將第二十二條修改為：“違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護範圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下的罰款；情節嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下的罰款；拒不恢復原狀的，由縣級以上水行政主管部門指定有關單位代為恢復原狀，所需費用由責任人承擔。”
基本介紹
- 中文名：江蘇省湖泊保護條例
- 實施時間：2012年2月1日
- 通過時間：2012年1月12日
- 細則：26條
條例修改日期,江蘇省人大常委公告,修訂信息,條例全文,修改決定,貫徹實施情況的報告,政策解讀,
條例修改日期
（2012年1月12日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過）
江蘇省人大常委公告
本決定自2012年2月1日起施行。
《江蘇省湖泊保護條例》根據本決定作相應修改，重新公布。
修訂信息
江蘇省湖泊保護條例
（2004年8月20日江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過 根據2012年1月12日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議《關於修改〈江蘇省湖泊保護條例〉的決定》第一次修正根據2018年11月23日江蘇省第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議《關於修改〈江蘇省湖泊保護條例〉等十八件地方性法規的決定》第二次修正）
條例全文
第一條為了加強湖泊保護，有效發揮湖泊功能，合理利用湖泊資源，維護湖泊生態環境，防治水害，根據《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國環境保護法》等有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條列入江蘇省湖泊保護名錄的湖泊的開發、利用、保護和管理，適用本條例。
省人民政府應當將面積在0.5平方公里以上的湖泊、城市市區內的湖泊、作為城市飲用水水源的湖泊列入江蘇省湖泊保護名錄，於本條例實施前確定並公布。
省人民政府可以根據本條例的實施情況，對湖泊保護名錄作出調整，並予公告。
第三條湖泊保護應當遵循統籌兼顧、科學利用、保護優先、協調發展的原則。
地方各級人民政府應當增加投入，採取有利於湖泊保護的經濟技術政策和措施，加強湖泊資源保護，規範湖泊開發、利用活動，防止現有湖泊面積減少，提高湖泊行水蓄水能力，防止湖泊水質污染，改善湖泊生態環境。
第四條地方各級人民政府及有關部門應當加強湖泊保護的科學研究，做好湖泊保護的宣傳工作，增強公民的湖泊保護意識；對保護湖泊成績顯著的單位和個人給予表彰或者獎勵。
第五條縣級以上地方各級人民政府水行政主管部門（以下簡稱縣級以上水行政主管部門）是本行政區域內湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作。
縣級以上地方各級人民政府有關部門應當按照職責分工，做好湖泊的有關管理和保護工作。
沿湖鄉鎮人民政府應當根據湖泊保護的具體要求，做好相關工作。
第六條本省境內的洪澤湖、太湖、駱馬湖、微山湖、里下河腹部地區湖泊湖盪、白馬湖、高郵湖、寶應湖、邵伯湖、滆湖、長盪湖、石臼湖、固城湖，除水利部流域管理機構直接管理的外，由省水行政主管部門管理。
其他湖泊由設區市、縣（市、區，下同）水行政主管部門管理，城市市區內的湖泊按照現有管理許可權進行管理。
跨行政區域的湖泊，由共同的上一級水行政主管部門或者其授權的水行政主管部門實施管理。
第七條列入保護名錄的湖泊，應當按照防洪和水資源配置的總體安排，分別編制湖泊保護規劃。
湖泊保護規劃的內容應當包括湖泊保護範圍，禁止采砂、取土、採石的區域（以下簡稱湖泊禁採區），限制開發、利用的項目，防洪、除澇要求，水功能區劃以及水質保護目標、措施，種植、養殖面積控制目標，退田（漁）還湖、退圩還湖方案，清淤措施等內容。
湖泊保護規劃按照湖泊管理許可權由縣級以上水行政主管部門會同有關部門編制，報本級人民政府批准後實施。湖泊保護規劃應當自本條例實施之日起一年內編制完成。水行政主管部門應當根據實際情況的變化對湖泊保護規划進行修訂和調整，並報原批准機關批准。
湖泊保護規劃是湖泊保護、開發、利用和管理的依據。任何單位和個人不得違反湖泊保護規劃從事水產養殖、城鎮建設、房地產開發、旅遊資源開發等開發、利用活動。
第八條湖泊保護範圍為湖泊設計洪水位以下的區域，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設施。
縣級以上水行政主管部門應當會同有關部門按照湖泊保護規劃劃定湖泊的具體保護範圍，設立保護標誌。
