基本生活保障權

基本生活保障權，是人的一項基本權利，對享有最低生活保障權的人如何實行保障，關係到生存權的實現。

基本介紹

• 中文名：基本生活保障權
• 享有者：公民
• 屬性：憲法基本權利
• 法理基礎：公民的生存權
• 視角：基本權利

簡介

基本生活保障權，以基本權利為視角，最低生活保障要求國家提供立法上的平等保護。結合中國的法律法規內容，從基本權利保護的角度出發，存在著立法層級低和立法歧視等問題，應該通過“最低生活保障制度的區域一體化”以及制定《最低生活保障法》等方式來完善中國的最低生活保障制度。

獲得最基本生活保障是公民享有的一項憲法，基本權利法律化使得公民獲得國家救助的權利取得一種確定性，透過穩定基本權利是指憲法所保障的對公民個人而言至關重要的權利，其在憲法學中有著極其重要的地位，對基本權利的保障是自由憲政國家中憲法存在的理由。

基本生活保障權，指實施細則所稱的被征地農民基本生活保障，是指依法將農民集體所有土地征為國有後，依法給予被征地農民和農村集體經濟組織的合理補償，並建立被征地農民基本生活保障制度，保障被征地農民基本生活的行為。

實施細則所稱被征地農民，是指農民集體所有土地被依法徵收為國有後，從該集體經濟組織成員中產生並需要安置的人員。

第三條依法徵收農民集體所有土地前人均耕地不足0．1畝的村組，經依法批准撤銷村民小組建制後，原農村居民轉為城鎮居民的，按照規定納入城鎮社會保障體系，不適用本實施細則。

大中型水利、水電及交通等基礎設施工程建設及圈外單獨選址項目，征地的補償安置辦法和移民安置辦法，國務院、省另行規定的，從其規定。

保障範圍

第四條 徵收縣城規劃區範圍內農民集體所有土地的，應當按照本細則建立被征地農民基本生活保障；徵收縣城規劃區以外農民集體所有土地的，可以依照本細則實施。

第五條 集體經濟組織成員的產生及被征地農民的確定，由該集體經濟組織決定，並遵循下列原則：

(一)需要安置的農村集體經濟組織成員必須符合下列條件：

1、祖居本集體經濟組織的農業戶，依法享有土地承包經營權並承擔農業義務的人員。

2、因合法的婚姻、收養關係戶口遷入本集體經濟組織並履行應盡義務的集體經濟組織成員；

3、在土地二輪承包前，戶口遷入本集體經濟組織並實際居住，取得土地承包經營權，履行應盡農業義務，且在原居住地無承包地，無穩定非農職業，經本集體經濟組織成員三分之二以上成員同意或者三分之二以上村民代表同意，接納為本集體經濟組織成員的；

