核安全監管體制

核安全監管實質上是政府對核能開發利用行為這一經濟活動進行干預的過程，涉及政府的權利配置模式和權力運行方式，即核安全監管體制和機制的問題。

基本介紹

• 中文名：核安全監管體制
• 監管體制：體制

在民用核能領域，政府的職能既包括對核能開發利用這一經濟活動的巨觀產業管理，又包括對核能開發利用這一風險行為的安全規制。核安全監管體制就是關於政府這兩方面的權力配置模式的問題，內容包括核能管理的總體組織形式、核安全監管機構的設定、核安全監管機構的管理許可權，以及核安全監管機構和其他部門之間的關係等方面。

核能管理的總體組織形式

核能管理的總體組織形式，是指政府對民用核能管理的權力進行配置時的機構設定和總體職能分工安排。簡單的講，就是指政府應當設定哪些部門來行使核能管理職能。

從各國實踐看，設計核能管理的行政部門主要包括三類-------核能發展管理部門、核安全監管部門和其他有關部門。其中，核能發展管理部門主要負責推動核能工業或產業的發展與管理，核安全監管部門負責核安全減負，其他部門在其職能範圍內對核能開發利用行為進行管理（通常包括衛生、運輸、環保、土地利用等管理部門）。除行政部門外，還有一些非行政組織的公共組織與核安全監管有關，他們為核安全監管機構供諮詢或技術支持。

上述核能管理的總體組織形式，尤其是關於核能發展管理部門與核安全監管機構的設定方面，在不同時期各國的具體做法不盡相同，但在處理核能發展與核安全監管職能方面，將核安全監管的職能與核能發展管理的職能進行分離並設立獨立的核安全監管機構來統一行使核安全監管職能，已成為主要核電大國的共同選擇。

例如，在美國，1974年以前，核能產業發展的職能與核安全監管的職能都由其專門設立的聯邦原子能委員會行使；1974年國會通過《能源重組法》撤銷原子能委員會，設立核監管委員會和能源研究與開發署。前者主要負責核安全監管，後者則承擔著促進核能研究與開發的責任。能源研究與開發署後來被併入能源部，從而使能源部浮游促進核能發展的職責。除核監管委員會和能源部外，其他聯邦政府機構也分別在各自的職責範圍內負責與核能相關的監督和管理工作。這些聯邦機構主要包括勞工部、運輸部、環保署、農業部、商務部、國防部、健康與公共事務部、內政部、國務院、聯邦應急管理局、白宮辦公室等。

在法國，目前負責核能發展管理的部門是能源、可持續發展與海洋事務部，該部能源和氣候總局下轄的核工業分局使法國核能發展的政府管理機構，其主要職責包括：民用核能領域決策，鼓勵和監督核行業發展，協助相關立法的起草和修改，指導原子能委員會和國家放射性廢物管理機構的工作，協助敏感物質和核能設備出口的監控，頒發放射性廢物和乏燃料的運輸許可證，參與協調和管理放射性物質和管理放射性物質和廢物運輸，支持與國際組織及歐盟組織在核能領域的活動等。負責核安全監管的機構試根據2006年法國《核領域透明與安全法》設立的法國核安全局，該局獨立於政府各部門的行政機構，代表國家專門負責法國核安全與輻射防護的監管，並向全體公民提供相關信息。

在日本，福島核事故之前，其核能發展和核安全監管的職能都分散在多個部門，包括內閤府下設的原子能委員會、原子能安全委員會、文部科學省、經濟產業省等。其中原子能委員會的職責包括計畫、宣傳、決定基本政策或戰略來促進對核能的研究、開發和利用，調整行政機構的活動使其符合財政預算和政策，為其他行政省部提供核源材料、核燃料和核反應堆相關的諮詢意見；原子能安全委員會的職責是保障核研究、開發和利用的安全；文部科學省主要負責與核能、核安全相關的科學技術發展；經濟產業省的職能包括核能供給與利用、核技術發展和核安全監管等。福島核事故後，日本隊該組織形式進行了改革，將上述部門中核能發展的職能與核安全監管的職能進行分離，將所有核安全監管方面的職能合併納入到新建立的核安全監管機構--------原子能規制委員會。