第九條湖泊禁採區由水行政主管部門會同交通運輸、自然資源、漁業等部門按照防洪和水資源保護要求，在科學論證的基礎上劃定，並予公告。
第十條縣級以上水行政主管部門應當制定湖泊水量調度方案，滿足城鄉居民生活用水，兼顧種植、養殖和工業用水，保障湖泊生態環境用水。
湖泊蓄水量不足的，應當採取措施補充水量。湖泊水位到達死水位以下的，不得擅自向湖外調水；確需向湖外調水的，應當由有管轄權的水行政主管部門報經本級人民政府同意。
第十一條在湖泊保護範圍內，禁止建設妨礙行洪的建築物、構築物。在城市市區內的湖泊保護範圍內，禁止新建、擴建與防洪、改善水環境以及景觀無關的建築物、構築物。
在湖泊保護範圍內，依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得有下列情形：
（一）縮小湖泊面積；
（二）影響湖泊的行水蓄水能力和其他工程設施的安全；
（三）影響水功能區劃確定的水質保護目標；
（四）破壞湖泊的生態環境。
在湖泊保護範圍內建設跨湖、穿湖、穿堤、臨湖的工程設施的，按照《中華人民共和國防洪法》的規定履行報批手續。
第十二條湖泊保護範圍內禁止下列行為：
（一）排放未經處理的或者處理未達標的工業廢水；
（二）傾倒、填埋廢棄物；
（三）在湖泊灘地和岸坡堆放、貯存固體廢棄物和其他污染物。
對城市市區內的湖泊應當建設環湖截污管網，並納入城市污水處理系統。湖泊保護範圍內的城市生活污水應當進入城市截污管網進行處理。
第十三條縣級以上水行政主管部門應當會同農業、漁業行政主管部門和其他有關部門，按照湖泊保護規劃和防洪要求，在湖泊內劃定用於種植、養殖的水域，報本級人民政府批准。在城市市區內的湖泊內，禁止圍網、圍欄養殖。
農業、漁業行政主管部門應當根據劃定的種植、養殖水域依法編制種植、養殖規劃，確定具體的種植、養殖面積、種類、密度、方式和布局。
種植、養殖項目，應當按照依法批准的種植、養殖規劃實施，並服從湖泊蓄水調洪的需要。對在規劃養殖面積之外的原有養殖項目，應當在規劃批准之日起五年內分期分批停止實施，停止實施計畫由縣級以上地方人民政府制定。
第十四條在湖泊保護範圍內，開發旅遊資源項目應當符合湖泊保護規劃的要求，並依法報經批准。
經批准設定的各類旅遊景觀、水上運動、餐飲娛樂、度假休閒等設施，不得影響防洪安全，並應當與自然景觀相協調。
第十五條在湖泊禁採區內，禁止采砂、取土、採石。
在湖泊保護範圍內採礦，在湖泊禁採區以外的區域采砂、取土、採石，應當按照有關法律、法規規定的程式辦理審批手續，並按照批准的地點、期限、總量、方式和深度進行。
在湖泊禁採區以外的區域，採用圍堰排水疏乾方式結合清淤進行的取土工程，應當做好規劃和論證工作，制定科學的清淤取土方案，防止破壞湖泊生態環境，並按照規定履行報批手續。施工過程中，應當保證安全，服從防洪的安排；施工結束後，應當及時平整湖底，拆除圍堰，並進行相關的工程竣工驗收工作。
第十六條城鎮建設和發展不得占用湖泊。城鎮規劃的臨湖界限，由有管轄權的水行政主管部門會同規劃部門確定。
第十七條禁止在湖泊保護範圍內圈圩養殖。禁止在湖泊保護範圍內圍湖造地，不得將湖灘、湖盪作為耕地總量占補平衡用地。
已經圍墾或者圈圩養殖的，批准湖泊保護規劃的人民政府應當按照防洪規劃的要求和恢復湖泊生態條件的需要，制定實施退田（漁）還湖、退圩還湖方案的計畫。湖泊所在地縣級人民政府應當根據實施退田（漁）還湖、退圩還湖方案的計畫確定補償標準，明確有關部門和沿湖鄉鎮人民政府的責任和分工。實施退田（漁）還湖、退圩還湖計畫所需的安置補償資金應當列入本級政府預算，對經濟欠發達地區，上級人民政府應當給予必要的財政支持。
已圈圩從事水產養殖的，不得在現有的基礎上加高加寬圩堤，不得轉作他用。
第十八條地方各級人民政府應當採取措施保護和改善湖泊生態系統，加強湖泊濕地保護。
地方各級人民政府應當組織水利、漁業、生態環境、林業、建設等有關部門在科學論證的基礎上，有計畫地種植有利於淨化水體的植物，有計畫地放養有利於淨化水體的底棲動物和魚類，並對各類水生植物的殘體進行清除。
第十九條地方各級人民政府應當採取措施，定期組織湖泊清淤，所需經費由地方各級人民政府根據財力情況統籌安排。湖泊清淤需要臨時占用的土地由所在地市縣人民政府安排。
人為造成湖泊淤積的，由致淤單位或者個人負責清淤；致淤單位或者個人不清淤的，由水行政主管部門組織清淤，所需費用由致淤單位或者個人承擔。
為改善水環境進行的清淤應當選用環保型清淤機械設施。
第二十條批准湖泊保護規劃的人民政府應當對規劃的實施情況進行檢查，並向本級人民代表大會常務委員會報告。
第二十一條行政機關及其工作人員有下列行為之一的，由監察機關或者上級主管機關對負有責任的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反湖泊保護規劃，批准開發、利用項目的；
（二）對圍湖造地、圈圩養殖等違法行為不予查處的；