4、二輪土地承包前後，戶口雖農轉非，但無穩定非農職業，長期居住本集體經濟組織，取得土地承包經營權，履行應盡農業義務的人員；

5、正在服兵役的義務兵、符合國家有關規定的士官、高等院校、中等職業技術學校的在校生以及畢。業後戶口遷回本集體經濟組織，繼續履行家庭土地承包的人員。

6、因犯罪被判刑、勞教的人員，入獄、勞教前符合集體經濟組織成員條件的服刑人員，可以作為符合安置條件的對象列入資料庫。

7、其他本集體經濟組織成員認為可以納入被征地農民的人員。

(二)下列人員不計入需要安置的農村集體經濟組織成員：

1、歷次徵用土地已進行安置的人員及撤組轉戶人員；

2、從本村組外遷入，未盡過農業義務的空掛戶，或遷入時未經集體經濟組織村民會議三分之二以上或者三分之二以上村民代表同意的；

3、婚進戶口未遷入或未盡農業義務的人員；

4、戶口已遷出的人員，在土地二輪承包後又遷入的人員；

5、戶口在農村集體經濟組織的國家幹部或事業單位在編工作人員；

6、戶口雖在農村集體經濟組織，但屬經有關部門批准離退休、退職並領取退休或養老金的人員(含因子女頂替，本人戶口回鄉的離退休、退職人員)；

7、從城鎮遷入村組的人員；

8、因其他原因將戶口遷入本農村集體經濟組織的寄住人員、暫住人員；

9、已享受“五保’’待遇的人員。

l 0、從集體經濟組織入伍，已在部隊轉為軍官、三級以上士官享受薪金的人員。

11、本集體經濟組織成員認為不應當計入被征地農民的。

保障待遇

第十條 被征地農民劃分為下列四個年齡段，並享受相應的基本生活保障待遇。

(一)第一年齡段為1 6周歲以下，不納入基本生活保障體系，一次性領取補助費4000元，滿16周歲後，按城市新成長勞動力進行管理。

(二)第二年齡段為女性16周歲以上至45周歲，男性16周歲以上至50周歲，從實行基本生活保障的當月起，兩年內按月領取生活補助費100元，到達養老年齡時按月領取養老金120元。

(三)第三年齡段為女性45周歲以上至55周歲，男性50周歲以上至60周歲，從實行基本生活保障當月起，到達養老年齡止，按月領取生活補助費80元，到達養老年齡時按月領取養老金120元。

(四)第四年齡段(養老年齡)為女性55周歲以上，男性60周歲以上。從實行基本生活保障的當月起，按月領取養老金120元。

前款所稱“以上”均包含本數。

縣政府根據上級規定和該縣經濟、社會發展水平，適時調整被征地農民基本生活保障水平。

第十一條被征地農民在規定時間內簽訂參加被征地農民基本生活保障協定的，按照實際徵收耕地面積每畝獎勵4000元，一次性結清。

第十二條基本生活保障對象子女考入本科、大專、中專院校的，分別發放一次性資助費2000元、1000元、500元，所需資金從統籌賬戶中列支。

第十三條 基本生活保障對象死亡的，從統籌賬戶中一次性支付給合法繼承人死亡喪葬費1000元。其個人帳戶中的本息餘額一次性支付給其合法繼承人。沒有繼承人的，個人帳戶的本息餘額納入社會統籌帳戶。

第十四條 基本生活保障對象本人家庭因故解體留下孤兒的，其孤兒生活補助費的領取標準，按第二年齡段人員的標準執行，領取時間直到其年滿18周年。對年滿18周年繼續在大中專院校就讀的，最高可領取到大學本科畢業。

第十五條 烈屬、革命傷殘軍人和殘疾人等，在享有基本生活補助費或養老金待遇的同時，原有政策規定的待遇繼續享受。

第十六條 縣勞動和社會保障部門應及時對被征地人員進行就業前的技能培訓和職業介紹，為被征地人員的就業創造條件。參加基本生活保障人員可以享受一次免費就業培訓，所需資金在社會統籌賬戶中列支。

第十七條 被征地農民應當從征地前擁有該土地的農村集體經濟組織內享有土地承包經營權，承擔農業義務的人員中產生，原承包經營者享有優先權。

被征地農民每個年齡段人員的比例，應當與被征地前被征地單位各該年齡段人員的比例基本相同。

被征地農民的名單由被征地的農村集體經濟組織半數以上成員同意後提出，經鄉、鎮人民政府審核後，由縣人民政府確定。確定後，應當在被征地農村集體經濟組織所在地公示。

第十八條 被征地農民可以自由選擇是否參加被征地農民基本生活保障。

第十九條 對參加被征地農民基本生活保障後就業的人員，與用人單位簽訂勞動契約的，按照城鎮職工進入城鎮社會保障體系，可以一次性領取個人賬戶餘額，終止基本生活保障關係，也可以根據社會養老保險的政策規定銜接和結算為城鎮保障或養老保險。折算辦法：按各年度企業繳費折算(含利息，並不低於最低繳費額)，最長為10年。參加城保後不願意折算為城保年限的，可以一次性領取。個人賬戶資金一次領取後不再納入基本生活保障。

