政府投資項目管理模式包含巨觀和微觀兩個層面。從巨觀上看，政府投資項目管理模式是指一個國家按照本國的法律法規實施政府投資項目，從決策到實施所需要經歷的一整套流程以及一系列管理制度體系的設定安排。
從微觀上看，按項目開發的時序，可以將政府投資項目管理模式的概念拓展為三個層次：項目融資模式、項目管理組織模式和項目建設實施模式。項目建設的首要問題是籌集建設資金，選擇適當的項目融資模式；而以何種形式選定業主並使其對項目進行管理和負責，則涉及項目管理組織模式的選取；在業主確認之後，如何進行工程承發包，選定各承包商以完成具體項目的建設實施，則涉及項目建設實施模式的選擇。
基本介紹
- 中文名：政府投資項目管理模式
- 類型：管理模式
- 隸屬：政府
- 對象：政府投資項目
模式層次,管理模式,
模式層次
項目融資模式
隨著社會經濟的發展，工程項目投資規模越來越大，單一的資金籌措方式和融資渠道無法滿足工程建設需求。因此，現代工程建設往往需要綜合利用多種籌資方式，從不同渠道籌集所需的建設資金。項目融資模式是指為滿足工程建設資金的需求，項目發起人或投資者所採用的不同融資方式的組合，以及其中所包含的融資各方的經濟法律關係。
1．公司融資
公司融資模式的主要優點包括：①融資結構簡單明了，易操作；②項目公司享有資金的全部使用權；③在項目實施過程中，受銀行和金融機構的監督及控制較少。
公司融資模式缺點主要有：①融資金額有限；②以公司資產作抵押，實行無限追索，風險很大。
2．BOT模式
BOT模式的主要優點包括：①減少項目對政府財政預算的影響；②可以克服政府投資的超工期、超成本和運營服務差等弊端；③公共基礎設施項目現金流量穩定，投資風險相對較小，可以為投資者帶來穩定、長期的投資收益；④由於項目的特許權協定是在投資者和政府之間簽訂，法律約束力較強，投資者可以獲得有效的法律保障。
在融資結構和融資程式上，BOT模式並沒有太大的缺陷，但在實際運作中，由於項目規模和資金需求巨大，而模式本身所涉及的相關方較多，關係複雜，因此，只有在規範完善的制度體系下，才能真正發揮BOT模式的優勢。
BOT模式在實際套用中，因為項目本身的特點，出現了一些變化，但融資方式的根本點沒有發生變化，如：
BOOT(Build一Own—Operate—Transfer)即建造擁有運營移交模式。這種模式是BOT模式的擴展，在運行程式上與BOT模式相類似。BoOT和BOT模式的區別在於，在BOOT模式下，項目公司不僅擁有項目的經營權，而且還擁有一定期限的項目所有權。因此，在特許期內，項目公司可以將現有項目作為其自有資產抵押從而進行二次融資。一般來說，採用BOOT模式，項目公司對項目的擁有和運營時間比BOT模式要長很多。
BT(Build—Transfer)即建造一移交模式。在這種模式下，項目由項目公司融資建設，項目建成後立即移交政府運營使用，此後政府按分期付款的方式收購該項目。
BLT(Build—Lease—Transfer)即建造一租賃一移交模式。使用這個模式，政府只允許項目公司融資和建設．在項目建成後，由政府租賃並負責運行，項目公司用政府付給的租金還貸，租賃期結束後，項目資產移交政府。
3．TOT模式
TOT模式的主要優點包括：①以現有投產的基礎設施項目為基礎，減少了私營企業建設期內的風險，降低了民營企業進入基礎設施產業的壁壘；②在轉讓過程中，通過轉讓經營權，形成基礎設施產業的國有民營模式。使基礎設施產業的經營效益與經營者的利益直接掛鈎，從而達到有效激勵企業經營者和員工的目的，同時也為地方、地區、中央政府增加了財政收入；③在項目特許經營期結束後，項目無償歸還政府，從而最終保持了國有資產的性質，保證了政府對基礎設施產業的調控權，防止了國有資產的流失；④把民間資本中的效率機制引入基礎設施產業，可以極大地提高基礎設施的管理效率，改變目前基礎設施產業運營中財務匱乏的狀況。
TOT模式的局限性表現在轉讓價格的確定上，目前，對該模式的主要爭議也集中在這一問題上。實際實施中，轉讓價格過低，易形成國有資產流失，而價格過高，則不易吸引資金。
4．ABS模式