（三）違反規定的條件和程式實施行政許可，不履行監督職責的；
（四）其他玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的。
第二十二條違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護範圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，處一萬元以上五萬元以下的罰款；拒不恢復原狀的，由縣級以上水行政主管部門指定有關單位代為恢復原狀，所需費用由責任人承擔。
第二十三條違反本條例規定，在湖泊禁採區內采砂、取土、採石的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為，處二十萬元以上五十萬元以下的罰款，並沒收從事違法活動的工具和違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第二十四條違反本條例規定的行為，由水利、建設、生態環境、交通運輸、規劃、自然資源、漁業等有關部門依照相關法律、法規的規定進行處罰。
第二十五條城市規劃區內或者風景名勝區內的湖泊的管理，法律、法規另有規定的，從其規定。
第二十六條本條例自2005年3月1日起施行。
修改決定
江蘇省人民代表大會常務委員會關於修改《江蘇省湖泊保護條例》的決定
（2012年1月12日江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第26次會議通過2012年1月12日江蘇省人民代表大會常務委員會公告第106號公布自2012年2月1日起施行）
江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議決定對《江蘇省湖泊保護條例》作如下修改：
將第二十二條修改為：“違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護範圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下的罰款；情節嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下的罰款；拒不恢復原狀的，由縣級以上水行政主管部門指定有關單位代為恢復原狀，所需費用由責任人承擔。”
本決定自2012年2月1日起施行。
《江蘇省湖泊保護條例》根據本決定作相應修改，重新公布。
貫徹實施情況的報告
各位副主任、秘書長、各位委員：
根據市人大常委會今年的工作安排，近期，市人大常委會執法檢查組與縣區人大聯動，對《江蘇省湖泊保護條例》在我市的貫徹實施情況進行了執法檢查。檢查期間，檢查組深入洪澤湖和駱馬湖湖區察看了養殖、采砂及生態保護情況，查閱了相關的資料，召開了座談會，聽取了相關匯報。目的是通過檢查，進一步推動《江蘇省湖泊保護條例》在我市的貫徹落實，推動政府依靠法律手段加強對湖泊的管理與保護，科學合理地開發利用湖泊資源。現將具體情況報告如下：
一、貫徹實施基本情況
湖泊作為一種重要的自然資源，具有多種功能，在經濟社會持續發展中具有重要作用。我市列入《江蘇省湖泊保護名錄》的有洪澤湖、駱馬湖和天崗湖，分別與淮安、徐州、安徽共有，水面資源豐富。《江蘇省湖泊保護條例》頒布實施以來，市政府在加大法律宣傳、加強湖泊管理與保護、維護湖泊生態健康等方面做了大量的工作，取得了一定的成效。
（一）注重體制機制建設，不斷加大湖泊管理工作力度。為強化湖泊管理，市政府積極探索湖泊管理的新體制、新機制建設。2008年5月，由市委、市政府聯合下文，在全省率先建立“河（湖）長制”，實行“一河（湖）一長”，定期督促檢查責任單位加強水環境保護；2011年以來，相繼在涉湖的兩縣兩區成立湖泊管理所，開展湖泊巡查執法工作；為強化湖泊管理，規範開發行為，改變多頭管理、無序開發的現狀，促進湖區經濟與資源環境協調發展，市政府還專門組建了市駱馬湖洪澤湖湖區管理辦公室，負責駱馬湖、洪澤湖市域內的統籌管理、綜合協調工作。
（二）注重科學利用資源，著眼規範湖泊開發利用。一是採取規範采砂管理措施。采砂對湖區生態環境破壞較大，2012年4月，市政府出台了《關於嚴禁非法采砂的通告》，針對駱馬湖采砂，又發布了駱馬湖宿遷水域汛期禁止采砂的通告，2014年，省水利廳聯合相關部門下發了《關於進一步加強洪澤湖水域禁止采砂工作的通知》，為湖泊資源合理開發利用提供依據。二是啟動退漁退圩還湖工程。根據《江蘇省湖泊保護條例》和保護規劃要求，逐步推行退漁退圩還湖工程。泗陽縣率先啟動洪澤湖退漁退圩還湖工程，主要對洪澤湖航道入河口以南長約8公里範圍內的網圍、埂圍（圩）進行清除，利用沿湖自然條件，建設洪澤湖生態休閒風景區。目前共安置漁民109戶，清理圍網養殖面積11093畝。三是推進湖泊清障。去年以來，在洪澤湖清障工作中，全市累計投入清障費用1600多萬元，出動人力3400餘人次，租用陸地和水上挖掘機110多台，清除非法圈圩42處，