第二十條 實行被征地農民基本生活保障的被征地農民生活補助費和養老金，首先從個人賬戶支付，個人賬戶不足支付的，從社會統籌賬戶支付。

第二十一條凡參加農村其他保障的人員，根據本人自願可以同時享受基本生活保障，不影響原保障應得收益。

第二十二條 根據自願的原則，16周歲以上的被征地農民，不願參加基本生活保障，可以從個人賬戶中一次性領取70%的農用地土地補償費和全部的安置補助費。自願不參加基本生活保障的，應由本人向縣勞動和社會保障部門設立的經辦機構提出申請並簽訂自願退保協定，被征地農民一次性從個人賬戶領取資金後，即中止基本生活保障關係，不再享受生活補助費和養老金。

第二十三條 被征地農民的人數，以征地公告當日被征地村組現有符合安置條件的人口為基數計算，縣國土資源部門根據農工、公安部門提供的被征地農村集體經濟組織成員人數及各年齡段人員比例，確定征地需要安置的各年齡段被征地農民人員數字。需要安置的人員名單在本集體經濟組織範圍內公示一周無異議，由被征地集體經濟組織或村民委員會上報名單，經鄉鎮人民政府審核後，報縣政府確定。確定的安置人員名單由被征地農村集體經濟組織或村民委員會在當地張榜公示，聽取民眾意見。名單確定後，由公安部門核減農業人口數。名單不能及時確定的，不影響土地交付。

被確定為參加基本生活保障的人員不再享有土地承包經營權。

相關權利

第十五條 被征地農民基本生活保障資金的來源包括：

（一）不低於80%的土地補償費和全部的安置補助費；

（二）從新增建設用地的土地出讓金等土地有償使用收益中列支的政府出資，標準為每畝10000元；

（三）被征地農民基本生活保障資金的利息及其增值收入；

（四）農村集體經濟組織歷年積累的資金；

（五）其他可用於被征地農民基本生活保障的資金。

基本生活保障資金支付不足的，由市級財政負責解決。
第十六條 被征地農民基本生活保障資金專戶由被征地農民基本生活保障個人帳戶和社會統籌帳戶組成。

個人帳戶由80%的土地補償費和全部的安置補助費組成。

社會統籌帳戶由政府出資和其他可用於被征地農民基本生活保障的資金組成，主要用於補充被征地農民基本生活保障資金缺口、風險準備金等。市財政部門應當在新增建設用地的土地出讓金等土地有償使用收益入庫後三個月內，將政府出資部分足額轉入社會統籌帳戶，確保被征地農民基本生活保障資金及時足額發放。

第十七條 以征地補償安置方案批准之日為界限，將被征地農民劃分為下列三個年齡段：

（一）第一年齡段為16周歲以下；

（二）第二年齡段（征地勞動力）為女性16周歲以上至49周歲以下，男性16周歲以上至54周歲以下；

（三）第三年齡段（征地養老人員）為女性49周歲以上，男性54周歲以上。

前款所稱“以上”均包含本數。

第十八條 被征地農民應當從符合《江蘇省農村土地承包經營權保護條例》中規定享有家庭土地承包經營權的人員中產生。不包括此前歷次征地已辦理農轉非、安置及養老的人員及由外地轉入的“空掛戶”等。

被征地農民三個年齡段人員的比例，應當與征地前被征地單位各該年齡段人員的比例相當。

實行基本生活保障人員，應當遵循土地承包經營者優先的原則，徵用土地需安置人員的具體對象由被征地的農村集體經濟組織提出名單；無農村集體經濟組織或農村集體經濟組織不健全的，由村民委員會提出名單；經鎮人民政府、開發區管委會審核後報市人民政府確定。經批准確定的安置人員名單，由被征地的農村集體經濟組織或村民委員會負責在當地張榜公布，聽取民眾意見，對有不同意見的安置人員，由市人民政府核實後確定。