同樣，韓國在2011年日本福島核事故以前，其核能監管與管理機構主要是教育科技部和知識經濟部。前者既負責核安全監管又有推動核能發展的職能，後者負責制定核電政策與對核電站的建造運營、核燃料等進行管理。2011年日本福島核事故後，韓國對其核能監督與管理機構進行了改革，將原來教育科技部核安全監管的職能轉入新設立的核安全與核安全委員。改革後，核安全與核安保委員會負責核安全監管，教育科技部主要負責制定核政策和支持與核相關的科技研究，知識經濟部主要負責核能電力生產的管理。

我國核能管理的總體組織形式經歷了多次改革，目前的核能管理格局由2008年的國務院機構改革方案所確立。根據該方案的規定，我國核能管理的部門主要包括核能發展部門（也有人稱為“核行業主管部門”）和核安全監管部門，前者包括國家發展和改革委員會（國家能源局）和工業和信息化部（國家國防科技工業局），後者指環境保護部（國家核安全局）。此外，衛生、公安、交通運輸等有關部門在各自的職責範圍內對核與輻射相關活動實施相應的監督管理。該管理體制與上述主要核能國家的核能管理框架基本一致，不同的是我國的核能發展管理職能由兩個部門行使。

其中，國家能源局根據2008年國務院發布的《國務院關於部委管理的國家局設定的通知》（以下簡稱《通知》）設立，為國家愛發展和改革委員會管理的國家局（副部級）。其內設核電司，主要職責是負責核電管理，擬訂核電發展規劃、準入條件、技術標準並組織實施，提出核電布局和重大項目審核意見，組織協調和指導核電科研工作，組織核電廠的核事故應急管理工作。

國防科工局根據《通知》設立，為工業和信息化部管理的國家局（副部級）。國防科工局對外保留國家原子能機構、國家核事故應急辦公室的牌子，負責除核電之外的核工業管理（擬定核工業生產和技術的政策、發展規劃；實施核行業的管理）和對軍工核設施實施核安全監管，同時以國家原子能機構名義研究擬定我國和平利用核能項目的組織論證、立項審批以及科研項目的監督執行；負責核材料管制、核設施實物保護及和出口的審查和管理；負責核領域的國際交流合作，參加國際原子能機構的活動；承擔國家核事故應急管理工作，牽頭組織國家核事故應急協調委員會，負責研究制定國家核應急預案並組織實施。

國家核安全局根據《通知》設立在環境保護部，對外保留國家核安全局牌子。環境保護部副部長任國家核安全局局長。國家核安全局的主要職責是：承擔核安全、輻射安全、放射性廢物管理工作、承擔法律法規草案的起草工作，擬訂有關政策；承擔核事故、輻射環境事故應急工作；對核設施安全、放射源安全和電磁輻射、核技術套用、伴有放射性礦產資源開發利用中的污染物防治實行監督管理；對核材料的管制和民用核安全設備的設計、製造、安裝和無損檢驗活動實施監督管理；承擔有關國際條約實施工作。

公安、衛生、交通運輸等有關部門的涉核的管理職能由國務院規定。例如，公安部門負責核設施、核材料的安全保衛管理，衛生部門負責醫療放射性藥品、裝置的管理，交通運輸部門負責放射性物品運輸管理等。

總體而言，我國基本上實現了核能發展職能與核安全監管職能的分離，但在部分領域，如核應急、核材料管制等領域，核能行業主管部門與核安全監管部門仍然存在部分職能交叉。核安全立法應當明確我國的核能管理體制。

核安全監管機構

（一）核安全監管機構設立的依據和要求

基於核安全問題的專業性、核能發展與核安全監管職能分離的原則和監管政策的穩定性等方面的考慮，設立專門的行政機構對核能開發利用行為的安全實施監督成為國際共識並被主要核能國家所實踐。

在國際層面，國際公約和相關的國際檔案都要求各國建立獨立的核安全監管機構，實現核能發展職能與核安全監管職能的分離。如《核安全公約》第8條規定，“每一締約方應建立或制定一個監管機構，委託其實施第7條中所述的立法和監督管理框架，並給予履行其規定責任所需的適當權利、職能和財政與人力資源，每一締約方應採取適當步驟確保將監管機構的職能與參與促進或利用核能的任何其他機構或組織的職能有效的分開”；《乏燃料關聯圈和放射性廢物管理安全聯合公約》第20條規定，“每一締約方應建立或指定一個監管機構並一招其立法和監管框架採取適當步驟，以確保在幾個組織同時參與乏燃料或放射性廢物管理和控制的情況下監管職能有效獨立於其他職能”；國際原子能機構的《基本安全原則》的原則2“政府職責要求“必須建立和保持有效的法律和政府安全框架，包括獨立的監管機構”。