面積2.87萬畝，率先完成了洪澤湖非法圈圩、養殖清除的任務。
（三）加大執法監管力度，嚴肅查處涉湖違法案件。湖區的管理，尤其是非法采砂、違章搭建、非法圈圩等問題，一直是社會關注的焦點，也是執法管理的難點。市政府通過開展常態化聯合執法，加強湖泊巡查力度，打擊非法采砂的範圍從單區域覆蓋到全湖轄區。截至目前，全市共出動執法船隻600餘艘次，執法人員1900餘人次，送達限期撤離通知書200餘份，制止非法采砂行為160餘次，驅散采砂船300餘條，駱馬湖自90年代中期出現采砂以來，首次實現汛期全面禁采，依法維護了湖區正常生產生活秩序。
（四）強化生態環境建設，加強水源地保護工作。為加強湖區生態環境保護，對洪澤湖、駱馬湖劃定了生態紅線區域，實行嚴格的管控制度。駱馬湖是我市重要的飲用水水源地，根據《省政府關於全省縣級以上集中式飲用水水源地保護區劃分方案的批覆》要求，劃定了駱馬湖飲用水源地一級、二級、准保護區。在水源地保護範圍醒目位置設定了標誌標牌，開展了水源地綜合整治，嚴禁在飲用水水源地保護區建設與供水設施和保護水源無關的項目，建立了水質自動監測站，實現了環保、水務、衛生、供水企業等單位的數據共享。
二、存在的主要問題
（一）湖泊管理體制有待進一步健全。洪澤湖、駱馬湖都存在多頭管理、權責交叉、職責不明等現象。在洪澤湖的管理上，省級管理層面，有“江蘇省洪澤湖漁業管理委員會”和“江蘇省洪澤湖水利工程管理處”，他們分別負責管理水產和水利工程等方面事務，雖經省、市有關部門協調，開展共同治理，但在實際工作中，隨意性與人為因素較多，很難形成共管合力。在駱馬湖的管理上，有權管理駱馬湖的單位多達11家。江蘇省將駱馬湖定位省管湖泊，但沂沭泗駱馬湖水利管理局隸屬水利部淮河水利委員會，依據水利部的相關規定，一直在對駱馬湖實施管理，駱馬湖的管理形成了上有部、省交叉，下有市、區管理的局面。市湖濱新區對駱馬湖的屬地保護職能也不明晰；有執法權的省部屬單位監管乏力，執法難以到位；市湖管辦尚未得到省編委批准，缺乏法定職能和執法權，難以協調部、省涉湖管理機構和市級職能部門，由於體制不順，相互推諉、無法形成齊抓共管的工作格局。
（二）湖泊資源開發利用需進一步規範。隨著經濟社會的快速發展，對湖泊資源的開發利用過度。一是采砂過度。由於缺乏科學規劃和有效監管，湖區采砂過多過濫。洪澤湖湖區自2012年發現黃砂資源以來，偷采盜採現象時有發生，湖區內停靠了大量的采砂船，在宿遷境內的采砂船近300條。目前在駱馬湖宿遷境內的采砂船有400條左右，從事黃砂運輸船舶數量4000餘艘。駱馬湖過度采砂導致湖底多年積沉的氮、磷等元素大量泛起，采砂區內物種豐富度極低，底棲生物基本絕跡。二是人工養殖過度。雖然採取了一些科學養殖的手段，但湖區養殖面積過大。根據有關調研材料顯示，駱馬湖的網圍、網箱、網欄實有面積已分別達7萬畝，150萬平方米，9000畝，過度養殖給水環境和水生植物生長均帶來嚴重影響。
（三）湖泊生態環境持續惡化。由於過度的開發利用等原因，造成湖泊水質惡化，湖泊面積萎縮，水量減少，水生物消亡，生態環境持續惡化。一是污染加劇。駱馬湖周邊缺乏有效的截污導流設施，沿岸截污系統沒有連通。湖東片區總面積約50平方公里，分布著12條入湖溝渠，但目前僅有井頭1家污水處理廠，無法滿足處理需要。曉店鎮區大部分生活污水進入駱馬湖；黃墩湖滯洪區6個鄉鎮沒有污水處理設施，居民生活及農業生產污染物未經處理，直接流入中運河、駱馬湖，加劇了駱馬湖湖水的惡化。二是飲水安全難以保障。上遊客水污染影響水源水質，湖區內漁業養殖、垃圾直接入湖，水源地附近經常有釣魚、游泳等行為，都影響水質安全，市區三處取水口均存在嚴重隱患，目前駱馬湖的水質只能達到III —IV類水。
三、幾點建議
（一）加大《江蘇省湖泊保護條例》的學習和宣傳力度。《江蘇省湖泊保護條例》是湖泊管理和保護、湖泊資源開發利用的行為規範，要深入宣傳，營造依法管湖、科學治湖的良好氛圍，在全社會形成保護“生命湖”，還我“一盆清水”的共識，使依法保護湖泊的責任意識更加深入人心。
（二）推進湖泊立法保護。建議省里借鑑雲南省的湖泊管理辦法，實現“一湖一法”，為依法保護湖泊提供法律保障，要積極爭取在省級層面出台《駱馬湖管理條例》、《洪澤湖管理條例》，進一步明確湖泊的管理許可權，解決湖泊保護與資源開發利用過程中的各方利益分配和責任。
（三）理順湖泊管理體制。由於洪澤湖、駱馬湖涉及徐州、淮安、宿遷三市，建議省里應成立統一的洪澤湖、駱馬湖管理機構，整合各方面的管理力量，編制保護和管理規劃，制定具體辦法和措施。具體管理方面可以借鑑南四湖的管理經驗，2006年山東省將南四湖的綜合執法權授予微山縣綜合執法局，解決了湖泊分級管理，地方參與保護沒有抓手、難以落實的問題。