第十九條 征地時未滿16周歲的實行一次性補償，發給一次性生活補助費。一次性生活補助費標準為5000元。未成年的孤兒和喪失勞動能力的殘疾人員符合城市低保條件的直接與城市救濟標準接軌，享受城市最低生活保障待遇。

第二十條 16周歲以上的被征地農民，對參加基本生活保障有選擇權，對不參加基本生活保障的被征地農民，可一次性領取其個人帳戶的基本生活保障資金，自願選擇一次性領取個人帳戶資金的被征地農民，應由本人提出申請並簽訂協定。

第二十一條 參加基本生活保障的征地勞動力，未就業的，可以申領最長不超過24個月的生活補助費，生活補助費標準為140元/月。到達第三年齡段時享受征地養老人員保養待遇。

征地勞動力家庭符合社會救濟條件的，可向市民政部門申請享受城鎮居民最低生活保障，有條件的農村集體經濟組織也可以給予一定補助。

第二十二條 參加基本生活保障的征地養老人員納入政府基本生活保障，按月享受保養金，保養金標準為170元/月。

保養金、生活補助費首先從被征地農民個人帳戶中支付，個人帳戶不足支付的，從社會統籌帳戶中支付。

第二十三條 被征地農民基本生活保養待遇標準，依據全市經濟發展水平適時調整，由市勞動和社會保障局會同市財政、市國土資源局提出調整方案報市政府批准後實施。

第二十四條 征地勞動力按照市場就業的原則，納入城鎮就業管理服務範圍。各鎮(區)和市勞動和社會保障局要有計畫、有步驟地組織被征地農民進行就業前的職業技能培訓，提高他們的職業技能和就業能力，提供職業介紹、職業指導等就業服務，對到達養老年齡的人員逐步實行社會化管理服務。

對被征地農民進行就業前的技能培訓，為被征地農民的就業創造條件，所需資金可以從社會統籌帳戶中列支。

第二十五條 對本辦法實施之前的被征地農民，符合城市救濟條件的，可向市民政部門申請享受城鎮居民最低生活保障。

相關罰則

第二十六條 被征地單位或有關部門謊報有關數據，在征地過程中弄虛作假、冒名頂替、冒領征地補償費用，以及截留征地補償安置費用的，由市國土資源局責令改正，並依法追究主管人員和其他直接責任人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十七條 截留、侵占、挪用征地補償安置費的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十八條 國家工作人員在征地補償和被征地農民基本生活保障活動中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第二十九條 建設用地單位和個人擅自進行征地補償安置的，由市國土資源局責令改正，並可依法給予處罰。

第三十條 阻撓和破壞征地工作，妨礙土地管理人員依法執行公務的，由市公安局依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

悖論分析

農民基本生活保障制度中的悖論

為了解決農村貧困問題，民政部門在 1994年就進行了建立農村最低生活保障制度的試點探索， 2004年底，全國有 8個省份、1206個縣 (市 )建立了農村低保制度，有 488萬村民得到了農村最低生活保障，農村居民最低生活保障支出 16. 2億元;農村定期救濟費 14. 5億元。據國家統計局對全國 31個省(區、市 ) 6. 8萬個農村住戶的抽樣調查， 2004年末全國農村絕對貧困人口 2610萬人，低收入人口 4977萬人。從農村低保制度的實施情況來看，雖然取得了一定的社會效應，但農村低保的覆蓋率、保障水平都是極低的，其社會安全“最後一道防線”的保障功用無法真正實現，其根本原因在於我國農村低保制度建設指導方針中的悖論導致農村低保的實際效應不能實現。

迄今為止，中國尚無關於農村低保制度的統一立法。建立農村低保制度的依據主要是民政部於 1996年印發的《關於加快農村社會保障體系建設的意見》和《農村社會保障體系建設指導方案》的精神“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”。同樣，在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》也明確要求：“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度”，黨的“十六大”也提出：“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。“有條件的地方”主要指的是經濟條件，由此可以推斷出這樣的判斷：經濟條件好的地方可以逐步建立農村低保制度。其隱含的判斷則是：經濟條件不好的地方，在目前狀況下則不要建立農村低保制度 (判斷一)。實際上民政部在2003年 4月，就要求中西部沒有條件的地方不再實行最低生活保障制度，只在沿海發達地區和大城市郊區繼續實行這一制度，停止一些中西部經濟落後地區的農村低保試點工作。

