政府信息公開立法，即通過立法來明確政府在信息公開上責任、主體、原則、重點內容等，無論是對於推進我國法治進程，還是對於加速電子政務和社會信息化建設，無疑都具有極為重要的現實意義。
基本介紹
- 中文名：政府信息公開立法
- 類別：制度
- 先河：瑞典《新聞報導自由法》
- 榜樣：美國《情報自由法》（1966年）
簡介,法理基礎,必要性及意義,實現條件,主要障礙,相關保障法律制度,亮點,影響,不足,
簡介
政府信息公開制度，是當代各國正在普遍推行的一項制度。全世界共有40多個國家制定了專門的政府信息公開方面的法律。以瑞典《新聞報導自由法》（1776年）為先河，以美國《情報自由法》（1966年）為榜樣，西方其它國家如丹麥、挪威、法國、澳大利亞、加拿大、英國、韓國以及日本等也紛紛效仿，都制定了政府信息公開方面的法律。建立以信息公開法為核心的政府信息公開法律制度已經成為世界性的趨勢。我國要實現行政管理體制公正透明這一目標，也必須走政府信息公開法治化的路子。
中國由於特殊時代背景和文化傳統，在信息立法方面的邏輯順序是：保密立法在先、公開立法在後。《保密法》早在1988年9月5日由七屆全國人大常委會第三次會議通過，並於1980年5月1日起施行至今；而《政府信息公開條例》至今才正式公布，到明年五一起正式施行，距離保密法開始實施已20年。
不過，對於政府信息，先有保密後有公開立法的做法並非中國獨有：英國早在1911年就通過《官方保密法》，而信息公開法直到2000年底才被議會通過，2005年1月才開始實施；澳大利亞1914年就在其《犯罪法》中把泄露政府信息的行為規定為犯罪，1982年才開始實施《信息自由法》。
當然，先有信息公開立法、後有保密立法的國家也有一些。其典型例子，當屬瑞典：1766年就頒布實施了《出版自由法》，這是人類社會確立政府信息公開制度最早的立法。到200多年後的1980年，瑞典才制定《保密法》。美國也早在1966年就通過了《信息自由法》，而保密制度則由總統以行政命令形式建立，目前的保密法規是12958號行政命令，頒布於1995年4月17日。
法理基礎
一般來講，政府信息公開就是指政府主動或被動地將在公共事務管理中掌握的公共信息依法定的程式、範圍、方式、時間向社會公開,以便社會成員能夠方便地獲取和使用。政府信息公開法律制度就是通過法律確立的保障公眾獲得政府信息權利的制度。在政府信息公開法律制度下，政府是否應當向公眾提供政府信息，不是由政府的權力決定的，而是由民眾的權利決定的。人民主權理論和知情權理論構成了公眾獲得政府信息的權利的合理性，成為政府信息公開制度的理論基礎。
1、人民主權理論。根據盧梭的社會契約論，國家是根據人們訂立的契約建立的，大家必須服從公意。公意即為最高權力，即主權。主權應當屬於人民。根據人民主權理論，政府機關有義務向公眾公開政府信息，人民有權獲得政府信息。理由如下：①從行使權力的來源看，行政機關所享有的一切權力均來自於人民的權力和憲法的授權。②從行政權力內容看，行政權力涉及到國家的社會、經濟、文化和組織管理，包括保障國家安全、維護社會秩序、發展社會經濟和福利社會生活的方方面面。行政權力內容的廣泛性決定了對它的監督的重要性。③從行政權的行使方式看，行使行政權應當是公開的。
2、知情權。知情權又稱為了解權。美國新聞記者肯特·庫柏率先使用了“知情權”一詞。其基本含義是指公民有權知道他應該知道的事情，國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息的權利，尤其是政務信息的權利。在現代法治國家，公民是國家社會政治生活的主體，無論是與公民眼前的切身利益息息相關的社會政治生活，還是事關國家命運和社會發展大局，公民對此都享有知情權。知情權是一項原生性的基本權利，只有在對與自己權益相關的各種事務充分知曉的情況下，公民才能真正把握自己的生活，並對社會承擔責任。因此知情權是信息公開的直接理論基礎。