（四）加大湖泊綜合治理力度。現階段，一是要全面禁止采砂。協調部、省相關部門，發布通告，全面禁止湖區采砂，組織專業執法隊伍，嚴厲打擊違法采砂行為。二是逐步實施退漁還湖。逐步清理無證網圍、網箱和高欄養殖，平穩實現退漁還湖。政府對漁民上岸，要完善社會保障機制，幫助漁民平穩上岸。三是出台湖泊生態保護與修復規劃，分步實施，堅持預防保護、綜合治理、生態修復相結合，多方整合資源，落實鐵腕治污，科學治水，杜絕高污染、高毒害、高耗能的項目進市，強化對企業排污的專項整治，著力保護湖泊的生態平衡和環境質量，確保水質穩定達標，逐步恢復湖區自然生態。四是增加湖泊綜合治理的投入。要加大湖泊治理的資金投入，建立健全公共財政投入機制，一方面要積極向中央、省級爭取專項補助，一方面要加大地方財政投入力度，要整合各類資金，加大對湖泊治理方面技術攻關的資金支持力度，同時探索多渠道籌資方式，引導更多的社會資金投入到湖泊水環境保護中來。
以上報告，請予審議。
政策解讀
省人大常委會於2004年8月20日省第十屆人大常委會第十一次會議上審議通過了《江蘇省湖泊保護條例》，並於2005年3月1日起正式施行。
一、制定實施《條例》的背景
我省地處江、淮、沂沭泗三大水系的下游，境內地勢低平湖泊眾多。據統計，面積0.5平方公里以上的湖泊共有137個，其中面積1平方公里以上的湖泊共有119個。
湖泊作為我省得天獨厚的資源，在保障和促進我省社會經濟的協調發展方面，發揮著極為重要的作用：一是防洪保全。通過湖泊的調蓄功能削減洪峰，延緩洪水的陡升，避免下游泄洪河道漫堤的危險，減少災害損失；二是提供水資源。我省多年平均利用地表水資源總量，其中相當一部分是由湖泊調蓄提供的；三是維持生態的多樣性。湖泊所形成的水域和濕地，是野生水生動植物生長繁育的天然場所，是水禽和候鳥的棲息地，對調節氣候和維持生態平衡也發揮著極為重要的作用。四是促進沿湖地區經濟發展。開發利用湖泊資源從事水產種植養殖，是沿湖農民和漁民致富的重要途徑；將湖泊水域開闢為旅遊度假勝地，向民眾提供了廣闊的休閒場所。河湖通達的水域，為水運事業的發展創造了良好的條件。因此，湖泊是具有多種功能、多種效益的重要水利工程。
長期以來，人們在向湖泊索取的同時，忽視了對湖泊資源的有效保護，導致湖泊資源不斷減少，功能效益不斷下降。一是非法圍墾嚴重。上世紀50-70年代受“大辦農業”和“以糧為綱”的影響，出現了大面積的圍湖養殖，到80-90年代受土地開發等經濟利益驅動，又形成新一輪的圍墾開發。由於缺乏科學規劃，一些地方盲目開發湖泊資源，導致行洪不暢，加大防洪壓力。二是淤積問題突出。由於上游水土流失和周邊污染物的大量排放，造成湖底普遍淤積，使湖泊有效調蓄水資源的庫容不斷減少。三是水質惡化趨勢令人擔憂。隨著工業化和城市化進程加快，工業、生活污廢水增加很快；農業面源污染也越來越嚴重，而治污相對滯後，大量污廢水經簡單處理後匯入湖泊，加之湖區過渡養殖，一些湖泊污染負荷遠遠超過了水體的自淨能力，湖泊水質惡化、底泥污染、水體富營養化，導致湖泊水生生物數量下降、物種退化，地區生態平衡破壞。四是人居“親水”過渡。由於湖泊周邊非常適合現代都市人居住和休閒，城市建設和房地產開發肆意蠶食湖泊。五是湖泊管理與保護尚未形成合力。因此，迫切需要針對社會經濟發展中出現的新情況和新問題，制定一部具有針對性和可操作性的地方性法規，指導和規範我省湖泊資源的管理和保護工作。
我省地處江、淮、沂沭泗三大水系的下游，境內地勢低平湖泊眾多。據統計，面積0.5平方公里以上的湖泊共有137個，其中面積1平方公里以上的湖泊共有119個。
湖泊作為我省得天獨厚的資源，在保障和促進我省社會經濟的協調發展方面，發揮著極為重要的作用：一是防洪保全。通過湖泊的調蓄功能削減洪峰，延緩洪水的陡升，避免下游泄洪河道漫堤的危險，減少災害損失；二是提供水資源。我省多年平均利用地表水資源總量，其中相當一部分是由湖泊調蓄提供的；三是維持生態的多樣性。湖泊所形成的水域和濕地，是野生水生動植物生長繁育的天然場所，是水禽和候鳥的棲息地，對調節氣候和維持生態平衡也發揮著極為重要的作用。四是促進沿湖地區經濟發展。開發利用湖泊資源從事水產種植養殖，是沿湖農民和漁民致富的重要途徑；將湖泊水域開闢為旅遊度假勝地，向民眾提供了廣闊的休閒場所。河湖通達的水域，為水運事業的發展創造了良好的條件。因此，湖泊是具有多種功能、多種效益的重要水利工程。
長期以來，人們在向湖泊索取的同時，忽視了對湖泊資源的有效保護，導致湖泊資源不斷減少，功能效益不斷下降。一是非法圍墾嚴重。上世紀50-70年代受“大辦農業”和“以糧為綱”的影響，出現了大面積的圍湖養殖，到80-90年代受土地開發等經濟利益驅動，又形成新一輪的圍墾開發。由於缺乏科學規劃，一些地方盲目開發湖泊資源，導致行洪不暢，加大防洪壓力。二是淤積問題突出。由於上游水土流失和周邊污染物的大量排放，造成湖底普遍淤積，使湖泊有效調蓄水資源的庫容不斷減少。三是水質惡化趨勢令人擔憂。隨著工業化和城市化進程加快，工業、生活污廢水增加很快；農業面源污染也越來越嚴重，而治污相對滯後，大量污廢水經簡單處理後匯入湖泊，加之湖區過渡養殖，一些湖泊污染負荷遠遠超過了水體的自淨能力，湖泊水質惡化、底泥污染、水體富營養化，導致湖泊水生生物數量下降、物種退化，地區生態平衡破壞。四是人居“親水”過渡。由於湖泊周邊非常適合現代都市人居住和休閒，城市建設和房地產開發肆意蠶食湖泊。五是湖泊管理與保護尚未形成合力。因此，迫切需要針對社會經濟發展中出現的新情況和新問題，制定一部具有針對性和可操作性的地方性法規，指導和規範我省湖泊資源的管理和保護工作。