從經濟發展情況來看，我國明顯呈現出“東高西低”的態勢 ———中西部地區的經濟滯後於東部沿海地區。從地域分布看，在農村絕對貧困人口中，東部地區為 374萬人，中部地區為 931萬人，西部地區為 1305萬;在低收入人口中，東部地區為 837萬，中部地區為 1744萬，西部地區為 2396萬。貧困人口主要集中在經濟落後的中西部地區。由此我們可以由 (判斷一 )進一步地推斷：作為保障貧困農民生活的農村低保制度在經濟落後、貧困人口最多的中西部地區在目前不要建立。

通過以上的判斷推理我們可以看到在我國農村低保制度的指導方針、實施範圍與低保制度本身的實際功用、實際需求之間的悖論關係，導致農村低保制度無法真正地實現其保障功用。

中國農村最低生活保障制度悖論問題

農村低保制度建設的悖論誤區在農村低保建設試點工作中得到集中、典型的體現：

(一)農民最低生活保障權的賦權與無權的對立。賦權是賦予權力或權威的過程，是把平等的權利通過法律、制度賦予對象並使之具有維護自身應有權利的能力。通過這一過程，人們變得具有足夠的能力去參與影響他們生活的事件和機構，並且努力地加以改變。我國憲法明確規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”在需要時接受國家和社會的救助是公民的法定權利，農民是我國公民的重要組成部分，他們享有憲法規定的物質幫助權，這是憲法對全體公民的賦權。去權是指受到外在因素影響，某些群體未能保護及運用一些他們有權享用的社會資源，如社會的去權，弱勢群體相對他人而言無法獲得生計所必需的資源。去權的結果是使某些社會群體處於無權的狀態。目前，中國政府為城市居民制定了專門的最低生活保障條例，而占我國人口三分之二以上的農民則無緣享受最低生活保障，國家沒有為他們制定專門的最低生活保障條例，這就是一種去權，貧困農民因此無法獲得應有的權利和社會資源，得不到相應的低保救助。保障公民的基本生存權利是國家和社會的責任，農民享有憲法規定的物質幫助權，但實際上農民卻因制度的模糊無法獲得相應的權力，得不到應有的保障，形成了憲法的賦權與農村低保制度造成的社會去權進而無權的對立。

(二)低覆蓋、低水平的“民心工程”與“民生工程”的非對稱性。從已推行農村低保制度地區的情況來看，在“保障資金由當地各級財政和村集體分擔”的籌資原則下，由於所需資金由地方財政轉移支出，加之村集體經濟名存實亡，各地共同面臨著資金不足的問題，導致在實際執行中存在覆蓋率低，保障水平低的狀況，陷入提高覆蓋率就要降低保障水平，反之亦然的窘境。筆者今年 6月在對湖南省常德市石門縣農村最低生活保障制度的調查中發現，儘管從 2004年開始，在市、縣兩級政府的大力支持和幫助下，建立了較為完善的“城鄉一體化”的低保制度。但由於資金的不足，只能優先保障最貧困者，覆蓋率尚未達到 30%，而保障水平， 2004年為每人每月 5元，2005年 6月提高到 10元 /月的標準。這種低水平的保障對貧困戶的生活而言作用不是很明顯，在對享受低保的貧苦戶的入戶調查中，了解到的更多的是感謝政府沒有忘記他們而非制度本身。這種狀況在我國其他地方也普遍存在，地方政府受制於財政的不足，將農村低保作為一項安撫貧困農民的精神層面的“民心工程”來進行，而作為社會保障制度基石的社會救助，其首要的任務是從物質層面滿足貧困者維持基本生活需求，首先應該是一項基本的民生工程。民生是民心的基礎，目前的做法實際上是在強化農村低保制度的精神教化作用的同時弱化其本身的物質作用，是一種本末倒置的做法，不能解決貧困農民的實際生活困難，造成“民心工程”與“民生工程”的非對稱性發展。

