《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》共三十條 ，自2018年2月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法
- 實施時間：2018年2月1日
辦法全文,辦法的說明,
辦法全文
廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法
第一條 為加強廣東湛江紅樹林國家級自然保護區（以下簡稱紅樹林保護區）的建設和管理，保護紅樹林濕地生態系統及其生物多樣性，根據《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》和《廣東省濕地保護條例》等有關法律法規，結合紅樹林保護區實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱紅樹林保護區，是指經國務院或者其授權批准的紅樹林保護區總體規劃所確定的位於本市行政區域內的保護區域。
在紅樹林保護區內從事生產、建設、資源保護、科學研究、科普教育以及開發利用等活動的單位和個人，應當遵守本辦法。
第三條 紅樹林保護區實行保護優先、嚴格管理、合理利用和持續發展相結合的原則，妥善處理自然資源保護與當地經濟社會發展及民眾生產生活的關係。實行統一領導、分區管護和協同參與相結合的管理體制。
第四條 市人民政府及其主管部門應當將紅樹林保護區生態建設納入國民經濟和社會發展規劃，採取有利於發展的政策措施，支持紅樹林保護區建設和管理，協調解決紅樹林保護區保護髮展中的重大問題。
有關縣（市、區）、鎮人民政府（街道辦事處）應當協同參與紅樹林保護區的管護工作，協調紅樹林保護區和本地區生態保護與發展利用的關係。
林業、公安、環境保護、海洋漁業、農業、國土資源、城鄉規劃、水務、旅遊、交通運輸等部門按照各自職責，協助做好紅樹林保護區建設和管理工作。
第五條 紅樹林保護區管理機構具體負責紅樹林保護區的日常管理工作，履行下列職責：
（一）貫徹執行國家和省有關自然保護的法律、法規和方針、政策；
（二）組織編制紅樹林保護區總體規劃、專項規劃，制訂管理制度並實施；
（三）落實管護措施，加強紅樹林的巡護和執法，嚴格管理紅樹林濕地資源；
（四）組織實施紅樹林保護區資源調查和環境監測並建立檔案；
（五）組織或者協助科研院校開展紅樹林保護區的科學研究；
（六）開展紅樹林保護區的科普和宣傳教育；
（七）監督管理在紅樹林保護區實驗區開展的生態旅遊等活動；
（八）監督管理涉及紅樹林保護區的建設項目；
（九）支持紅樹林保護區周邊地區發展。
第六條 紅樹林保護區的森林公安派出機構要協同紅樹林保護區管理機構管理紅樹林及濕地資源、保護生態環境，維護區內治安秩序，依法查辦破壞紅樹林濕地資源案件。當地公安機關應當指導紅樹林保護區的森林公安派出機構的工作。
第七條 紅樹林保護區管理機構可以聯合紅樹林保護區周邊的鎮人民政府（街道辦事處）、公安派出所、村（居）民委員會、養殖場等有關單位（組織）組建保護委員會，聯動做好紅樹林保護區內紅樹林濕地資源的保護和管理。
鼓勵專家、志願者以及社會公益組織等依法參與紅樹林濕地資源保護相關工作。
第八條 紅樹林保護區基礎設施和管護能力建設經費，報請國家和省主管部門安排專項資金解決。日常管理經費納入省級財政預算。
保護區管理機構可以接受國內外組織和個人的捐贈以及其他合法資金，用於紅樹林保護區的建設和管理。
第九條 任何單位和個人都有保護紅樹林保護區內紅樹林濕地資源的義務，有權檢舉、控告破壞、侵占紅樹林保護區內紅樹林濕地資源的行為。舉報核查屬實的，可以給予舉報者適當獎勵。
第十條 紅樹林保護區的自然資源依法實行有償使用。進入紅樹林保護區從事科學研究、教學實習、參觀考察、拍攝影片及其他旅遊經營活動的單位和個人，應當向紅樹林保護區管理機構繳交保護管理費，用於紅樹林保護區的建設和保護事業。
相關單位和個人在依法利用紅樹林保護區自然資源時，不得破壞、侵占其水面、灘涂等濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的紅樹林等野生動植物資源，不得非法改變其自然屬性。
第十一條 紅樹林保護區劃分為核心區、緩衝區和實驗區三個功能區，依法分別採取相應的管護措施。各功能區的具體範圍、面積及界線以國務院或者其授權批准的檔案為準。