二、《條例》所具有的特點
《江蘇省湖泊保護條例》在遵循國家有關法律法規的基礎上，結合我省實際情況，對加強湖泊保護作出了具體的規定。其主要特點是：（一）融進了新時期水利發展的新理念和湖泊保護的新經驗。《條例》提出保護湖泊所應當遵循的“統籌兼顧、科學利用、保護優先、協調發展”的原則，以及確立的湖泊保護指導思想，充分體現了新時期治水思路。同時，我省在多年實踐中總結的規劃先行原則、水量分配調度原則、開發利用服從防洪總體安排原則、涉水建設項目管理制度、退田退圩退漁還湖措施、湖泊水生態系統和濕地保護等先進經驗，也都在《條例》中作了明確規定。（二）理順了湖泊管理體制。《條例》從理順管理關係入手，明確了地方各級水行政主管部門是本行政區域內湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作，並對具體管理職責進行了明確界定。這從立法上保證了湖泊管理工作從分散管理向統一管理轉變，從被動管理向主動管理轉變，從粗放管理向規範管理轉變。（三）突出了湖泊保護規劃的地位和作用。《條例》強調湖泊采砂取土必須服從規劃中確立的禁採區要求；調水要服從規劃中確立的生態用水的要求；建設項目要服從規劃中確立的防洪和水工程設施安全的要求；水產養殖要服從規劃確立的防洪要求和水質保護要求；旅遊資源開發要符合規劃確立的景觀要求等，把湖泊保護規劃作為湖泊保護、開發、利用和管理的重要依據。（四）明確了湖泊開發利用的前提條件。《條例》明確規定，湖泊的開發利用必須服從防洪安全大局和水資源配置的綜合安排。在具體工作中，始終把防洪保全和合理配置水資源作為湖泊保護的基本前提，符合江蘇的省情，也符合加強湖泊管理的實際需要。
《江蘇省湖泊保護條例》在遵循國家有關法律法規的基礎上，結合我省實際情況，對加強湖泊保護作出了具體的規定。其主要特點是：（一）融進了新時期水利發展的新理念和湖泊保護的新經驗。《條例》提出保護湖泊所應當遵循的“統籌兼顧、科學利用、保護優先、協調發展”的原則，以及確立的湖泊保護指導思想，充分體現了新時期治水思路。同時，我省在多年實踐中總結的規劃先行原則、水量分配調度原則、開發利用服從防洪總體安排原則、涉水建設項目管理制度、退田退圩退漁還湖措施、湖泊水生態系統和濕地保護等先進經驗，也都在《條例》中作了明確規定。（二）理順了湖泊管理體制。《條例》從理順管理關係入手，明確了地方各級水行政主管部門是本行政區域內湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作，並對具體管理職責進行了明確界定。這從立法上保證了湖泊管理工作從分散管理向統一管理轉變，從被動管理向主動管理轉變，從粗放管理向規範管理轉變。（三）突出了湖泊保護規劃的地位和作用。《條例》強調湖泊采砂取土必須服從規劃中確立的禁採區要求；調水要服從規劃中確立的生態用水的要求；建設項目要服從規劃中確立的防洪和水工程設施安全的要求；水產養殖要服從規劃確立的防洪要求和水質保護要求；旅遊資源開發要符合規劃確立的景觀要求等，把湖泊保護規劃作為湖泊保護、開發、利用和管理的重要依據。（四）明確了湖泊開發利用的前提條件。《條例》明確規定，湖泊的開發利用必須服從防洪安全大局和水資源配置的綜合安排。在具體工作中，始終把防洪保全和合理配置水資源作為湖泊保護的基本前提，符合江蘇的省情，也符合加強湖泊管理的實際需要。
三、《條例》的主要內容
（一）明確了湖泊保護的範疇和保護範圍。
1、湖泊保護範疇。《條例》第二條明確列入江蘇省湖泊保護名錄的湖泊。即面積在0.5平方公里以上的湖泊、城市市區內的湖泊、作為城市飲用水水源的湖泊。符合上述三個條件之一的湖泊列入我省湖泊保護的名錄，作為重點保護。
2、湖泊的保護範圍。《條例》第八條規定，湖泊的保護範圍為湖泊設計洪水位以下的區域，包括湖泊水體、湖盆、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設施。
（二）明確了湖泊保護管理的新體制。
《條例》第五條規定，“縣級以上地方各級人民政府水行政主管部門是本行政區域內湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作”；“縣級以上地方各級人民政府環保、漁業、交通、建設、規劃、國土資源、林業等有關部門，應當按照職責分工，做好湖泊的有關管理和保護工作”。
（三）提出了制定湖泊保護規劃的具體要求。
湖泊保護規劃是湖泊開發、利用、保護和管理的重要基礎。《條例》對湖泊保護規劃，提出了具體的要求。
（四）規定了湖泊保護的具體措施。