在國家層面，主要核能國家大都通過制定法律來設立獨立的核安全監管機構。例如，美國於1974年通過《能源重組法》設立了美國核監管委員會；加拿大於1997年通過《核安全與控制法》設立加拿大核安全委員會；法國與2006年通過《核領域透明與安全法》設立了法國核安全局；日本於2011年通過《原子能規制委員會設定法》設立日本原子能規制委員會；韓國於2011年通過《核安全與核安保委員會建立與運作法》成立核安全與核安保委員會。我國雖然沒有通過制定法律來設立核安全監管機構，但早在我國民用核能發展之初的1984年便成立國家核安全局（目前隸屬於環境保護部），對核安全實施獨立監督。

（二）核安全監管機構設立的依據和要求

上述關於設立核安全監管機構的國際要求並沒有指出獨立核安全監管機構的設定模式。換言之，如何處理核安全監管機構在國家行政組織中的地位由各國自己決定。正如《核法律手冊》所制出的，設立核安全監管機構有多種選擇，沒有哪一種模式是適合所有國家的，一個最好的監管機構的結構和規模需要考慮諸多因素，包括一個國家的法律結構、文化觀念與傳統，現有的政府組織與程式，可得的技術、財政與人力資源，以及該國核能的發展情況等。核安全監管機構的設立，關鍵在於能夠確保其有能力、有效並高效率的獨立履行其法定的職能和職責。

在實踐層面，雖然各國核安全監管機構社裡的模式不盡相同，但根據核安全監管機構與其他行政機關的關係，大致可以將核安全監管機構的設定模式分為三類：與核能發展管理部門合併型的核安全監管機構、隸屬於其他行政部門的核安全監管機構和獨立於其他行政機關的核安全監管機構。

與核能發展管理部門合併型的核安全監管機構，實質上是沒有設立專門的核安全監管機構，而是由一個行政機關同時行使核能產業發展和核安全監督的雙重職能。這種核安全監管機構的設定模式，通常出現在核能發展的早期，核安全問題沒有受到足夠重視而推動核能產業發展成為政府的優先任務時，典型的例子就是美國早期的原子能委員會。

隸屬於其他行政部門的核安全監管機構設定模式，是指核安全監管機構設立在政府行政分支的一個不具有推動核能發展職能的部門之下。以日本為例，2011年福島核事故後，日本政府於2011年頒布了內閣決議，決定對原有核監管機構進行了大規模的調整，改革的思路是將原有監管機構中核能發展促進和核安全監管的只能進行分離，將原來分散的有關核安全、核安保、核保障、放射物和放射性同位素監管的職責進行整合、統一，並納入新設立的原子能規制委員會。根據《原子能規制委員會設定法》的規定，原子能規制委員會作為環境省的附屬獨立機構，對全國核安全實施統一監管。

獨立於其他行政機關的核安全監管機構設定模式包括兩種情形，一種是核安全監管機構直接隸屬於政府首腦，另一種是核安全監管機構獨立於政府首腦。前者以韓國為代表，其在日本福島核事故後對核能管理體制進行改革的結果是將原有分散於各行政部門的核安全監管職能剝離出來進行整合併納入新設立的、直屬於總統的核安全與核安保委員會；後者以美國為代表，其根據1974年《能源重組法》設立的核監管委員會隸屬於美國政府的獨立規制機構，不是直接隸屬於總統的行政分支。

我國目前的核安全監管機構-------國家核安全局，設定在環境保護部，對外保留國家核安全局的牌子。這種機構設定模式在形式上與上述日本的原子能規制委員會的設定模式相似，但在監管機構的人員組成與任免方式，以及監管機構對外行為的獨立性方面存在顯著差異。

（三）核安全監管機構的領導體制

上述核安全監管機構的設立模式主要解決核安全監管機構與其他行政機關的領導與被領導的關係，而核安全監管機構的領導體制主要是關於核安全監管機構內部的組織機制。通過對主要核能國家進行考察發現，核安全監管機構的領導體制主要分為委員會制和首長負責制。前者的組織決策權由多位委員共同實施，後者的組織決策權由機構的手掌集中行使。