必要性及意義
政府信息不僅是政府活動的重要資源，更是社會的寶貴財富。政府信息資源的管理有有效利用的前提是政府信息開放和公開。當前，從政府建設的趨勢而言，建立完善的信息公開制度是順應民主政治發展的必然之路。
1、是保障公眾參與管理國家事務的需要。政府信息公開反映了保障公民權利的內在要求。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民”。這條規定確立了人民主權的原則，它肯定了人民是國家權力的所有者。而人民權力的正確行使是以政府信息公開和人民對國家事務、社會事務的知曉為前提的。
2、是應對WTO規則挑戰的需要。透明度是WTO的一項重要法律原則，它要求成員方政府應把與貿易有關的法律、規章、普遍適用的司法判例與行政裁決，均應迅速予以公布，以使各國政府和貿易工作者熟悉它們。透明度原則轉化為國內法，反映到國內法律當中就是政府信息公開、政策透明的有關規定。我國制定信息公開法，把政府信息公開活動規制起來，有利於我國履行透明度的法律義務，從而積極應對WTO規則挑戰。
3、是監督政府機關依法行使職權需要。政務信息公開，要求將政務內容、權力運作過程等向公眾公開，這就給予了人民民眾以知情權，加大了權力行使的透明度，把權力行使過程置於人民民眾的監督之下，使人民民眾能夠充分了解政府的計畫、工作程式、辦事結果、政府內部的工作紀律，為人民民眾進行有效監督提供制度保證。
4、是促進社會信息資源共享的需要。在資訊時代，信息已經成為重要的戰略資源。制定政府信息公開法，有助於社會公眾通過公開的、公平的、合法的渠道及時獲取政府信息並加以利用，最大限度地減少信息阻塞、信息浪費的現象，使政府信息能夠適時地轉化為社會物質財富。同時，制定信息公開法還可以促使政府依照法定義務提供其擁有的信息資源，社會公眾可以依據法定權利要求政府提供信息。這將有助於減少和避免信息資源的閒置與浪費，促使實現資源共享，滿足社會各界對資源的需求。
實現條件
實現政府信息公開法治化，必須具備一定的條件，比如已經制定的信息公開法律、執政黨信息公開的政策價值取向、民眾對信息公開所形成的輿論氛圍等，從目前的情況看，我國已經基本具備了政府信息公開立法的實現條件。
1、我國政府信息公開法律制度的實踐。在我國，由於長期受計畫經濟和政府機關傳統意識的影響，過去只在《保密法》、《檔案法》及其他一些相關法律法規中涉及信息方面的立法。在這些現行的法律法規中，更多的強調是政府信息的保密而非公開，導致一方面我國政務活動缺乏透明度，公民獲得的政務信息量嚴重不足；另一方面政府信息資源封閉和閒置浪費嚴重，政務管理長期滯後於社會的發展。近幾年來，在政府信息化的推動下，我國政府在信息公開許多領域進行了許多實踐，如“村務公開”、“檢務公開”、“警務公開”、“廠務公開”以及作為政府行政工作公開標誌的“政府上網工程”等取得了很好的成效。與此同時，在信息公開的推進過程中，全國許多地方制定了一些地方性政府規章。2003年1月1日，廣州市政府出台了我國地方政府制定的第一部全面、系統規範政府信息公開行為的政府規章——《廣州市政府信息公開規定》，對政府信息公開的內容、形式和方法等作出了一系列具體的規定。此外，上海市政府、湖北省政府、深圳市政府、武漢市政府等地方政府也相繼制定了地方性的政府信息公開規定。