除現有法律法規已有的規定外，《條例》在以下幾個方面對湖泊保護側重作了具體規定：
1、保護湖泊生態環境
一是規定保障生態用水的最基本的需要（第十條）；二是規定在湖泊保護範圍內依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得破壞湖泊生態環境（第十一條）；三是規定地方各級人民政府應當採取措施保護和改善湖泊生態系統，加強湖泊濕地保護，有計畫地種植有利於淨化水體的植物，有計畫地放養有利於淨化水體的底棲動物和魚類（第十八條）。
2、保護湖泊水域面積和庫容
一是在湖泊保護範圍內依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得縮小湖泊面積、影響湖泊的行蓄水能力（第十一條）；二是城鎮建設和發展不得占用湖泊（第十六條）；三是禁止在湖泊保護範圍內圈圩養殖（第十七條）；四是禁止在湖泊保護範圍內圍湖造地，不得將湖灘、湖盪作為耕地總量占補平衡用地（第十七條）；五是地方各級人民政府應當採取措施，定期組織湖泊清淤（第十九條）；六是人為造成湖泊淤積的，由致淤單位或者個人負責清淤（第十九條）；七是對違反上述規定的追究法律責任（第二十二條）。
3、保護湖泊水質
一是在湖泊保護範圍內，依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得影響水功能區劃確定的水質保護目標（第十一條）；二是湖泊保護範圍內禁止排放未經處理的或者處理未達標的工業廢水，傾倒、填埋廢棄物，禁止在湖泊灘地和岸坡堆放、貯存固體廢棄物和其他污染物（第十二條）；三是對城市市區內的湖泊要求建設環湖截污管網，並納入城市污水處理系統。湖泊保護範圍內的城市生活污水必須進入城市截污管網進行處理（第十二條）。
（五）規範了湖泊開發利用的行為。
當前湖泊中存在的問題，有自然的原因，但主要原因是由於無序開發、盲目開發、過度索取造成的。開發利用湖泊資源對湖泊造成影響的，主要有采砂取土、水產養殖、城鎮建設、設定餐飲旅遊度假設施等。對此，《條例》著重對這些行為作了規範。
（六）提出了退田還湖的措施。
一是防止圍湖造地。禁止在湖泊保護範圍內圍湖造地，不得將湖灘、湖盪作為耕地總量占補平衡用地。禁止在湖泊保護範圍內圈圩養殖（第十七條）。二是對已經圍墾或者圈圩養殖的處理，要求批准湖泊保護規劃的人民政府應當按照防洪規劃的要求和恢復湖泊生態條件的需要，制定實施退田（漁）還湖、退圩還湖方案的計畫；要求政府確定補償標準，實施還湖計畫所需的安置補償資金應當列入本級政府預算；要求政府明確有關部門和沿湖鄉鎮人民政府的責任和分工（第十七條）。
（七）明確了法律責任。
1、管理機關及其工作人員的法律責任。一是行政機關及其工作人員違反湖泊保護規劃，批准開發、利用項目的；二是對圍湖造地、圈圩養殖等違法行為不予查處的；三是違反規定的條件和程式實施行政許可，不履行監督職責的；四是其他玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的，由行政監察機關或者上級主管機關對負有責任的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
2、對圍湖造地或者圈圩的處罰。一是違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護範圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下罰款；二是情節嚴重的，暫扣從事違法活動的機具，處以一萬元以上五萬元以下的罰款；三是拒不恢復原狀的，由縣級以上水行政主管部門指定有關單位代為恢復原狀，所需費用由責任人承擔。
3、在湖泊禁採區內採石、取土的。一是由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為，可以處以五百元以上五千元以下的罰款；二是影響水工程運行或者危害水工程安全的，暫扣從事違法活動的機具，沒收違法所得，並處一萬元以上五萬元以下的罰款。
4、在湖泊禁採區內采砂的，一是由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為，暫扣從事違法活動的機具，可以處以一千元以上一萬元以下的罰款，二是從事經營性采砂的，責令其停止違法行為，暫扣從事違法活動的機具，可以沒收違法所得，並處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
（一）明確了湖泊保護的範疇和保護範圍。
1、湖泊保護範疇。《條例》第二條明確列入江蘇省湖泊保護名錄的湖泊。即面積在0.5平方公里以上的湖泊、城市市區內的湖泊、作為城市飲用水水源的湖泊。符合上述三個條件之一的湖泊列入我省湖泊保護的名錄，作為重點保護。
2、湖泊的保護範圍。《條例》第八條規定，湖泊的保護範圍為湖泊設計洪水位以下的區域，包括湖泊水體、湖盆、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設施。
