“村轉居”社區存在的問題主要是：（一）“名為社區實為村”的社區管理體制與現代化城市建設的要求不相符。（二）新老居民權利和義務不對等。由於原村民與原村集體經濟聯繫密切，在“村轉居”後又沒有對村集體經濟進行妥善處置，造成了社區內原村民與新居民之間的不和諧。（三）原村集體資產流失嚴重，不穩定因素增多。（四）“村轉居”社區幹部的角色轉換不到位、管理方式陳舊與現代化城市建設不相適應。（五）“村轉居”社區地域範圍不明確。 “村轉居”社區存在問題的主要原因：一是為追求城市化進程，區縣政府在將村委會轉為社區居委會時，相應的管理體制等沒有進行及時改變或調整。二是社會就業壓力的增加，使居民對社區集體資產的關注程度明顯增加。三是管理方式的落後與民主進程的加快，制約了社區居民積極性地發揮。
基本介紹
- 中文名：村轉居社區
- 主要問題：社區管理體制與城市建設的要求符
- 出現原因：“村轉居”社區地域範圍不明確
- 採取對策：建立股份制公司，變村民為股民
概述,詳細信息,
概述
針對“村轉居”社區存在的問題，可採取的對策是：第一，對每個“村轉居”社區的情況進行全面調查摸底，在此基礎上，對社區集體資產實行股份制改造，建立股份制公司，變村民為股民。第二、按照屬地化管理的原則，建立起適合城市社區建設要求的城市社區居委會，變村民為真正的居民。第三、對改制後的城市社區居委會及其社區居民實行與純城市社區相同的待遇。第四、建立健全居民自治的規章制度，保證“村轉居”社區居委會依法履行職責。第五、做好“村轉居”社區幹部選拔任用和培訓工作，為各項工作的開展奠定基礎。
近些年來，隨著城市化進程的不斷加快，山東省淄博市先後有177個城中和近郊村民委員會（以下簡稱村委會）整體轉為社區居民委員會（以下簡稱社區居委會）。由於諸多原因的制約，這些“村轉居”只是名稱有了改變，其管理、運行機制等仍按村委會的模式運作，至今仍不是嚴格意義上的社區，與現代城市化建設的需要有很大差距，由此常常引發出諸多不穩定因素。為全面掌握“村轉居”社區的真實情況，今年1月份，我們組織人員，通過與區縣領導、街道、社區幹部和居民座談等方式，對全市“村轉居”社區的基本情況、管理運作中存在的問題等進行了專題調查研究，對存在問題的原因和今後應採取的對策進行了客觀分析。
詳細信息
一、淄博市“村轉居”社區的基本情況
淄博市現有348個社區居委會，分布在23個街道和28個鎮，其中“村轉居”社區居委會177個。調查發現，淄博市“村轉居”工作是隨著城市的不斷發展而逐步進行的，最早可追溯到1981年，時間跨度達24年之久，涉及張店、淄川、博山、周村、臨淄五區及高青、沂源兩縣和高新區。上世紀八十年代初，部分城中村零散轉居，九十年代後小規模成批轉居，近五年來“村轉居”步伐明顯加快，2000年至今已對121個村委會實施了“村轉居”。目前，全市“村轉居”社區轄區面積1713平方千米，居民303447人，其中黨員9826人；“村轉居”社區有原村民228801人，目前仍居住在本社區的194320人，占原村民總數的84.9%；不在本社區居住的34481人，占15.1%。社區黨支部成員608人，居委會成員609人，交叉兼職後社區“兩委”成員共755人。其中原村民725人，占96%。“村轉居”社區現有固定資產971322.31萬元，企業1655家，其中已有857家企業進行了改制，社區每年從企業收益達133043.06萬元。社區自主興辦的公益性服務項目主要有社區老年活動室、社區衛生室、社區老年公寓、物業管理、衛生保潔、社區幼稚園、社區服務站等，開展形式多樣的便民利民服務，但普遍規模較小，影響力差。
二、當前淄博市“村轉居”社區存在的主要問題