核心區禁止任何單位和個人進入，法律、法規和省政府規章另有規定的除外。
緩衝區禁止開展旅遊和生產經營活動。因教學科研的目的，需要進入緩衝區從事科學研究、教學實習和標本採集活動的，應經紅樹林保護區管理機構批准，並將活動成果的副本提交紅樹林保護區管理機構。
經紅樹林保護區管理機構批准，實驗區可以從事科學實驗、教學實習和科普教育活動，可以適度開展符合保護區規劃和生態保護方向的生態旅遊、觀光農業等活動。
第十二條 在紅樹林保護區實驗區開展生態旅遊，必須符合紅樹林保護區總體規劃，由紅樹林保護區管理機構編制方案，方案應當符合紅樹林保護區管理目標。
生態旅遊活動應當按照前款規定的方案進行，並加強管理。修建生態旅遊設施應當依法辦理相關審批手續，符合國家或者行業的安全和環保標準，不得影響紅樹林資源保護，不能破壞生態環境。
第十三條 在紅樹林保護區實驗區從事生態旅遊等生產經營活動的單位和個人，以及經批准進入紅樹林保護區的人員，應當嚴格遵守紅樹林保護區的有關規定, 接受紅樹林保護區管理機構的監管，不得阻撓正常管護工作。
不再從事生態旅遊等生產經營活動的，利用單位和個人應按要求及時清除原修建的建（構）築物、通道等。未能及時清除且經催告限期內仍不清除的，由紅樹林保護區管理機構依照法定程式代為清除，所需費用由原利用單位和個人承擔。
第十四條 紅樹林保護區的範圍、面積、界線及功能區一經劃定，應當依法造冊登記；任何單位和個人不得變更或者調整，確因特殊情況需要變更或者調整的，應當按照有關規定上報有權機關批准。
第十五條 紅樹林保護區管理機構按照紅樹林保護區規劃，根據管護工作的需要，設立界碑、界樁、護欄、護網、標識牌、保護標誌等管護設施。
紅樹林保護區的管護設施依法受保護。
第十六條紅樹林保護區內禁止進行下列活動：
（一）毀林挖塘、填埋造地、圍堤、採礦、采沙、取土、放牧等破壞、侵占紅樹林濕地的行為；
（二）從事水產養殖、畜禽飼養；
（三）向區內排放有毒有害污水，投放可能危害水體、水生及濕生生物的化學物品，傾倒生活垃圾、建築垃圾、蚝殼蚝樁等固體廢棄物；
（四）採用電、炸、毒及絕戶網等方式捕撈作業；
（五）擅自修建阻水、排水設施截斷紅樹林濕地的水系與外圍水系的貫通；
（六）擅自移動或者破壞界碑、界樁、護欄、護網、標識牌、保護標誌等管護設施；
（七）未經批准在實驗區內組織旅遊活動，修建旅遊設施或者其它用途的構築物；
（八）其他破壞紅樹林資源、生態環境或者對保護對象造成危害的行為。
區內因歷史原因存續的各類養殖場所占用的紅樹林濕地，市人民政府依法採取分期分批回收、異地增補紅樹林面積、生態補償等方式進行處理。
第十七條 禁止在紅樹林保護區內砍伐、移植、採摘紅樹林和其它毀壞紅樹林行為。因科研、醫藥或者更新、改造、撫育等正當需要的，應向紅樹林保護區管理機構申請並按照規定程式報批。
第十八條 禁止在紅樹林保護區內獵捕鳥類等野生動物和撿拾鳥蛋、捉雛、毀巢等行為；禁止以鳴笛、追趕等方式驚嚇鳥類，干擾鳥類覓食、繁殖。
在鳥類遷徙期、繁殖期，禁止從事影響鳥類棲息、繁殖的活動。
紅樹林保護區管理機構應當加強對勺嘴鷸、黑嘴鷗、黑臉琵鷺等珍稀鳥類及其棲息地的保護管理；可以適時對鳥類重要棲息地封閉性管理，防止觀鳥、攝影等人為活動的干擾。
第十九條紅樹林保護區管理機構應當嚴格控制引進外來物種，保護本地物種和生物多樣性。加強對互花米草等外來入侵物種的監測和科學研究，採取綜合措施及時防治和控制擴散。
第二十條紅樹林保護區核心區和緩衝區除按照批准規劃，可以建立野外觀測站、巡護小道等自然保護管理用途的小型永久性設施外，禁止建立任何非自然保護管理用途的設施。
因歷史原因在核心區和緩衝區記憶體續的項目，對生態環境產生較大影響的，應當依法關閉或者遷出；原有項目確需進行翻新、改造或者維護的，應當依法履行審批手續，採用與生態環境相協調的材料和工藝。
實驗區內不得建設污染環境、破壞自然資源或者自然景觀的生產設施；建設其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規定的污染物排放標準；已經建成的設施，其污染物排放超過國家和地方規定的排放標準的，應當限期治理，按期完成治理任務。
外圍保護地帶內建設的項目，不得損害區內生態環境質量；已經造成損害的，應當採取生態修復等補救措施，按期完成修復任務。