（二）明確了湖泊保護管理的新體制。
《條例》第五條規定，“縣級以上地方各級人民政府水行政主管部門是本行政區域內湖泊的主管機關，負責湖泊的管理和保護工作”；“縣級以上地方各級人民政府環保、漁業、交通、建設、規劃、國土資源、林業等有關部門，應當按照職責分工，做好湖泊的有關管理和保護工作”。
（三）提出了制定湖泊保護規劃的具體要求。
湖泊保護規劃是湖泊開發、利用、保護和管理的重要基礎。《條例》對湖泊保護規劃，提出了具體的要求。
（四）規定了湖泊保護的具體措施。
除現有法律法規已有的規定外，《條例》在以下幾個方面對湖泊保護側重作了具體規定：
1、保護湖泊生態環境
一是規定保障生態用水的最基本的需要（第十條）；二是規定在湖泊保護範圍內依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得破壞湖泊生態環境（第十一條）；三是規定地方各級人民政府應當採取措施保護和改善湖泊生態系統，加強湖泊濕地保護，有計畫地種植有利於淨化水體的植物，有計畫地放養有利於淨化水體的底棲動物和魚類（第十八條）。
2、保護湖泊水域面積和庫容
一是在湖泊保護範圍內依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得縮小湖泊面積、影響湖泊的行蓄水能力（第十一條）；二是城鎮建設和發展不得占用湖泊（第十六條）；三是禁止在湖泊保護範圍內圈圩養殖（第十七條）；四是禁止在湖泊保護範圍內圍湖造地，不得將湖灘、湖盪作為耕地總量占補平衡用地（第十七條）；五是地方各級人民政府應當採取措施，定期組織湖泊清淤（第十九條）；六是人為造成湖泊淤積的，由致淤單位或者個人負責清淤（第十九條）；七是對違反上述規定的追究法律責任（第二十二條）。
3、保護湖泊水質
一是在湖泊保護範圍內，依法獲得批准進行工程項目建設或者設定其他設施的，不得影響水功能區劃確定的水質保護目標（第十一條）；二是湖泊保護範圍內禁止排放未經處理的或者處理未達標的工業廢水，傾倒、填埋廢棄物，禁止在湖泊灘地和岸坡堆放、貯存固體廢棄物和其他污染物（第十二條）；三是對城市市區內的湖泊要求建設環湖截污管網，並納入城市污水處理系統。湖泊保護範圍內的城市生活污水必須進入城市截污管網進行處理（第十二條）。
（五）規範了湖泊開發利用的行為。
當前湖泊中存在的問題，有自然的原因，但主要原因是由於無序開發、盲目開發、過度索取造成的。開發利用湖泊資源對湖泊造成影響的，主要有采砂取土、水產養殖、城鎮建設、設定餐飲旅遊度假設施等。對此，《條例》著重對這些行為作了規範。
（六）提出了退田還湖的措施。
一是防止圍湖造地。禁止在湖泊保護範圍內圍湖造地，不得將湖灘、湖盪作為耕地總量占補平衡用地。禁止在湖泊保護範圍內圈圩養殖（第十七條）。二是對已經圍墾或者圈圩養殖的處理，要求批准湖泊保護規劃的人民政府應當按照防洪規劃的要求和恢復湖泊生態條件的需要，制定實施退田（漁）還湖、退圩還湖方案的計畫；要求政府確定補償標準，實施還湖計畫所需的安置補償資金應當列入本級政府預算；要求政府明確有關部門和沿湖鄉鎮人民政府的責任和分工（第十七條）。
（七）明確了法律責任。
1、管理機關及其工作人員的法律責任。一是行政機關及其工作人員違反湖泊保護規劃，批准開發、利用項目的；二是對圍湖造地、圈圩養殖等違法行為不予查處的；三是違反規定的條件和程式實施行政許可，不履行監督職責的；四是其他玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權的，由行政監察機關或者上級主管機關對負有責任的主管人員和其他直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
2、對圍湖造地或者圈圩的處罰。一是違反本條例規定，圍湖造地或者在湖泊保護範圍內圈圩的，由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為、恢復原狀，可以處以一千元以上一萬元以下罰款；二是情節嚴重的，暫扣從事違法活動的機具，處以一萬元以上五萬元以下的罰款；三是拒不恢復原狀的，由縣級以上水行政主管部門指定有關單位代為恢復原狀，所需費用由責任人承擔。
3、在湖泊禁採區內採石、取土的。一是由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為，可以處以五百元以上五千元以下的罰款；二是影響水工程運行或者危害水工程安全的，暫扣從事違法活動的機具，沒收違法所得，並處一萬元以上五萬元以下的罰款。
4、在湖泊禁採區內采砂的，一是由縣級以上水行政主管部門責令其停止違法行為，暫扣從事違法活動的機具，可以處以一千元以上一萬元以下的罰款，二是從事經營性采砂的，責令其停止違法行為，暫扣從事違法活動的機具，可以沒收違法所得，並處五萬元以上二十萬元以下的罰款。