（一）管理體制和運行機制不規範。“名為社區實為村”的社區管理體制與現代化城市建設的要求不相符。對近郊村實施“村轉居”，是適應城市發展、加快城市化進程的需要，同時也是促進城市經濟發展和社會整體水平提高的要求。但是，由於對“村轉居”的基本條件、操作程式、轉居後的運作模式等研究不夠，淄博市“村轉居”社區，當初只是在名稱上進行了更換，即將村委會改稱居委會（2003年統一冠名為“社區居委會”），但無論是在管理體制、管理程式、工作重點和工作方式，還是服務對象、服務形式等方面，都與原來的村委會沒有什麼區別。因此，就其性質而言，仍應當屬於村委會的範疇。有的區縣在“村轉居”時就明確規定，對“村轉居”社區的居民中的原村民實施“四個不變”，即在過渡期內本村轄區面積不變，土地、財產所有權和使用權不變，計畫生育政策不變，涉農政策不變。但這個過渡期有多長，當初並沒有規定，後來也沒有明確，如1981年“村轉居”的8個社區，24年來一直延用村委會的管理模式。近年來“村轉居”的部分社區，其居民依然主要從事農業生產，戶籍也沒有變化，農村的各種稅費一樣不少。這些社區居委會管理和服務對象基本上仍然是原村民，換屆選舉時多數基本上是按照《中華人民共和國村民委員會組織法》和《山東省村民委員會選舉辦法》的規定組織實施，對於居住在社區內的其他居民，“村轉居”社區只提供物業管理等方面的服務，其它事項基本不管。這與中央和省、市“按照便於服務管理、便於社區資源開發、便於社區居民自治的原則，並考慮地域性、居民認同感等社區構成要素”組建新的城市基層民眾性自治組織——社區居委會的要求有很大差距，與淄博市城市現代化建設的要求也不相符。
（二）新老居民權利和義務不對等。中辦發[2000]23號檔案指出：社區是指“聚居在一定地域範圍內的人們所組成的社會生活共同體”。可見，城市社區首先是建立在一定地域基礎上的自治組織，其主體是居住在一定地域範圍內的社區居民，他們應該享有同樣的權利，履行相同的義務。但目前全市177個“村轉居”社區中，由於近半數的村辦企業尚未進行股份制改造，絕大多數的原村集體資產也沒有實行股份制，因而導致同一社區的新老居民享受兩種待遇、出現“兩個階層”的局面。如在分享由集體資產帶來的經濟效益、選舉社區領導班子、對社區內重大問題進行決策時，行使權利和得到收益的是原村民，與其他居民毫不相干。這樣做原村民的理由是：村集體資產是原村民世世代代積累起來的，收益分配當然只能是原村民，選舉社區領導班子也只能由他們參加，且只能選舉原村民，這樣原村民的財產才不至於落入他人手中。實事求是地分析，這種觀點不無道理，但這樣做的結果是將社區內新居民的基本政治權利等剝奪了。在2002年上半年和目前正在進行的社區“兩委”換屆選舉中，部分居民因不能行使選舉權和被選舉權而引發的上訪已有十多起，有的還到省、進京，造成不良影響。
（三）原村集體資產產權辦公室不清，不穩定因素多。目前，淄博市177個“村轉居”社區共有近百億元的固定資產，這既是社區發展的成果，又為今後城市建設提供了財力保障。集體資產的所有權屬於原村集體，原村民自然十分關注這些集體資產的增值、保值及給自己帶來的經濟利益，而對城市建設的長遠發展並不十分關心。社區“兩委”成員尤其是“一人兼”的書記、主任，往往兼任原村辦企業的法人代表，在當前部分社區決策不夠民主，管理不夠規範，監督並不到位，且居務公開不及時、不全面，企業改制不透明、不規範的情況下，部分社區已經出現了集體資產流失的問題；或者因為社區財務管理不規範，公益事業管理制度不健全，管理方式不恰當等原因，導致社區人心不穩，矛盾、糾紛不斷，引發諸多不穩定因素。此外，由於“村轉居”社區公共積累屬於原村民，而原村民在社區中的數量正在逐步減少，如果不從制度上進行改革，若干年後，這些社區的集體資產有可能落入少數人的手中，造成集體資產的嚴重流失。
（四）“村轉居”社區幹部的角色轉換不到位。村委會的管理方式主要是通過發展農業生產達到村集體經濟保值、增值，從而使廣大村民的物質文化生活全面得到提高；而社區居委會則主要是通過為社區居民提供全方位的服務，提高城市社區居民的綜合素質，營造幸福和諧的城市生活氛圍。由於淄博市“村轉居”社區幹部有96%來自於原村民，他們多數人文化程度偏低，缺乏城市建設的知識和經驗，工作方法和管理方式仍然停留在村委會的層面上，自然難以適應現代化城市建設的需要。原村民對村集體的依賴程度大，在享受權利時排斥新居民，使原村民與新居民間形成隔核，和睦相處的氛圍難以形成，制約了城市建設的順利進行。