第二十一條 紅樹林保護區管理機構基於管護職責依法對紅樹林保護區內的土地資源進行管理。任何單位和個人應當遵守自然保護區土地管理的相關法律法規和政策。
區內土地原則上不得徵收、占用，確因國家和省重點建設項目需要徵收、占用的，應當依法按照規定程式報批，實行占補平衡。
經審核批准徵收、占用區內土地的項目，建設單位應當按規定的標準交納生態補償費等費用。未兌現相關補償費用、未獲批准使用林地濕地的，不予受理建設用地申請。
第二十二條 因歷史原因存續在紅樹林保護區實驗區內的養殖場，在整治清退前，不得擅自擴大養殖面積和改變水產養殖用途。養殖場的經營單位和個人對養殖場內及圍堤周邊的紅樹林負有保護責任。
養殖場應當保持自然納潮，保證紅樹林自然生長，不得損毀養殖場內及圍堤周邊的紅樹林。因養殖經營活動不當造成紅樹林枯萎或死亡的，經營者應當採取生態修復等補救措施，按期完成修復任務。
第二十三條 紅樹林保護區建立生態補償制度。生態補償資金實行“收支兩條線”管理，專項用於區內自然資源的保護管理。
紅樹林保護區所在地縣（市、區）人民政府（管委會），應當按照有關規定和標準落實區內生態公益林補償政策，保障紅樹林保護區管理機構的管護需要，改善周邊居民的生產生活。
申請在紅樹林保護區實驗區內從事生產經營活動的單位和個人，應當預先製作生態影響評價報告，按照報告落實生態保護措施與補償方案。
第二十四條 紅樹林保護區管理機構應當協同當地人民政府，幫助周邊社區發展經濟，改善民眾生產生活條件。可以支持周邊社區利用實驗區資源適度開展符合生態保護方向的生態旅遊、觀光農業等活動；也可以把部分管護任務或者其它勞務承包給周邊居民，增加其經濟收入。
第二十五條 違反本辦法規定，有下列行為之一的，由紅樹林保護區管理機構依照《中華人民共和國自然保護區條例》《廣東省濕地保護條例》和有關法律、法規的規定處理，依法作出限期治理、恢復原狀、生態修復等決定，進行行政處罰：
（一）未經批准進入紅樹林保護區或者在區內不服從紅樹林保護區管理機構管理的；
（二）經批准在紅樹林保護區的緩衝區內從事科學研究、教學實習、採集標本等活動的單位和個人，不向紅樹林保護區管理機構提交活動成果副本的；
（三）擅自移動或者破壞紅樹林界碑、界樁、護欄、護網、標識牌、保護標誌等管護設施的；
（四）在紅樹林保護區內毀林挖塘、填埋造地、圍堤、採礦、采沙、取土、放牧等破壞、侵占紅樹林濕地，以及獵捕鳥類等野生動物的；
（五）未經批准在紅樹林保護區的實驗區內組織開展旅遊活動、擅自在實驗區建築旅遊設施和其它構築物的。
紅樹林保護區內違反林業、農業、水務、國土資源、海洋漁業、環境保護等有關法律、法規的違法行為，由相關行政主管部門或委託紅樹林保護區管理機構予以行政處罰。
第二十六條 違反本辦法規定，毀壞紅樹林保護區內紅樹林資源，當事人被依法作出責令停止毀壞行為、限期恢複種植決定，逾期不履行，經催告仍不履行的，由紅樹林保護區管理機構依照法定程式代為恢複種植，所需的恢複種植合理費用由當事人承擔。
毀壞紅樹林資源的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》有關規定處理。
第二十七條 違反本辦法規定造成紅樹林保護區損害的，應當依法承擔損害賠償或者生態修復責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
第二十八條 妨礙紅樹林保護區管理人員執行公務的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰法》有關規定處理；情節嚴重，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
第二十九條 紅樹林保護區管理機構及其工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、慫恿、包庇他人違反本辦法的，由所在單位或者上級主管部門給予行政處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。
第三十條 本辦法自2018年2月1日起施行。
辦法的說明
一、制訂《辦法》的必要性與可行性