ABS融資模式的主要優點包括：①通過信用擔保和信用增級計畫，使項目能進入國際高檔投資級證券市場，而且交易環節少，融資成本低；②由於債券在證券市場上公開發行，變現能力強，可吸引個人投資者，從而可以分散項目的投資風險，有利於短期資金向長期資金轉換；③融資成本低。
ABS融資模式的局限性：①ABS融資主要通過民間而非政府的途徑，是按照市場經濟規則運作的融資模式，因此，利用ABS融資模式的前提是必須具備成熟完善的資本市場；②採用ABS融資方式的項目一般投資都較大，對其信用擔保或信用增級難度大，全部靠發行證券來籌集項目建設資金具有相當大的難度。
5．PPP模式
PPP(Public—Private—Partnerships)模式，即公共部門與私人企業合作模式，也稱為“公私合作”融資模式。這種模式是政府、營利性企業和非營利性企業基於某個項目而形成的相互合作關係，合作各方參與項目時，政府並不把項目的責任全部轉移給私人企業，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。在這種模式下，私營企業的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，政府的社會經濟目標是通過投資給社會帶來最大的經濟效益。
PPP融資模式的優點包括：①貸款人以政府給予的有限承諾作為貸款的安全保障；②該模式下，政府部門對於項目的建設工作擁有一定決策權和控制權；③項目的風險和責任分配更合理，因此項目融資成功的可能性更大。
6．PFI模式
PFI模式的主要優點包括：①以潛在的巨大市場及利潤吸引各種來源的私人資本，投資基礎設施建設，彌補資金的不足，減輕政府財政負擔；②PFI不會像BOT方式那樣使政府在特許期內完全失去對項目所有權或經營權的控制，政府在特許權期間不出讓項目的所有權，可隨時檢查PFI項目的工作進展。
PFI模式的局限性：對政府而言，如何合理確定合作公司具有一定難度，而且在合作中政府要承擔一定的責任，這增加了政府的風險負擔。同時該模式下組織形式比較複雜，增加了管理協調難度，對參與方的管理水平要求較高。
項目管理組織模式
伴隨著我國經濟從計畫經濟向社會主義市場經濟轉型的過程，受巨觀政治、經濟體制改革的影響，我國政府投資項目管理組織模式也經歷了從計畫到市場化的歷史發展過程。
1．建設單位自營方式
1949～1957年問，我國面臨著恢復和發展國民經濟的任務，需要大量的基本建設投資，但當時設計和施工力量十分薄弱和分散，國家只能把生產單位和建設施工單位合為一體，採用建設單位自營方式組織工程建設。
2．甲、乙、丙三方制
3．工程指揮部
1958年之後，我國出現了工程指揮部形式的管理體制。許多大、中型項目的建設，採用工程指揮部的方式，由政府主管部門牽頭，組織建設單位、設計單位、施工單位針對具體項目成立指揮部、籌建處、辦公室等，把管理建設項目的職能與管理生產項目的職能分開，工程指揮部負責建設期間的設計、採購、施工管理。項目建成後移交給生產管理機構負責運營，工程指揮部即完成使命。
這種管理模式，由於指揮部是政府主管部門的派出機構，因而在行使建設單位職能時有較大的權威性，決策、指揮直接，可以依靠行政手段協調各方面關係，調配項目建設所需要的設計單位、施工隊伍和材料、設備等，在特定的經濟和政治條件下，發揮了積極作用，一批關係國計民生的基礎項目及“三線”建設等，都是在指揮部模式下建成的，為我國的經濟發展奠定了基礎。但該模式的主要缺陷在於未解決工程項目建設各環節相互脫節的問題，加之領導小組和指揮部是臨時組建的，缺乏組織建設的經驗和手段，管理水平和效率低，工程工期、投資仍然得不到有效控制，形成“只有一次教訓，沒有二次經驗”的局面。
4．基建處室型
該模式產生於20世紀50年代，至今仍是一種比較常見的模式。其主要特點是自建自用，各個行政部門(如教育、文化、衛生、體育)以及一些工程項目較多的單位均設有基建處，由其負責具體項目的實施，而行政部門主要進行常規性的行政性管理。這種模式的最大問題是“道德風險”，由於政府投資的無償性，項目管理主體一般都會想盡一切辦法爭取投資，不斷地增加工程預算，最大限度地獲取財政資金，為自己單位謀取利益，從而造成政府投資得不到有效控制。
5．專業機構型
該模式是我國各省市、地區探索的新型政府投資項目管理模式，常見於市政工程建設領域。按管理機構的性質分，有政府機關型、事業單位型、企業型。
