定，並在審查決定中予以明確。因此，《規定》在第三十四條對此作出原則性規定。根據案件的具體情況，實踐中可能需要在作出審查決定前就確定買方、簽訂協定甚至完成剝離，也可能需要在集中實施前確定買方、簽訂協定或者完成剝離。
問題12.請介紹如何確保限制性條件得到有效執行？
《規定》在《關於經營者集中附加限制性條件的規定（試行）》的基礎上，進一步明確監督執行過程中相關主體的義務、職責、法律責任，增強規定的邏輯性和可操作性，確保限制性條件得到有效執行。
一是明確對義務人的各項要求。義務人是指審查決定中要求履行相關限制性條件的經營者。義務人應當嚴格履行審查決定規定的義務，並按規定向市場監管總局報告履行情況。義務人應當按時提交監督受託人、剝離受託人、剝離業務買方人選以及相關協定供市場監管總局審查，市場監管總局應當對上述人選和協定進行審查，以確保符合審查決定要求。在剝離中，剝離義務人應當確保剝離業務的存續性、競爭性和可銷售性，同時按要求完成自行剝離。未能自行完成剝離的，則進入受託剝離。
二是規範受託人工作制度。審查決定應明確是否通過受託人監督。通過受託人對義務人進行監督，是附加限制性條件案件最主要的監督執行方式。市場監管總局從獨立性、能力及資質、過往監督表現等方面評估確定受託人，如果曾因監督不力、不履行監督職責等受到處罰的，將在五年內喪失受託人提名資格。監督受託人負責監督義務人履行義務，並定期向市場監管總局提交監督報告。剝離受託人負責在受託剝離階段為剝離業務找到買方並達成出售協定。受託人應當勤勉、盡職地履行職責。
三是完善相關法律責任。義務人違反審查決定的，依照反壟斷法第四十八條規定予以處罰。受託人未按要求履行職責的，由市場監管總局責令改正；情節嚴重的，可以要求義務人更換受託人，並對受託人處三萬元以下的罰款。剝離業務的買方未按規定履行義務，影響限制性條件實施的，由市場監管總局責令改正，並可以處三萬元以下的罰款。《規定》進一步規範相關法律責任，尤其是增加了剝離買方和受託人的法律責任，有利於維護審查決定權威，充分保障監督執行效果。
問題13.請介紹《規定》在限制性條件變更或解除方面有哪些規定？
截至2020年8月底，市場監管總局附條件批准了48起經營者集中案件，根據案件情況分別規定了不同的限制性條件期限和解除方式。《規定》在總結監督執行經驗的基礎上，最佳化整合原有規定，對相關內容予以明確。
一是明確審查決定應規定附加限制性條件的期限。附加限制性條件的期限和解除方式，直接影響義務人實際履行義務的期限以及義務人的經營安排等，是限制性條件的關鍵部分，也是義務人和執法機構磋商的重點，應當在審查決定中予以明確。
二是明確附加限制性條件解除的各類情形。限制性條件的解除包括期限屆滿自動解除、期限屆滿評估解除、義務履行完成自動解除以及在決定生效期間變更或解除四類情形，增強規範性和指導性。
三是明確不同解除方式的區別。期限屆滿自動解除和義務履行完成自動解除需要經過市場監管總局核查確認，相關期限還可能因義務人存在違反審查決定情形延長。對於期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監管總局要進行評估並決定是否解除。評估期間，義務人仍需履行相關限制性條件。在評估中，市場監管總局主要考慮集中交易方是否發生重大變化、相關市場競爭狀況是否發生實質性變化、實施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監管總局決定解除限制性條件的，應當及時向社會公布。因此，四種解除方式在對義務人的要求、解除程式、審查重點等各方面有所不同。
問題14.如果經營者違法實施集中，市場監管總局如何調查處理？
《規定》首次從立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批准實施以及違反審查決定等情形，並在《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》的基礎上進一步完善了對違法實施經營者集中的調查程式。
對違法實施經營者集中案件的查處，分為初步調查和進一步調查兩個階段。在初步調查階段，市場監管總局確認被調查的交易是否屬於違法實施經營者集中，初步調查時間期限為30日。屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出實施進一步調查的決定，不屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出不實施進一步調查的決定。在進一步調查階段，市場監管總局對被調查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競爭效果進行評估，進一步調查時間期限為120日。《規定》在原部門規章基礎上大幅壓縮調查時間，有利於進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，更好服務經濟高質量發展。