廣東湛江紅樹林自然保護區始建於1990年，1997年晉升為國家級自然保護區，地處廣東西南部雷州半島沿海灘涂，屬於本市行政管轄區域。保護總面積20278.8公頃，其中紅樹林9200公頃，占全國紅樹林面積約30%，占我省紅樹林面積的80%，是我國紅樹林管護面積最大的自然保護區。
廣東湛江紅樹林國家級自然保護區為國際重要濕地、中國人與生物圈保護區和國家林業局示範自然保護區，保護對象為紅樹林濕地生態系統及其生物多樣。現有紅樹林15科25種，其中有我國連片面積最大的木欖群落（300公頃），有大陸地區首次記錄的玉蕊等珍稀品種，有中華鳳頭燕鷗、遺鷗、黑臉琵鷺、勺嘴鷸、黑嘴鷗等全球瀕危水鳥的記錄。
湛江紅樹林國際重要濕地是我國南方濕地資源的精華、我國重要的自然資源遺產和生物多樣性保護基地，是我國沿海防護林建設體系和濕地保護工程的重要區域，是應對全球氣候變化的重要緩衝帶和固碳區。它在淨化海水、防災減災，調節氣候、保護海岸，保護生物多樣性，發展生態旅遊，維護國土生態安全等方面發揮著十分重要的作用。
保護區的管理機構為湛江紅樹林國家級自然保護區管理局，於2005年正式成立，直屬廣東省林業廳管理，正處級事業單位，人員編制28名，目前在編25人。近些年來，湛江紅樹林保護區管理局克服人員不足、基礎薄弱等諸多困難，切實做好保護區建設管理工作，使湛江紅樹林濕地生態系統得到有效恢復及形成良性循環，維護了雷州半島生態平衡，保護和改善了湛江沿海生態環境，為區域社會經濟可持續發展提供了穩固的生態保障。
湛江紅樹林保護區採取各種管理措施，依法依規加強管理，推動自然保護區健康持續發展：一是加強機構制度建設，提高人員素質。目前在編工作人員25人，本科以上學歷14人，專技人員14人。二是加強基礎設施建設，創造良好管理條件。率先在我省建立保護區地理信息系統，現正著力推進數位化保護區建設。三是開展科學造林，促進資源良性恢復。多年來，保護區通過實施中國荷蘭合作紅樹林項目、沿海防護林體系建設項目等造林項目，使湛江紅樹林面積從1985年的5800公頃增至目前的9200公頃，成功扭轉了湛江紅樹林減少的被動局面，湛江紅樹林資源總體呈現了良性恢復發展局面。四是開展資源調查監測，摸清家底變化。湛江紅樹林保護區紅樹林濕地生物多樣性豐富：區內紅樹植物15科24種；有鳥類265種，包括珍稀瀕危鳥類中華鳳頭燕鷗、遺鷗、勺嘴鷸、黑臉琵鷺、黑嘴鷗等；有貝類3綱38科76屬110種；有魚類15目58科100屬127種。發現我國大陸沿海為首次記錄的有皺肋文蛤、綠螂、鼬耳螺3種貝類。五是積極開展教育宣傳，增強公眾保護意識。多次組織大型環境教育宣傳活動；通過紅樹林模型、圖片、影碟、互動遊戲等多種形式教育來訪者；編寫出版《湛江海上森林》、《漫步紅樹林》、《神奇的紅樹林》等紅樹林宣教書籍；掛牌紅樹林環境教育試點學校12所、濕地實驗學校5所，讓環境教育走進校園；多次與中央電視台、南方電視台、廣東電視台、湛江電視台、湛江電播電台、中國綠色時報等國家地方新聞媒體合作播放刊登湛江紅樹林專題片、文章，如在中央四台播放《尋找中國最美濕地-湛江紅樹林保護區》。六是積極開展交流合作，提升科研能力。保護區已與廈門大學、日本東京大學等國內外21所科研院校建立科研合作關係，開展科研課題33個，在國內外重點科技期刊發表論文21篇。七是探索資源可持續利用新途徑，開展濕地資源觀光。八是加強執法，打擊破壞保護區自然資源的違法行為。開展“雙百日”行動、“利劍行動”、“藍天行動”等保護林地、保護候鳥專項行動，依法打擊各種破壞紅樹林濕地、濫捕濫殺候鳥等違法行為，使保護區的各種人為威脅不斷減少，最佳化了生態保護的法治環境；還與水務、海洋漁業等部門共同打擊保護區內非法抽沙等行為。
然而，該保護區在生物多樣性保護及管理中還存在不少的問題。主要包括：一是外來物種入侵。近年，互花米草自北向南、自東向西（海岸）呈不斷擴展趨勢，在紅樹林林中空地、疏殘林地、林緣宜林灘涂、潮溝邊快速生長，對本地紅樹林生長和整個生境產生不良影響；人工引種的無瓣海桑在部分保護小區河口位置如高橋、營仔、南渡河口等，也有入侵趨勢；新的外來物種也陸續在保護區內被發現，如海三棱藨草、假高梁、孿花蟛蜞菊、微甘菊等。二是過度的近海捕撈，造成保護區內漁業資源接近枯竭。保護區地處潮間帶或河口，其範圍外周邊灘涂、水域為民眾的重要采海區域，過度的采海和濫捕現象造成整個區域內漁業資源越來越接近枯竭，一些海洋生物如中華鱟逐漸瀕危。