社區管理主體

社區管理主體是街道辦事處和居民委員會的一個主體。

基本介紹

• 中文名：社區管理主體
• 原因：隨著市場經濟體制改革的深化
• 主體：街道辦事處和居民委員會
• 特點：由法律確認其地位的居民自治組織

基本含義

社區，作為一定的地緣群體和區域社會，是社會賴以存在和發展的基礎。隨著市場經濟體制改革的深化、職業結構的變化和社會管理體制的轉軌，社區治理方式也正發生變化，即從主要依靠單位治理到主要依靠社區治理的轉變，社區在制度、功能、管理人員素質、管理和服務的方式等方面都會發生較大的變化。

傳統的社區管理的主體是街道辦事處和居民委員會。

街道辦事處：《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規定：“市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批准，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。由規定可知，街道辦事處的性質就是市轄區政府、不設區的市政府的派出機關。其權力是由區、市政府授予的，街道必須向區、市政府負責。其職責一是加強城市居民工作；二是密切政府與居民的聯繫。但隨著社會的發展，在過去十多年中街道已從法律規定的單一民政型的派出機構變成了綜合性、社會性、幾乎涵蓋了一級政府的所有行政管理職能的管理層次，它的職責包括了居民、民政、司法、治安、交通、防火安全、市容、衛生、綠化、環保、人防、計畫生育、勞動管理、文教、集體經濟、第三產業、市場管理、社區服務等區域性、社會性和綜合性的工作。

居民委員會：在相當長的時間內，在我國城市社區中真正具有一定作用和地位的居民自治組織只有居民委員會。根據我國憲法和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，居委會是" 基層民眾性自治組織" ，其任務是組織居民" 自我教育、自我管理、自我服務" ，並協助政府做一些民眾工作。所以，居委會應該是由社區居民通過民主選舉的方式產生，以為社區居民提供服務並維護本居民區全體居民的利益為主要職責的社區組織。

在社會的發展過程中，傳統的城市社區管理體制模式已經受到很大的衝擊，要求管理模式變革的力量也正在膨脹。

傳統模式弊端

首先是傳統社區管理模式在自我發展過程中的弊端體現：

1.街道行政管理體制缺乏明確的法律依據。現代行政管理的一條基本原則是依法行政，而目前城市街道行政管理是中國大陸管理體制中法律制度最不健全的部分，主要表現為法律與現實的脫節。迄今，調整街道行政管理體制的主要法律還是1954年的“條例”。而在往後的40多年來，城市街道的政治、經濟、社會狀況發生了巨大的變化，街道管轄的地域擴大，人口急劇增加，機構設定增加，承擔的工作也大大增加和複雜化。 另外，街道辦事處與權力委派機關的權力關係呈現模糊性、主觀性，責任與權力往往相脫節。

2.街道辦事處與居民委員會的關係：《居組法》規定街道辦事處與居委會之間的關係是基層政府" 指導、支持和幫助" 居委會工作，居委會" 協助" 基層政府工作。" 街道辦事處和居委會的關係應該是指導和被指導關係，不是任何性質的隸屬關係。但在現實中，街道利用自己所掌握的政治和經濟資源，控制了居委會人事任免、經濟分配和工作任務等權力，將居委會" 改造" 為自己的" 派出機關" ，將大量瑣碎的行政事務交付居委會執行。基層政府與自治組織事實上演變為行政領導和隸屬關係，使居委會走上了"行政化" 軌道。居委會由此逐漸變成了街道的執行機構，表現為越來越將主要精力應付基層政府層出不窮的行政事務，而與居民實際需要相脫離，並由此而導致了一系列困難和問題。

3.單純的社區行政化管理受到政府失靈的局限。政府的能力是有限的，政府在配置社會資源時無法達到最最佳化，進而不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益，而這種有限性並不取決於這個政府是非民選的(專制獨裁的)，還是民選的(民主的)，這已被當前世界範圍內統治危機的出現和許多國家在提供公共服務時所表現出的捉襟見肘所證明了的。而市場機制在限制壟斷、提供公共物品、約束個人的極端行為、克服生產的無政府狀態、避免“公害物品”、保護社會弱勢群體等方面存在著內在的缺陷，也使單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置。

其次，促成社區管理體制改革的另一個重要因素則是公民自治意識的覺醒。我國經濟體制從計畫走向市場的過程中，社會，經濟，政治，文化，大眾的社會心理都發生著很大的改變。公民的私有財產權越來越得到認可，私有財產權的重要性逐漸從重視公有財產權的社會中凸顯出來。而同時在日益市場化的社會中，公民的個體意識也得到了加強，參與管理和自我維護權利的願望也就變得強烈起來。