政府機關型，即由政府主管部門直接負責工程項目建設管理。如陝西省設立了“陝西省統一建設管理辦公室”(簡稱“統建辦”)。統建辦的任務是負責全省政府投資項目的統一建設與管理，把原屬於各廳局(除水利、交通等行業外)的建設項目統一管理、建設，並撤銷設在上述廳局的基建處。
事業單位型，即政府設立專門的事業單位，從事建設工程的管理。如上海市浦東新區建設局下設專門的工程建設管理公司，該公司為非營利性機構，專門負責政府投資的市政基礎設施項目的實施管理。
企業型，即在項目計畫確定以後，由有關政府部門委託一家企業代行業主職能。如重慶市的城市建設發展有限公司，該公司類似於國外的項目管理公司，其任務就是負責政府委託的工程項目的建設，即政府把由政府投資的工程項目委託給該公司，由其負責全過程的建設實施。
6．項目法人責任制
原國家計委1996年下發的《關於實行建設項目法人責任制的暫行規定》中規定，國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。項目法人可按《公司法》的規定設立有限責任公司，包括國有獨資公司和股份有限公司兩種形式。對一般營利性項目而言，業主的趨利本性決定了此類項目以營利為目的，市場可以形成其投資控制與風險約束的機制，項目的業主由於承擔獲得預期投資收益的風險，必然會對項目投資控制負責，因此對於少數營利性的政府投資項目應當推行項目法人負責制，由項目法人擔當業主，對項目獲得預期投資效益負全部責任。
7．代建制
我國近年開始嘗試和推行代建制，2004年7月頒布的《國務院關於投資體制改革的決定》明確提出，在政府投資項目中要推行“代建制”管理，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理公司負責項目的建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成後移交給使用單位。
政府選擇具有相應資質的項目管理公司，作為項目建設期的法人，負責項目建設的全過程組織和管理，政府通過契約而非行政權力來約束代建單位。代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利，包括在業主監督下對建設資金的支配權，同時承擔相應的責任，包括投資保值責任。
代建制的實行使現行政府投資體制中“投資、建設、管理、使用”四位一體的管理模式各環節彼此分離，互相制約，可有效遏制政府投資項目中的腐敗現象，對治理全國範圍內普遍存在的工程項目“三超”(超投資、超規模、超標準)現象具有示範意義。
項目建設實施模式
項目建設實施模式是指建設市場中不同主體間的交易活動方式以及他們所形成的經濟法律關係。經過長期的發展，項目建設實施模式及相應的契約形式不斷創新和完善，形成多種被廣泛認同的形式。
1．傳統模式
傳統模式是目前最為通用的項目管理模式，又稱設計一招標一建造模式(Design—Bid—Build—Method)或連續建設模式(Sequential Construction Approach)。世界銀行、亞洲開發銀行的貸款項目和採用國際諮詢工程師聯合會(FIDIC)土木工程契約條件的項目均採用這種模式。
在該模式下，項目業主首先要委託建築師或諮詢工程師進行項目前期工作，如立項分析、可行性研究等，然後進行項目評估和項目設計。在設計階段進行施工招標檔案準備，之後是項目施工招標，業主與承包商簽訂工程施工承包契約，可採取平行承發包或施工總承包的方式。工程的分包、材料和設備的供應由承包商與分包商和供應商直接簽訂契約並組織實施。部分供應商也可由業主指定，但必須與承包商簽訂契約。在項目實施過程中，業主通過其代表與諮詢方和承包方聯繫，負責項目管理，或授權建築師、諮詢工程師、監理工程師進行項目管理。
傳統模式具有管理方法成熟、契約文本標準化程度高、程式運行規範性強等優點。參與項目管理的各方人員對契約條件、運用程式十分熟悉。業主也可分階段自由選擇諮詢設計人員、監理人員。項目管理的風險相對較小。其缺點是項目周期長，業主管理成本較高，項目前期投入較大；因諮詢、設計、施工人員不一致可能導致較多的設計變更和工程索賠。
2．工程項目管理模式