（五）“村轉居”社區地域範圍不明確。特別是“村轉居”時間較長的社區，由於城市的發展和變化，使得原村的界線越來越模糊，社區相互重疊，相互滲透，“你中有我，我中有你”的現象較為突出，很難劃定社區的具體界線。有的“村轉居”社區原村民居住分散，不便管理和服務。
三、對當前“村轉居”社區存在問題的原因分析
淄博市“村轉居”社區存在諸多問題的原因是多方面的。從調查了解的情況分析，主要有以下幾個方面：
一是體制和管理方面的原因。為追求城市化進程，區縣政府在將村委會轉為社區居委會時，相應的管理體制等沒有進行及時改變或調整。村委會轉為社區居委會不僅是名稱上的“翻牌”，更應是制度上的改變。《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條規定：村民委員會的設立、撤銷、範圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意後，報縣級人民政府批准。淄博市多數“村轉居”社區，在轉居之前並沒有完全按上述規定辦理，其中最為突出的是沒有經過村民會議同意，而是由街道辦事處或鎮政府代為辦理了各種手續。“村轉居”後，也沒有及時調整各種制度和運行規則，以適應城市建設和管理的需要，而是繼續延用村委會的管理體制和管理方式。重“翻牌”輕改制的結果，是導致在這些“村轉居”社區的幹部和民眾心目中，“村”的概念根深蒂固，通過原村集體經濟形成的利益共同體即原村民依然是社區真正的主人。這就為以後出現這樣那樣的問題埋下了隱患。
二是經濟利益方面的原因。由於社會就業壓力的增大，使居民對社區集體資產的關注程度明顯增加。當前，我國社會正處在轉型時期，城市下崗失業人員增加，就業壓力很大。因“村轉居”、農轉非就業而目前失業下崗或對安置不滿意的“村轉居”社區的原村民，自然而然地想到了原村集體的公共積累，想到了原村民的福利待遇，要求回到村中或將原村集體資產進行處置，希望從中得到一份工作或者分到一份經濟利益，以解決自身的生活困難或問題。張店區公園街道東源社區原村民王某，1982年“村轉居”招工後就與居委會脫離了關係，後因單位破產而東源社區集體經濟迅速發展，在2004年11月社區居委會換屆時，雖沒有選舉權和被選舉權，但四處活動，企圖當選社區居委會主任，進而控制上億元的集體資產，因目的沒有達到，就到處上訪。
三是幹群關係等方面的原因。一方面，管理方式的落後與民主進程的加快，制約了社區居民積極性地發揮。目前，在我國廣大農村，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督已經有了廣泛的民眾基礎，村民開始認識到手中民主權利的珍貴。與此相適應，隨著我國現代化城市建設步伐的加快，廣大社區居民的民主意識正逐步增強，他們要求參與城市建設和管理，要求享受法律賦予的民主權利和政治權利，要求對自己居住社區的建設和管理髮表自己的意見和建議，尤其要求對“村轉居”社區的土地補償、企業改制等重大事項實施民主決策、對集體財務實施民主監督，而目前部分“村轉居”社區實行的仍是居企合一的甚至是計畫經濟條件下“家長制”的管理體制、管理形式和運作方式，這就嚴重製約了社區居民參與管理和監督的積極性，從而導致社區內矛盾突出。另一方面，部分“村轉居”社區幹部作風霸道，以權謀私，引起居民不滿，造成幹群關係緊張。臨淄區聞韶街道張家社區、雪宮街道桑家社區都是遠近聞名的經濟強居和老先進、老典型，但落後的管理方式使兩社區幹群關係緊張，居民上訪不斷，老先進出現了新問題，成為不穩定因素。
四、新形勢下“村轉居”社區居民自治工作對策分析