城市社區治理存在著兩種典型範式：一種是社區充分自治的弱政府、強社會範式，另一種是政府包攬一切的強政府、弱社會範式。我國城市社區治理模式的重建，應該改革過去強政府、弱社會範式的弊端，在借鑑弱政府、強社會範式中合理的價值核心，通過重新構建城市社區，轉變政府職能和工作作風，構築社區自治體系和發揮社會中介組織作用，建立起政府巨觀調控機制與社會自治機制相結合、政府管理職能與社會自治功能互補的新型社區治理結構。

在這種新模式的發展過程中，政府逐漸將一部分管理的權力和任務讓渡給其他的社區治理主體，政府將主要承擔巨觀的政策性的管理職能，並監督和管理其它的管理主體，為它們提供政策法律的支持和指導，規範它們的行為。結合我國的現實，政府還應承擔一個重要的任務，即培養公民的自治意識，在讓權的過程中有意識地培育社區自治機構，以促成它們的快速成長。

改革方向

除了避免和革除舊有模式中的弊端外，這種新模的最顯著的特點就是新的公民自發的自治主體的形成和發展。居民委員會是原來模式中就存在的，並由法律確認其地位的居民自治組織。但居委會在發展中逐漸“行政化”，成為街道辦事處的“辦事機構”，已逐漸失去了在居民自治中的權威性。儘管如此，作為成立半個世紀之久的民眾組織，居委會不但具有穩定的法律地位和強大的行政支持，而且尚有一定的民眾基礎。也就是說，它同時具備法律、政治、行政和社會合法性。因而，如果能夠恢復其固有性質和功能，居委會將是提供參與網路和促進社區政治發展的重要組織依託。並且實際上，居委會和業委會在性質上和職責上存在一定區別，活動重心也有所不同。根據法律規定，居委會是社區事務管理自治，業委會只是物業管理自治，物業管理只是社區事務管理的一部分。因而，居委會和業委會的職責、權利不同，享有物業管理自治權的業委會並不能代替享有社區事務管理權的居委會，二者可以並行不悖。作為基層社區中兩個主要的民眾自治組織，應該明確各自責任，同時還要相互配合，這樣才能有利於雙方的發展，共同加強對小區的管理。

業主委員會此類組織的出現是管理主體最大的變化。業主委員會是建立在房屋產權私有基礎上的物業區域內業主自治性組織。業委會的興起則對僵化的城市基層社區管理模式形成了很大衝擊。業委會是個新生事物，“業主自治”是一次實實在在的制度創新。在此制度創新中，既有誘致性因素，也有強制性成分。隨著住房逐步商品化，全體社區居民都將逐漸成為業主，從而為業主自治提供強大的民眾基礎。業主自治和居民自治一樣為城市社區民主建設提供了良好的初始制度條件。但與居委會不同的是，業委會從建立伊始就完全脫離了行政化道路，因而完全有可能實現廣大業主（同時也是居民）自理和自治。而廣大居民民眾如果真正實現了當家做主，就會以民眾為主形成日趨龐大的受益群體。根據路徑依賴理論，其為了實現報酬遞增，就會不斷在自治框架內進行制度創新，提高制度運行效率，降低管理成本。這樣，基層民主自治制度就會實現良性循環並不斷自我強化，並在此過程中提高社會管理效率和增進對政府的合法性支持，為實現國家民主奠定堅實的基礎。

個人對自治的需要是推動社會領域改革的最根本的也是最持久的動力。業主委員會的興起為推動基層民主建設提供了重要的組織載體。實際上，業委會在建立之初就在維護居民利益、推動社區自治方面發揮了重要作用，為維護業主和居民的利益同街道以及其它政府部門據理力爭。業主委員會之所以能夠在興起之初就能夠獲得很多居民的支持，就在於其能夠代表業主解決許多與改善生活環境、提高生活質量有關的問題，集中體現了社區居民的利益傾向。還有一個重要的原因就是，業委會自成立伊始，就跟基層政府機構基本上沒有什麼瓜葛，因而可以完全擺脫其干擾而真正代表業主和居民的利益，並為社區民眾提供交往網路和溝通媒介，因而完全可能發展為新興的“市民社區”。儘管目前在很多居民小區中因私房比例低於公房比例等其它原因而使得業主委員會無法正常運作，但隨著城市住房私有化比率的提高，業主委員會將在社區自理和自治上發揮越來越大的作用。

但目前業委會的發展與發揮作用也存在著很大的問題，最主要的是其法律地位不明確，權利與義務關係不清晰，很多相關的具體管理問題在實踐中難以解決。在目前新通過的《物業管理條例（草案）》中這種問題仍未得到好的解決，但由於這類自治組織代表著越來越龐大的受益群體，其不斷的完善和發展壯大是必然的。

社區居民委員會、業主委員會和物業管理公司是社區管理的主體。它們分別承擔不同的職責，共同為社區居民服務，俗稱社區的“三駕馬車”。構建這三者之間的和諧關係是構建和諧社區重要部分。