三是保護區內大面積分布的養殖場還未能清退，造成局部侵蝕損害紅樹林生態系統問題。保護區內由於歷史原因形成的4800多公頃養殖場，沒有清退，存在局部侵占或破壞紅樹林等問題。四是開放型的保護區邊界給保護區管理造成諸多問題。紅樹林保護區周邊呈開放型，紅樹林分布於46個鄉鎮的沿海灘涂，涉及總人口244.28萬人，周邊民眾世代在紅樹林及周邊采海的傳統無法完全禁止，保護區（包括部分核心區）內還存在傳統的漁業捕撈、漁船出入等；近年周邊頻繁的經濟開發（人類活動），也對保護區內生物多樣性產生影響。五是病蟲害種類不斷增加，危害程度有發展趨勢。保護區近年發生了桐花樹柑橘長卷蛾、白骨壤廣州小斑螟、秋茄樹尺蛾、木欖蛀果螟的蟲害，且蟲害發展迅速，危害程度有發展趨勢。六是保護管理資金缺乏。保護區由68個保護小區組成，分布於雷州半島1556公里的海岸線上，保護面積20278.8公頃，管護範圍點多、線長、面廣，管護難度極大。但保護區除了人員經費以外，沒有專項資金用於聘請護林人員、開展生物多樣性研究等工作。
目前，我國很多國家級保護區已完成了立法工作。我省已分別制定了惠東海龜國家級自然保護區和丹霞山保護管理的政府規章，深圳內伶仃島—福田國家級自然保護區管理規定和珠海市濕地紅樹林資源保護管理辦法為市政府規章；外省如廣西山口紅樹林生態自然保護區管理辦法、雲南省昭通大山包黑頸鶴國家級自然保護區條例等專項的立法，對這些自然保護區的建設和管理起到很好的促進作用。2001年，雖然湛江市政府頒布的規範性檔案《湛江市紅樹林資源保護管理規定》，但2006年，國家林業局就明確自然保護區“一區一法”作為林業示範自然保護區建設的重要內容之一，因此湛江紅樹林自然保護區立法相對滯後。
制定《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理（條例）辦法》，以立法的手段解決保護管理中存在的實際問題，處理好保護與開發的關係是十分必要且可行的。近年來，有關湛江紅樹林國家級自然保護區立法先後被列入本市人大和廣東省政府立法動議，但該保護區的“一區一法”工作並無實質性的推進。2017年，《廣東省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改措施清單》指出：“湛江紅樹林國家級自然保護區：科學編制湛江紅樹林自然保護區總體規劃調整方案，2017年7月底前完成保護區邊界調整方案的編制工作，9月底前按程式報批，開展紅樹林確權登記。積極籌措資金，對核心區1300多公頃養殖場，由湛江市政府組織相關縣（市、區）和部門分期分批贖回或異地增補紅樹林面積等方式進行處理；對實驗區3500多公頃養殖場，採取一定生態補償或異地增補紅樹林面積等方式進行處理。2017年底前，出台廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法。通過造林等措施，對已經遭受到破壞的紅樹林環境進行生態恢復，做好保護區劃定面積內紅樹林的管控工作。要加強自然保護區監督執法，嚴肅處理違法違規項目，嚴格限制涉及保護區的開發建設活動，逐步解決歷史遺留問題”。於是，廣東省政府《關於加強湛江紅樹林保護工作的會議紀要》（【2017】14號）明確要求湛江市依法制訂《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》。隨後，廣東省政府法制辦《關於提前上報廣東省政府2017制訂規章計畫草案的請示》就《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》由湛江市制訂事宜做了特別的說明；2017年8月，廣東省林業廳致以《關於商請制訂〈廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法〉的函》商請湛江市政府按照前述檔案的要求，於2017年底前制定出台《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》。
二、法律政策依據
依據包括法律法規、政策依據和實踐依據，主要有：
（一）《中華人民共和國森林法》；
（二）《中華人民共和國環境保護法》；
（三）《中華人民共和國自然保護區條例》；
（四）《中華人民共和國野生植物保護條例》；