在核安全監管機構中實行委員會制的國家較多，包括美國、法國、日本、加拿大、韓國等，其核安全監管機構的委員通常由不同政黨的人員組成，這些人員需在議會的通一下由政府首腦（總統）任命。以美國為例，其核監管委員會由無名委員組成。他們需要在參議院的建議和同意下有總統來任命。而且，五名委員當中，最多只能允許三名委員來自於同一政黨。所有委員的任期為五年，任職期間不得從事其他事務或職業。總統只能在委員玩忽職守、辦事效率低下或瀆職的情況下將其開除。每位委員在決策中具有相同的、平等的權力和職責。為了確保核監管委員會的正常運行，委員會的決策需要獲得出席會議的大多數委員會的同意（即實行投票制，每位委員一票）。同時，法定要求出席會議的委員必須達到三名以上決策才算有效。此外，總統在五名委員中任命一名主席作為核監管委員會的首要執行官員和官方發言人。

（四）核安全監管機構的管理許可權

核安全監管機構的核心職責和使命是對核能開發利用行為實施監管以確保核安全，而要完成這一使命的重要保障就是獲得相應的授權。那么，一般而言，核安全監管機構應該獲得哪些授權？或者核安全監管機構應當具有哪些職能？我們不妨從國際檔案的要求和各國對核安全監管授權的實踐這兩方面來進行梳理。

適用於核設施的《核安全公約》認為，核安全監管機構的只能應當包括四個方面：制定核安全要求和法規；對核設施實施許可證制度；對法規和許可證條款的強制執行，包括中止、修改和吊銷許可證。國際原子能機構的安全標準檔案《基本安全原則》第3.10項指出。“監管機構必須具備履行職責所需的充分的法律授權、技術和管理能力以及人力和財政資源”，但沒有具體說明何為“充分的法律授權”。《促進安全的政府、法律和監管框架》關於監管機構的職責和職能有21項要求，從中可以歸納出核安全監管機構的八項主要職能，包括對設施和活動的批准；審查和評定安全相關資料；對設施和活動進行視察；制修訂執法政策、條例和導則；要求授權方採取糾正行動；向有關各方宣傳條例和導則；建立核安全相關記錄；與有關各方的交流和磋商。國際原子能機構的這兩個安全標準檔案適用於所有的核能開發利用行為。

在國家實踐方面，各國對核安全監管機構的授權大同小異。以核電機組數排名前三的美國、法國和日本為例，美國核監管委員會根據1974年《能源重組法》及其他相關法律的授權對核反應堆、核材料、放射性廢物相關的活動等頒發許可並進行監督。並開展與許可和監管相關的研究等工作，主要職能和職責包括建立標準（包括制定州應急計畫標準）和制定規章、技術審核與研究、頒發許可證、批准和授權、監督和調查（包括核事故調查）、運行經驗評估和確證性研究等。法國核安全局根據2006年《核領域透明與安全法》及相關法律的授權代表國家專門負責法國核安全與輻射防護的監管，其主要職能和職責包括制定規章、批准（授權）、實施監督、參與應急、調查事故、提供信息和研究跟蹤等。日本原子能規制委員會根據2012年《原子能規制委員會設定法》的授權對原子能的生產、加工、貯藏、在處理以及廢棄物處理等核相關的活動進行規制，其主要職能和職責包括：根據法律法規制定規章、標準和導則，批准核設施的設計、建造、運行和退役，聽取許可證持有者的匯報並在必要時進行現場檢查，建立應急準備和回響體系、公開信息等。

綜合上述國際檔案的要求和各國的實踐可以看出，核安全監管機構的主要只能和職責包括：制定核安全規章、標準和導則，對核能開發利用活動實施許可，對許可的核能開發利用活動進行監督檢查，參與核應急，調查事故，公開信息等。

我國《民用核設施安全管理條例》等有關核安全的行政法規分別在各個方面對國家核安全局進行了授權。但不一定涵蓋核安全局的所有職能和職責。我國國家核安全局的全部職能和職責由國務院通過“三定”方案，在核方面，國家核安全局的職責是負責核安全和輻射安全的監督管理，具體包括：擬定有關政策、規劃、標準；參與核事故應急處理，負責輻射環境事故應急處理工作；監督管理核設施安全、放射安全；監督管理核設施、核技術套用、電磁輻射、伴有放射性礦產資源開發利用中的污染防治；對核材料的管制和民用核安全設備的設計、製造、安裝和無損檢驗活動實施監督管理。