2、依法治國，建設社會主義法治國家的實踐。“法治”是相對於“人治”而言的一種治理國家模式。依法行政是法治的重要原則，也是依法治國的關鍵。依法行政應當包括如下內容：（1）在人民主權的國度里，有代表民意的立法機關制定法律，由政府負責具體執行法律；（2）政府機構的設定和活動準則，均由法律、法規框定，即行政機關必須依法成立；（3）對於行政機關的具體行政行為，行政管理相對人認為違法就有權依法提起行政訴訟；（4）由於行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯管理相對人合法權益造成損害的，受害人有權請求賠償。黨的十五大把依法治國，建設社會主義法治國家，確立為我國社會主義初級階段的政治綱領，第一次寫入黨的綱領性檔案。這是我們黨的領導方式和執政方式的重大完善和發展。九屆全國人大二次會議把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫進憲法，這樣，我國政府行為法治化也就有了一個憲法依據。
主要障礙
我國政府信息公開的實踐與法律制度雖然有了一定的發展，封閉的政府正在向開放的政府轉變，政府機關通過各種方式公開的信息也越來越多。然而，我國的政府信息公開才剛剛開始，綜合的信息公開的法律制度還沒有建立，我國有《保密法》，但無統一的《信息公開法》，在政府信息公開法治化道路上仍面臨許多障礙。
1、傳統保密觀念對信息公開的影響。我國經歷了二千多年的封建君主專制的統治時期。為了維護皇權專制，統治者強調的是“民可使由之，不可使知之”，這種觀念在政治統治中根深蒂固，以致一直影響到今天一些黨政機關領導幹部的工作作風。再加上新中國成立以來，出於維護社會主義國家政權的安全和利益，保證社會主義事業順利進行的需要，對國家機關在經濟建設中的活動強調的是保密。這就使得我們的黨政機關長期以來養成了保密的習慣，在保密範圍上，認為保比不保好,保密得越多、越嚴格,工作就越負責。相對來講，對信息公開的意識就比較淡薄，信息公開觀念與 WTO 透明度原則所要求的行政理念格格不入，必然影響到信息公開工作的開展。
2、政府信息公開行政自由裁量的任意性。由於我國實踐中的政府信息公開局限於辦事制度的公開，因此目前政府信息公開方式基本上是主動方式的公開。這種方式對於公眾了解政府工作，維護自身利益發揮了很大的影響，但由於沒有固定的形式，這種單純的政府信息公開往往淪為政府信息發布，帶有行政自由裁量的任意性，公眾很難通過申請獲得所需的信息，這就有必要引進完善的政府信息公開制度，賦予申請人一定的權利，以多種形式實現政府信息公開，保障民眾有權得到和利用政府信息。
相關保障法律制度
與信息公開制度相協調的是我國的保密制度，除制定信息公開法外，還應制定個人數據保護法、修改《保密法》、《《檔案法》等一批相配套的法律、法規，以確保信息公開的順利實施。
第一、加快制定我國的《隱私權法》立法。信息公開法的個人信息例外只是對個人信息披露的保護。隱私權法作為政府信息公開法律制度建設的一部分，對世界各國的信息公開法律制度的順利實施發揮了不可替代的作用。在我國信息公開法律制度發展的過程中，必須認識到個人數據保護對政府信息公開的意義，並加快數據保護法的立法工作，保護個人隱私，促進個人信息的流動。內容包括個人信息保護，電子監控，新聞出版，行政機關公務行為等方面的隱私權保護等。
第二、修訂《保密法》及《保密法》配套法規。我國現行的《保密法》是1988年制定的，在這部法律里，諸如對定密、解密程式、泄密處罰以及救濟機制等重要制度設定上已遠遠落後於實際發展的需要。修改《保密法》，應當解決兩個問題。一是合理界定國家秘密的範圍。在我國，對於保密檔案以外的政府信息是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一的規定，結果，造成了定密範圍過大，並使保密檔案與非保密檔案一樣，完全對公眾封鎖和保密。因此，修改《保密法》必須要大幅度縮減保密範圍。要對現行的國家秘密特別是工作秘密中的許多內容進行“分流”，將國家秘密的範圍予以 “消腫”。二是規範定密，科學解密。由於定密的隨意性較大等原因，產生的國家秘密偏多、密級偏高的問題長期存在。當前首要的是要完善定密監督程式，做到依法行使定密權。在解密問題上法律應明確規定解密的許可權和程式，強化解密活動的監督制約。切實改變目前實踐中只定密，不解密，甚至國家秘密“一定終身”的現象。