(三)農村低保制度的區域發展不平衡與社會保障制度公平性的矛盾。隨著農村低保制度的逐步實行，北京、天津、浙江、江蘇、福建等省已全面建立農村居民最低生活保障制度，其他二十多個省、市、自治區則分別進行試點。從建立和實施情況來看，存在著明顯的區域發展不平衡狀況，即經濟越發達的地區農村低保制度覆蓋率越高，保障水平越高，反之越低——一是中國農村低保制度的建立如同經濟發展狀況一樣，呈現從東部經濟發達地區和大城市向中西部及落後地區輻射降低的“漣漪效應”，即已全面建立農村低保制度的地區集中在東部經濟發達地區，而中西部經濟落後地區則明顯滯後甚至缺失，缺乏統一性;一是農村低保的保障水平的“東高西低”，在已實施農村低保制度的地區，因地方經濟發展水平的差異造成保障水平的較大差別，如北京市農村最低生活保障標準最高的是朝陽區：3480 /2880元 /年，最低的是密雲縣：970元 /年，採取全額或差額補足制；湖南省常德市農村居民最低生活保障標準為 650元 /年，原則上月人均救助金額不低於15元。三地最低生活保障標準相差最大為 4倍，相應的保障水平差別則更大 (2004年我國農村絕對貧困人口的標準為668元 )，而從全國的實際生活需求來看，這種懸殊的差別是極不合理的。這種區域發展不平衡無疑是有悖於社會保障機制的公平性要求。

農村低保制度悖論原因分析

(一)社會救助責任的社會化、地方化、個人化與政府責任的弱化。政府是社會保障制度的主導者，提供社會保障是政府的主要職責之一，作為社會保障制度基石的社會救助制度亦是如此，社會救助處於社會保障系統的最底層，面對的是瀕臨生存邊緣、陷入生存危機的社會弱勢群體，為了維護社會公平，政府在社會救助的履行中理應承擔全部責任，應該是政府包辦。由於二元社會制度對政府決策的影響，兼之農村貧困人口眾多，受制於資金的不足，中央政府在解決農村貧困問題，構建農村低保制度上通過模糊化、朦朧化的方式有意弱化政府職能，淡化政府的主體責任，試圖將責任分散化。首先是將政府責任社會化，弱化政府主導責任，農村低保制度欠缺制度規範及比較穩定的長效機制，目前我國農村低保制度仍處於探索階段，沒有具體的法律作為保障，尚未出台具體的規章制度，政府在制度建設中的主導作用無法實現;其次是中央政府未能凸現其責任主體的作用，而是將責任分散下放至地方政府。目前，全國多數鄉鎮和縣財政收入入不敷出，也無力承擔農村社會保障之責，農村低保“保障資金由當地各級財政和村集體分擔”的籌資原則反映出中央政府在一定程度上放棄了對農村低保制度建設的責任；第三是責任的個人化，中央政府對農村低保制度沒有承擔主要責任。就大多數農村地區和農村居民而言，主要依靠家庭保障，不能得到國家、集體的支持，不能享受正式保障制度提供的社會救助。作為農村低保政策的實施主體，中央政府在農村低保制度的建設上沒有正確認識自身職責，導致貧困農民的保障權被剝奪，農村低保這一社會救助制度的區域發展不平衡。