去年12月29日，山東省委、省政府召開全省社區建設和社區黨建工作會議，要求各地要高度重視“村轉居”問題，堅持先改制後改居，即先對村集體資產進行公司制改造，產權量化到人，保護好村民的利益，然後再按法定程式改居；對於已改居、但尚未對集體資產進行公司制改造的，要抓緊制定改制方案，交原村民會議討論通過後組織實施。按照省會議精神，結合淄博市工作實際，認為應對全市“村轉居”社區現行的管理體制進行全方位改革，消除現代化城市建設中的各種壁壘，建立起適應現代化城市建設要求的社區管理體制。
第一，實行股份制改造。即在對每個“村轉居”社區的情況進行全面調查摸底的基礎上，對社區集體資產實行股份制改造，建立股份制公司，變村民為股民。具體做法是：以區縣為單位，由政府牽頭，計委、農業、民政、財政、審計等部門參加組成專門社區改制工作機構，對“村轉居”社區原村民數量、原村集體資產、原村辦企業、原村民的意願等情況進行全面調查了解，結合各“村轉居”社區的實際進行專門分析研究；通過召開原村黨員會議、原村民代表會議、原村民會議等形式，按照“一居一策”的原則，制定出切實可行的改制方案；在做好原村民思想工作、理順原村民情緒、處理好相關問題的前提下，積極穩妥地推進社區體制改革，將社區集體資產確權到人，建立股份制公司，變原村民為股民。股份制公司的運行按照《公司法》的有關規定進行，對於公司重要事項由股東會議決定；股份制公司的管理機構單獨設立，與社區“兩委”分設，使之互不隸屬；社區“兩委”負責社區社會事務的管理及對居民提供服務，公司負責企業的管理與經營。
第二、按照屬地化管理的原則，建立起適合城市社區建設要求的城市社區居委會，變村民為真正的居民。對改制後的社區居委會的地域進行明確合理的界定，並將轄區內所有居民全部納入社區的管理範圍。對今後要“村轉居”的，應先將擬改居的村集體經濟實施股份制改造或進行妥善處置，徹底理順村民與村集體經濟的關係，之後再根據社區的構成要素，建立起適合城市建設要求的新型社區居民自治組織——社區居民委員會。同時，建立健全社區黨的基層組織，加強對社區工作的組織領導，保證社區各項工作的落實。社區內居民享有同等的權利和義務，都有權參加社區居民會議，行使自己的民主權利和政治權利，對社區事務進行民主決策、民主管理和民主監督。
第三、對改制後的城市社區居委會及其社區居民實行與純城市社區相同的待遇。各級政府應及時將有關扶持政策、計畫生育、城市低保、就業再就業、居委會辦公經費和人員補貼等內容進行調整，使之與純城市社區居委會和居民同等對待，真正讓社區居委會從搞經濟建設轉向為社區居民服務，以此促進城市建設的全面協調發展。按照中央和省要求，把社區工作者的工資、生活補貼和必要的工作經費納入財政預算，由市、區縣兩級財政共同負擔。同時，幫助他們解決好醫療、養老等實際問題，解除他們的後顧之憂。
第四、建立健全居民自治的規章制度，保證“村轉居”社區居委會依法履行職責。“村轉居”社區居委會，應按照有關規定依法選舉居民代表，定期召開居民代表會議，制定實施居民自治章程和居規民約，實行居務公開，全面落實“四個民主”。應建立實施“權隨責走，費隨事轉”的社區管理和運行制度，凡是法律沒有賦予社區居委會、而實際上又需要社區居委會落實的工作，都要做到事先同社區協商，並將工作和相應的工作經費一併交給社區。要對“對轉居”社區的性質、地位、工作任務等進行明確定位，確保社區工作人員能有充足的精力投入到城市建設和為社區居民服務的工作之中。
第五、做好“村轉居”社區幹部選拔任用和培訓工作，為各項工作的開展奠定基礎。為保證城市建設各項工作的健康發展，必須加強對社區幹部城市建設和管理、工作任務和方法等相關知識的培訓，轉變其思想觀念和思維方式，使之適應城市建設的需要。同時，要走出“社區幹部村民選”怪圈，採取多種形式，公開、公正、公平地向社會招聘社區工作人員，經民主選舉後到社區任職，以此改善社區幹部的結構，提高工作水平，為現代化城市建設提供強勁的組織和人員保障。