工程項目管理是指從事工程項目管理的企業受業主委託，按照契約約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。其主要形式有以下幾種：
(1)PMC模式
PMC模式(Project Management Contractor)即項目管理承包模式，是指項目業主聘請一家公司(一般為具備相當實力的工程公司或諮詢公司)為業主提供項目諮詢服務或代表業主進行項目整個過程的管理。根據工作性質的不同，PMC公司在項目中被稱為“項目管理諮詢商”(Project Management Consultancy)或“項目管理承包商”(Project Management Contractor)簡稱為PMC。PMC作為業主代表或業主的延伸，幫助業主在項目前期策劃、可行性研究、項目定義、計畫、項目預算、融資方案、分包方案以及設計、採購、施工、試車等整個實施過程中有效的控制工程質量、進度和費用，保證項目的成功實施，達到項目全生命期技術和經濟指標最最佳化。管理承包商一方面與業主簽訂契約，另一方面與施工承包商簽訂契約，一般情況下，管理承包單位不參與具體工程施工，而是將施工任務分包給施工承包商。
(2)PM模式
PM模式(Project Management)即項目管理服務模式，是20世紀50年代末60年代初開始逐步在美國、聯邦德國和法國等國家廣泛套用的一種國際通用的項目管理模式。該模式按照契約約定，由業主委託專業機構全過程代表業主進行管理。如今許多工程日益複雜，特別是當一個業主在同一時間內有多個工程處於不同階段實施時，所需執行的多種職能超出了建築師以往主要承擔的設計、聯絡和檢查的範圍，就需要由一家項目管理公司派出具有豐富工程項目管理經驗的項目經理(及其助手)對一個工程項目進行全過程的管理諮詢和服務。
PM模式提供的項目管理服務通常包括項目前期的諮詢以及實施期間的管理服務，它雖然與項目管理承包模式(PMC)類似，但是項目管理公司與承包商不訂立契約，兩者只是管理協調關係。這種模式服務的範圍可能更廣，因而也可以叫做項目管理一體化模式。從本質上說，該模式屬於管理型的模式，而不是風險承包型的模式。
(3)CM模式
CM模式(Construction Management Approach)又稱階段發包模式(Phased Construction Method)或快速軌道模式(Fast Track Method)。它是由業主和業主委託的CM經理與建築師組成一個聯合小組，共同負責組織、管理工程規劃、工程設計和工程施工。當主體設計方案確定後，一邊進行分項工程設計，一邊對已完成設計的分項工程進行招標。業主直接就各分項工程與承包商簽訂契約。
CM模式的最大優點是可以縮短工程從規劃、設計到竣工的周期，節約投資，減少風險。竣工一段，運營一段，可提早獲取收益。如房地產開發、高速公路建設等都可採用這種模式。其缺點是分項招標可能導致承包費用較高。
CM模式有兩種常用形式：一種為代理型模式(AgencyCM)，一種為風險型模式(AtRiskCM)。採用代理型模式時，CM公司是業主的諮詢和代理機構，業主和CM公司的服務契約採用固定酬金加管理費用的方法，業主在各個施工階段和承包商簽訂工程施工契約。採用風險型模式時，CM公司同時也擔任施工總承包商的角色，一般業主要求CM公司提出保證最大工程費用(Guaranteed Maximum Price，GMP)以保證業主的投資控制，如果最後結算超過CMP，則由CM公司賠償，如果低於GMP，則節約的投資由業主和承包商按約定比例分成，一般業主方分成較多。GMP包括工程的預算總成本(包括工程的直接成本、間接成本和不可預見費)和CM公司的酬金(包括管理費、風險費、利潤、稅金等)。
3．工程總承包模式
工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委託，按照契約約定對工程項目的勘察、設計、採購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。其主要形式有以下幾種：
(1)“交鑰匙”模式