(二)農村救助工作重心不明，強調“造血型”扶貧工作，忽略“輸血型”低保救助。我國農村社會救助工作主要有農村扶貧、五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障等 。為了改變受救濟者對國家的依賴的心理，我國政府在農村社會救助工作方面進行了重大改革，農村扶貧工作逐步作為解決農村貧困問題的重要工作，被認為是農村社會救助制度改革和完善的一項成果，實現了我國農村救助工作由被動輔助到主動開發，由“輸血”到“造血”的戰略性轉變，取得了巨大成就，成為我國農村救助工作的重心。但這種以有一定生產經營能力為前提的扶貧工作並不包括那些在勞動力、家底、物資等方面不具備脫貧條件的貧困農民，雖然農村扶貧是注重提高貧困人口生產自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救助，但是，扶貧不能替代救助政策也是顯而易見的，對於農村五保戶和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因自然原因、社會原因及災害等造成家庭生活困難的人群，只能採取救助。我國農村未解決溫飽人口主要是缺乏勞動能力或基本生存條件的人群，集中分布在中西部地區的山區和偏遠地區，對於這些人口如果繼續沿用開發型扶貧方式，不僅成本很高，而且也很難根本解決問題。但為了避免“養懶人”現象，我國農村社會救助工作的重心傾向於“造血”型的農村扶貧工作，對不具備脫貧條件的貧困農民的救助則基本上還是處在臨時性、低水平的傳統模式上，缺乏專門的制度保障，使大部分貧困農民無法享有其應有的權利。這種工作重心的不明確也導致了農村低保制度的低水平、低覆蓋率，只能起到一定的“民心工程”作用。

(三)過於強化農村土地保障功用，忽視農村貧困群體的物質需求。目前政府對城市和農村低保制度採取兩種完全不同的態度，一個重要原因是基於農村居民有土地作為基本生活保障，而城市居民沒有。在農民的社會保障中，土地占有重要地位。傳統的農民社會保障，實質上就是以土地為核心的保障。在中國農村低保制度的建設中，同樣強調土地的保障作用，但土地的保障功能往往被過高估計，因為農業生產受自然條件、市場、社會、勞動者自身條件等多種因素的影響很大，加之中國農村居民人均耕地面積十分有限，土地的保障功能本身並不強，讓農民以幾畝耕地作保障越來越脫離實際。但中國在建立農村低保制度過程中，在財政支持以及保障標準和保障水平的確定上過於強調土地的保障作用，忽略了農業生產中的客觀和主觀影響，同時土地保障水平缺乏科學評估標準，造成農村低保水平低下，政府重視度不夠，影響了農村低保制度的建立和完善。

農村低保制度悖論的破題

中國農村人口占主要比重的格局將會維持相當長的一個歷史時期，城鄉二元社會結構所造成的種種差別將會在較長的一段時間裡存在，解決農村貧困問題，切實發揮最低生活保障制度的“最後一道防線”作用，其深遠的意義是衝擊城鄉二元結構的基本制度矛盾，推動中國社會走向以公平求發展的可持續道路。針對我國農村低保制度中的悖論問題，有效解決困難群體的生活問題，中央政府在構建農村低保制度中應有一條明晰的思路：為了維護社會公平，政府應擔負其責任：1，從社會公正的理念出發動態地考慮農村低保制度的建設及其與城市的銜接問題，以政策制度的形式將農村低保工作納入規範化、經常化、制度化的軌道，建立城鄉一體化的農村低保制度，真正做到“應保盡保”以體現政府的主導作用，實現低保制度的公平、公正及保障作用。2，注重社會保障制度的國民收入的再分配作用，對農村低保制度建設採取傾斜的投入政策， 調整城鄉利益分配格局，逐步地將重心由城鎮轉向農村。農村低保資金由中央政府實行專項轉移支付，確保資金來源的穩定性，以區域經濟發展狀況作為資金分配的基礎，資金分配傾向於經濟落後地區，明確各級政府的農村低保財政責任，充分發揮政府的主體作用。3，以土地保障為基礎，制訂科學的土地評估標準，切合實際地規範農村低保的保障標準和保障水平。進一步完善配套救助政策，豐富社會救助的內容，解決貧困居民的基本生活問題及其他方面困難，例如就業、醫療、子女上學、住房以及心理和社交障礙等等。