（五）《廣東省濕地保護條例》；
（六）《國務院關於修改部分行政法規的決定》（國務院令第687號）
（七）《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》；
（八）《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護區管理辦法》；
（九）《國務院辦公廳關於做好自然保護區管理有關工作的通知》（國辦發〔2010〕63號）；
（十）《國家林業局關於進一步加強林業系統自然保護區管理工作的通知》（林護髮〔2011〕187號）；
（十）其他參考依據如《廣東省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改措施清單》等。
省內外較有參考意義的立法包括：
1.《丹東遼寧鴨綠江口濕地國家級自然保護區管理條例》（2008）；
2.《廣西壯族自治區山口紅樹林生態自然保護區管理辦法》（1997）；
3.《廣西壯族自治區北崙河口海洋自然保護區管理辦法》（2012）；
4.《福州市閩江河口濕地自然保護區管理辦法》（2010）；
5.《天津古海岸與濕地國家級自然保護區管理辦法》（2011）；
6.《遼寧遼河口（雙台河口）國家級自然保護區管理辦法 》（2015）；
7.《山東黃河三角洲國家級自然保護區管理辦法》（2014）；
8.《廣東惠東海龜國家級自然保護區管理辦法》（2013）；
9.《深圳內伶仃島—福田國家級自然保護區管理規定》（2012）；
10.《海南省紅樹林保護規定》。
三、原有起草工作安排
（一）2017年初，根據紅樹林國家級自然保護區管理局的委託，由華南農業大學課題組起草完成了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》（專家意見稿）；
（二）3-4月份省林業廳計畫組織開展立法調研；
（三）5-6月份省林業完成草案稿擬訂工作；
（四）7-8月份徵求省直有關單位和社會公眾意見，並進行論證、修改；
（五）8月份後草案修改擬報省政府法制辦審議。
四、原定計畫執行及調整建議
1、2017年1-2月，保護區管理局接洽並委託華南農業大學農村法治與社會發展研究中心王權典教授團隊實施基礎調研設計的工作任務，2017年2月底草擬完成了《廣東湛江紅樹林國家級自然保護區管理辦法》（專家建議稿）及論證說明並提交廳政策法規處。
2、2017年3月初，廳政策法規處審定專家建議稿及論證說明後報送了省政府法制辦。
3、2017年5月下旬保護區管理局負責人結合落實國家環保督查的整改措施，向湛江市政府匯報相關工作進展及存在的主要問題。
4、2017年6月，王權典教授等與保護區管理局進行溝通，並協同對保護區範圍重點保護及典型問題區塊進行實地調研。
5、2017年5-6月，保護區管理局組織力量結合功能區調整暨生態保護計畫的調查進行保護區範圍所有養殖漁場的摸底調查統計分類，為立法提供基礎參考。
6、2017年7月，經林業廳法規處聯繫溝通省政府法制辦所悉，根據省政府會議紀要的指示要求，該項立法不再列入省政府2017年立法計畫，建議由湛江市依法自行制訂，並要求2017年底完成該項立法工作。
7、2017年8月，廣東省林業廳專函商請湛江市政府按照省政府及其法制辦相關檔案的要求，依法自行制訂並如期完成該項立法工作。隨即，湛江市政府法制局函示保護區管理局，明確該項立法起草工作的具體事宜。
8、根據上述工作計畫的調整，結合既有的工作基礎，省自然保護區管理辦公室督促保護區管理局協請並配合湛江市政府法制局，加快整理草擬稿，形成立法徵求意見稿並在湛江市轄區範圍內徵求各方面的意見並加以處理；2017年10月中旬完成草案送審稿的專家論證和聽證會，隨即按要求修改完善。2017年10月下旬將草案送審稿附相關檔案報送湛江市政府法制局。
五、初擬稿框架結構及主要特點
（一）框架結構：
本辦法作為單個自然保護區立法，參考通例可分或可不分章。現分章擬設總則、管理體制（系）、功能分區與管護措施、法律責任、附則，暫設三十七條。主要內容事項包括：立法目的、適用範圍及管護範圍、建設管理的方針原則；管理體制（系）、管理機構職責事項、政府支持及部門協管責任；協同管護機制與社會監督方式；功能分區及其管理措施、資源保護與生物多樣性保護措施；建設項目限制與土地管理模式；人為活動限制及對進入保護區的規制；生態補償機制與扶持社區發展的措施；資源巡護制度與科學研究規範、科研教學成果歸屬；公安機構的設定及其職責範圍；保護區管理機構日常執法事項、上級主管或委託執法事項；違法處理的責任等。