第三、修改《檔案法》。根據有關規定，政府信息實際上分為檔案和非檔案檔案，檔案由《檔案法》調整，要受到30年期限的限制；非檔案檔案尚無任何法律調整，因而無法對其進行規範管理。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能。可見，檔案法的規定不但不利於政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府信息公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府公開法就只能適用於非檔案檔案，其範圍將大大被限制。
亮點
這次政府信息公開立法最大的亮點，在於立法邏輯理念上的飛躍。我國1988年《保密法》確立原則精神是："凡不宣布公開的事項皆推定為保密"。而剛剛發布的政府信息公開條例，則首次確立了"以公開為原則、以不公開為例外"的邏輯理念。這既是我國行政機關立法施政理念在貫徹法治原則和精神方面的歷史性進步，更是順應世界範圍內民主法治潮流的明智之舉。
縱觀當今世界已經或即將制定信息公開法的國家和地區，政府信息"以公開為原則、以不公開為例外"的立法原則和精神，幾乎無一例外地被奉為圭臬。美國早在1966年就確立了政府信息"以公開為原則、以不公開為例外"的立法邏輯，規定僅有9類材料可以作為例外不予公開，而且證明不公開的材料屬於例外的舉證責任在政府機關。該法不僅適用於所有聯邦行政機構及其所屬部門，而且還適用於政府控制的企業，甚至軍事部門也不例外。
《條例》的亮點之二則在於，公民隱私權保護被列為政府信息公開例外的最重要條件之一，凸顯人權保護在政府立法以及施政理念中的權重正逐步加大。幾乎在所有立法保障信息公開的國家，"國家安全"、"商業機密"和"公民隱私"都是政府信息公開例外的法律要件。而在行政權力膨脹勢不可擋的今天，政府在管理和運用各種信息的過程中，無論出於故意還是過失，公民的隱私權都極易被侵犯，這在要求全面保障公民權利和自由的今天是不能被允許的。因此，在政府信息公開立法中應多角度地規定如何保護公民隱私權。
《條例》的第三個亮點，就是確立了政府履行信息公開義務必須遵循的原則：公正、公平、便民、免費。所謂公正，就要求行政機關依法全面、及時、準確地公開應予公開的政府信息，不得因部門利益、官員個人利益等而故意保留、蓄意折扣甚或惡意篡改；所謂公平，就要求行政機關在依照法定職責或者應相對人申請而公開政府信息時，無論面對的是個人、法人還是其他社會組織，也無論其地位、身份等如何不同，均應一視同仁；所謂便民，就要求負有信息公開義務的行政主體必須以民為本，始終站在行政相對人的角度，全力創造條件，如採用公報、網站、新聞發布會以及大眾傳媒等多種方式，在公共圖書館、檔案館等主要公共場所，並編制、發布公開信息的目錄和指南等，便利公眾及時獲知這些信息；所謂免費，就是行政機關依法公開信息應該全部免費，即使是依申請提供政府信息，除可以收取檢索、複製、郵寄等成本費用外，也不得收取其他費用，更不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供政府信息。