“交鑰匙”模式(Turnkey)是指承包商與業主簽訂一套包括項目融資、設計、施工、設備採購、安裝調試直至竣工移交的全過程承包模式。業主獲得的是一個設施配套、可以完整運行的工程。
(2)EPC模式
EPC模式(Engineering，Procurement and Construction)是指總承包商按照契約約定，承擔建設工程項目的設計、採購、施工等工作，且對工程的安全、質量、進度、造價全面負責，並可根據需要將部分工作分包給分承包商。分承包商向總承包商負責。業主代表可以是設計公司、諮詢公司、項目管理公司或不是承包本工程的另一家工程公司。
(3)DB模式
DB模式(Design—Build)即設計一建造模式，是一種簡練的項目管理模式。在這種模式下，業主首先招聘一家專業諮詢公司為其擬定項目建設的基本要求、基本方案，授權一個具有較高專業水平和管理能力的專家為業主代表。然後進行項目設計、施工總承包招標，並與總承包商簽訂總價契約。總承包商對整個項目的成本負責。總承包商既可以自己的力量完成工程的設計和施工，也可以委託諮詢設計公司進行設計並以招標方式選擇分包商。在這種模式下，設計與施工搭接緊密，時間和資金有一定程度節約。業主也因簽訂總價契約而減少了因物價上漲所造成的投資風險。
(4)其他工程總承包模式
根據工程項目的不同規模、類型和業主要求，工程總承包還有設計一採購總承包(Engineering，Procurement，EP)、採購一施工總承包(Procurement，Construction，PC)等形式。
管理模式
我國政府投資項目管理模式的類型
在全國各地政府投資工程的管理實踐過程中，伴隨著投資主體的多元化、項目實施方式新要求等，其管理模式發生著深刻的變化。總體來看，目前我國政府投資項目管理模式主要有以下幾種：
第一，項目法人型模式。適用於各種國有經濟主體投資的經營工程項目，項目法人為依法設立的獨立性機構，對項目實行全過程負責。
第二，工程指揮部型模式。一般是臨時從政府有關部門抽調人員組成，負責人通常為政府部門的主管領導，工程項目完成後，該工程項目的指揮部即告解散。
第三，基建組型模式。採用此模式的大都為各個行政部門(如教育、文化、衛生)以及一些工程項目較多的單位，一般由本部門的基建處進行直接具體的組織領導工作，而工程指揮部主要是進行常規的行政管理工作。
第四，專業機構型模式。由一個專門機構負責某一類或幾類政府投資項目的實施管理工作。其特點是管理單位長期專職管理某些類別的政府投資項目，具有一定的專業性。
第五，城投公司型模式。作為政府連線建設市場的載體，城投公司的建立是為了更有效的盤活城市資產，解決城市經營的資金融通問題，使之產生應有的經濟效益。
我國政府投資項目管理模式的完善
第一，合理界定政府投資項目範圍。政府投資項目的界定是政府投資項目管理上的一個根本性問題。如果不對這一問題有一個清晰的認識，則有關控制政府項目的投資，提高其效率的建議和對策就會陷入尷尬局面。
第二，明確政府投資項目的性質與類型。政府投資項目性質和類型的清晰區分，可以真正促使政企分開，使政府和企業各盡所能、各司其職，有利於提高效率和管理水平，有利於建立資金運用機制和拓展資金籌集渠道。
第三，完善政府投資項目監督體系，明確政府各部門在政府投資項目管理中應該擔負的主要職責，避免出現職責的交叉和權力的真空，以保證政府投資項目從決策到實施的高效率。在我國，尤其要加強計畫、財政、市場、審計和監察等部門的巨觀監管和協調。
第四，政府投資項目管理要逐步實現專業化。我國政府投資項目的成敗與項目管理單位和人員的能力和水平密切相關。委託專業項目管理機構、專業人士來進行項目建設管理，發揮專業機構和技術人員的技術、管理優勢與經驗避免造成人、財、物和信息、等社會資源的浪費，政府同時需履行好監督職能。
第五，完善相關法律法規。無論採用怎樣的管理模式，都必須有配套的法律、法規對工程管理進行規範。應儘快出台有關政府投資工程項目管理法律。合理劃分投資、建毆、管理、使用各方的職責和權力，並形成權力的制衡。
第六，建設項目的後評價機制，可以在項目建成後經過一段時期的運營和使用後，對項目的立項決策、規劃設計、工程實施、運營或使用，以及項目的經濟和社會效益作出合理評價。完善的後評價可以對項目前期評價工作進行補充和完善，對項目的工作進行監督和改進，對項目管理進行反饋。