（二）主要特點：
本辦法稿的擬訂，基於實地調研、管護工作總結及省內外比較考察，參鑒有關自然保護區立法及管護的有益經驗，經過綜合論證，提出有助於保護區生態保護並引導其規範管理的立法框架及規制方案，貫徹實施國家、省的相關立法原則規定及方針政策，結合保護區實際，明確具體的保障措施，因地制宜細則化，為彌補國家、省的統一立法調整特定保護區管理的不足而促進地方立法創製，推動廣東自然保護區示範省建設“一區一法”進程的示範創新，有助於改善廣東“一區一法”立法進程相對遲緩的局面，最佳化廣東自然保護區示範省建設法制環境；重在於完善紅樹林保護區根據其保護目標、保護對象、生態特徵實現規範管理的基礎保障，使生態建設與資源保護等管理工作有法可依、有章可循。
同省內外類似的“一區一法”或規範性檔案相比，本辦法的主要特點概括為：一是管理體制及管護機制創新性；二是因地制宜細則化；三是實操可行性；四是創製示範性。草擬工作立足於把握三點：充分貫徹政策檔案、法律法規關於國家級自然保護區建設與管理工作的基本要求，充分反映多年來廣東自然保護區示範省建設的基本經驗，充分反映紅樹林保護區建設管理規範化的現實要求。本辦法力求避免對上位法及省規章（規範）檔案既有的常規措施的簡單重複，力求體現區域特點與規範化管理工作的需要，對某些行之有效的措施予以固化明確並引導推行，凸顯其實效性和示範性。在本辦法稿有不少在其他類似“一區一法”或規範性檔案比較少見的條款創新“亮點”，譬如關於管理體制、土地管理模式、生態補償與社區發展扶持、協同管護機制與社會監管等規範措施的設計安排，均頗具獨特性，切合紅樹林保護區建設管理工作的實際需要。
六、徵求意見及採納情況
（一）基本情況：
根據相關性原則，我們結合草擬文本向湛江地區的下列單位徵求了意見。其中9個縣（區）分別是：雷州市人民政府、徐聞縣人民政府、遂溪縣人民政府、廉江市人民政府、湛江開發區管委會，霞山區人民政府，麻章區人民政府，坡頭區人民政府，南三島濱海旅遊示範區管委會。16個是機關單位分別是：市環境保護局，市林業局市海洋與漁業局市國土資源局、市水務局等。2個市府企業分別是：湛江港（集團）股份有限公司、湛江市旅遊投資集團有限公司。14個紅樹林周邊鄉鎮、行政村鄉鎮分別是：廉江市高橋鎮人民政府，雷州市調風鎮人民政府，雷州市附城鎮人民政府，廉江市高橋鎮紅寨村委會，廉江市高橋鎮德耀村委會，雷州市附城鎮韶山村委會，雷州市附城鎮南田村委會，雷州市附城鎮企樹村委會，湛江開發區民安街道西山村委會，湛江開發區民安街道新安村委會，麻章區湖光鎮料村村委會等。向上述41個單位傳送了徵求意見函，其中反饋表示無意見的單位31家，遂溪縣人民政府、霞山區人民政府等10家單位提出了具體的修改意見，我們組織專家和實際工作者對各單位反饋的每一條修改意見進行了認真研究，並在修改中吸收了不少合理化的意見。
（二）未採納的主要意見及理由
關於遂溪縣人民政府提出：
1、建議本辦法應考慮在加強有關基礎設施建設時，如何與紅樹林管理部門協調解決相關的問題（如海堤建設）。
2、第十八條【禁止行為】的第（七）：修建阻水、排水設施、截斷濕地水系與外圍水系的貫通。這一條款將會給海堤建設設定了極大的障礙，建議調整完善。
理由：本辦法無法協調海堤建設問題，因涉及上位法的不同規定或有衝突，本辦法調整範圍及管理措施僅能以國務院批准的邊界為限，當然編制相關規劃要做好協調，《廣東省濕地保護條例》等上位法有協調性的規定。
關於坡頭區人民政府提出：
1、第十二條“紅樹林保護區設立的森林公安派出機構，協同保護區管理局負責保護區自然資源環境和財產安全，維護社會治安，依法查辦涉嫌破壞保護區的違法犯罪案件。當地公安機關應當指導和協助保護區森林公安派出機構的工作”中設立森林公安派出機構及查辦涉嫌破壞保護區的違法犯罪案件的規定，要考慮設立及查辦案件的法律依據和該森林公安派出機構業務主管的具體公安機關，當地公安機關（具體是哪級公安機關）指導和協助的依據和許可權。