《條例》還有一個亮點，就是賦予公民、法人和其他組織對政府信息公開的請求權。《條例》規定，除了行政機關主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息，有關政府機關對於其申請要求應當作出答覆。
影響
作為中國歷史上的第一部政府信息公開法，《條例》的發布實施，必將對我國公共行政生態產生深遠而又深刻的影響。
一方面，《條例》讓各級政府又多了一道依法行政的緊箍咒：使之進一步置於陽光之下。對於各級政府特別是基層政府及其所屬部門來說，《條例》讓其施政程式和行為進一步置於公眾的監督之下；而對廣大公民而言，《條例》是繼憲法和其他法律之後，為其獲取信息資源、保障合法權益、監督政府權力提供了又一堅實屏障和銳利武器。有了這部法律，地方政府利用信息壟斷而阻截中央政策屬於違法，藉此敷衍塞責、玩忽職守也是違法，由此進行暗箱操作、權力尋租更屬非法；公民不僅在獲取政府信息以助益工作、學習和生活上有了法律依據，而且在諸如財政資金的收支等各種關涉個人和公共利益的重大問題上，也平添了監督政府、問責政府的法律保障。所有這些，對於約束法力無邊的政府權力，規範肆無忌憚的政府行為，消除愈演愈烈的政府腐敗，無疑具有重大現實意義。
另一方面，《條例》又為各級政府實現職能轉變提供了新的推進劑和加速器。《條例》除要求政府應公開國民經濟和社會發展規劃、統計以及行政許可、財政預決算等信息外，還要求其將公共政策信息、突發公共事件信息，以及在環保、安全生產、公共衛生、食品藥品等領域的監管信息作為重點公開的內容，這對於各級政府儘快實現由"經濟建設型政府"向"公共服務型政府"的轉變，強化其"經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務"的職能定位，無疑也大有裨益。
不足
當然，人們在為政府信息公開立法而歡欣鼓舞之餘，還必須清醒地看到：在尋求公眾知情權及信息共享權等人權同政府為維護公共利益而保留的信息保密權之間，尋求一個相對穩定的平衡，中國還僅僅是萬里長征邁出了第一步。
從法律效力等級來看，信息公開只是行政法規--國務院制定"條例"，保密法則是效力僅次於憲法的法律--由全國人大常委會制定並通過；從法律位階看，保密法作為信息公開條例的特別法，仍然優先適用。信息公開條例同《保密法》之間的立法邏輯衝突如何選擇和規避，乃是擺在我國行政和立法機關面前的迫切任務。
好在國家相關部門早已開始行動：國家保密局自1996年就已開始啟動的保密法修訂工作，十年間數易其稿，現已完成該法修訂草案稿，並已上報國務院，其修訂也已列入國務院的立法工作計畫。
其次，《條例》中對於政府信息公開的例外情形規定過寬，文字表述過於籠統模糊，並將審查政府信息是否應該公開的標準制定權、取證舉證權、審查審核權等，完全賦予了政府機關，而未對公民、法人和社會組織在這方面的抗辯權、監督權作出適當規定。所有這些，都使得政府信息"公開是原則、不公開是例外"的精神大打折扣，也為一些行政機關在公開信息方面消極不作為甚至濫用權力留下了不應有的空間。
此外，《條例》列舉的各級政府信息公開的重點內容，其實都是必須公開的內容。參照已開發國家做法，應該是對不宜公開、嚴禁公開等例外情形加以列舉，而將未曾列舉的所有情形都推定為應當公開。而《條例》的監督和保障條款更是過於原則，既未具體明晰梯度適當的懲罰措施，又沒有規定違法行為的查處主體、程式等，因而缺乏可操作性，很難對慣於壟斷信息、處於強勢地位的各級政府產生必要的約束力、震懾力。
當然，瑕不掩瑜，作為一部未來成熟法律試驗形態的行政法規，《條例》雖然存在不少漏洞，但在原則精神、框架結構以及具體內容上都體現了法治邏輯的理性回歸。可以說，無論是在我國行政法制史上，還是在建設社會主義法治國家的進程上，《條例》都將算得上濃墨重彩的一筆。