2、第十五條第二款“由於歷史原因存續於保護區核心區和緩衝區內的項目對生態環境產生較大影響的，應當依法關閉或者遷出；確需對原有項目進行翻新、改造或者維護，應當履行審批手續，且必須採用與生態環境相協調的材料和工藝”中“應當依法關閉或者遷出”和“應當履行審批手續”的具體管轄行政機關，應在該條款中明確。
3、第二十八條至三十條“法定主管部門委託授權保護區管理局”進行行政處罰的規定是否與相關法律法規衝突，即應充分考慮行政處罰權能否行政委託。
理由：在保護區設立公安派出機構是符合上位法《自然保護區條例》的規定（第24條），而且紅樹林保護區既已存在；由於歷史原因造成保護區既有的各類項目可能隸屬不同的部門管轄，情況複雜，按上位法規定及相關政策要求逐漸關閉或遷出，但難以明確為哪一個部門審批，只能由地方政府進行協調；《行政處罰法》第十八、十九條規定有行政委託執法的情形，管理局依法可以成為受委託實施行政處罰的主體
關於湛江市水務局提出：
1、由於管理辦法沒有提供附圖，無法判斷出保護區範圍是否包含海堤及其穿堤涵閘、入海河口灘涂。建議提供一份較為清晰的圖件及補充說明是否包含海堤、穿堤閘等水利設施在內。
2、根據《水法》、《防洪法》和《廣東省水利工程管理條例》等法律法規規定，海堤及其穿堤涵閘等不同規模的水利設施均有相應的管理保護範圍，若管理辦法中紅樹林保護區範圍與海堤及其穿堤涵閘管理保護範圍和河道入海河口灘涂範圍發生重疊，不僅會影響海堤及其穿堤涵閘建設和日常維護管理，給工程搶險和涵閘排洪帶來困難，也會影響到紅樹林的日常管理保護工作。為避免上述情況發生，建議管理辦法中的紅樹林保護區範圍要確保不將海堤及其穿堤涵閘等水利工程設施管理保護範圍和河道入海河口灘涂範圍劃入。
3、目前我市正在實施的海堤及其穿堤涵閘工程建設與紅樹林保護區關聯較多，由於原劃定的紅樹林自然保護區範圍與上述水利設施管理保護範圍重疊交叉，甚至部分區域將水利工程所處的位置也劃入紅樹林保護區內，原劃定的保護範圍不合理，導致我市各縣（市、區）在進行海堤除險加固和穿堤涵閘除險施工時不可避免地損失極少量的紅樹林，而受到紅樹林管理部門的停工處理，極大程度上影響工程建設進度。建議貴局對我市海堤及其穿堤涵閘等水利工程建設給予大力支持，同時我局督促各縣（市、區）水利工程建設單位要及時複種損失的極少量紅樹林。
理由：本辦法只是地方政府的規章，主要是依法規定由上級政府批准的保護區規劃即確定的邊界範圍的監管措施，而無權也自行確定監管的範圍，本辦法無法附保護區範圍界線圖紙，事實上紅樹林保護區範圍呈不連續的塊狀分布於全雷州半島，也無法進行具體的描述，且不符合立法慣例；本辦法無法對相關上位法的調整適用範圍進行協調，其一切管護措施僅限於上級政府批准的保護區規劃即確定的邊界範圍內適用。至於相關工程建設體可能發生衝突，按相關的上位法規定的程式進行協調，超出本辦法的調整處理的範疇。
關於市林業局提出：
1、建議將《辦法》“第七條……等資源，不得破壞、……,不得非法改變其自然屬性。”改為：“第七條……等資源，應依法辦理審批手續，不得破壞、……,不得非法改變其原有自然屬性。”
2、建議將《辦法》“第九條 市人民政府及其主管部門……發展規劃,支持保護區管護執法，……。”改為：“第九條 廣東省、湛江市人民政府及其主管部門……發展規劃,……。”
3、建議將《辦法》“第十五條第五款：對紅樹林保護區內歷史形成的養殖場，由市人民政府統籌資金，組織相關縣（區、縣級市）政府及部門，依法採取分期分批贖回、異地增補樹林面積、生態補償等方式進行處理。”刪掉
理由：“第七條……等資源，不得破壞、……,不得非法改變其自然屬性”是符合上位法的相關表述；“第九條 市人民政府及其主管部門……發展規劃,支持保護區管護執法，……”符合地市立法的表述習慣。根據《廣東省貫徹落實中央第四環境保護督察組督察反饋意見整改措施清單》（2017）要求：十八、加強自然保護區監督執法，嚴肅處理違法違規項目，嚴格限制涉及保護區的開發建設活動，逐步解決歷史遺留問題。湛江紅樹林國家級自然保護區內歷史形成的4800多公頃養殖場沒有清退，存在局部侵占或破壞紅樹林等問題。要加強自然保護區監督執法，嚴肅處理違法違規項目，嚴格限制涉及保護區的開發建設活動，逐步解決歷史遺留問題。積極籌措資金，對核心區1300多公頃養殖場，由湛江市政府組織相關縣（市、區）和部門分期分批贖回或異地增補紅樹林面積等方式進行處理；對實驗區3500多公頃養殖場，採取一定生態補償或異地增補紅樹林面積等方式進行處理。
