執法經濟

所謂執法經濟是指執法機關或代表執法機關的個人、團體以逐利為主要目的的執法活動，簡單說就是指通過執法來增加單位和個人的“經濟利益”，其本質是將作為公共權力的執法權淪為個人謀取利益的工具。

基本介紹

• 中文名：執法經濟
• 特徵：三個
• 特徵一：逐利性，即以逐利為主要目的；
• 特徵二：執法性
• 特徵三：組織性

特徵

特徵一

逐利性，即以逐利為主要目的；

特徵二

執法性，是一種執法活動，有法定的執法權為後盾；

特徵三

組織性，這種活動往往是有組織的，代表的是具體的執法機關。近些年來，“執法經濟”案件頻頻發生，有泛濫之勢，被人們稱之為“執法經濟”現象，“執法經濟”現象危害甚大，影響極壞，老百姓更是深惡痛絕。作者擬從“執法經濟” 現象的危害著手，來分析“執法經濟”現象的成因，最後提出解決“執法經濟”現象的對策。

現象的危害

擾亂了正常的市場競爭秩序

市場經濟有其自身的發展邏輯和發展規律，良性發展的市場經濟本質上是拒絕與具有潛在擴張性和侵蝕性的公權發生“非正常經濟鏈”關係的。而執法經濟正是依仗執法權這一“公權”把執法“經濟化”或“產業化”，為部門和個人牟取不正當利益的。其表現有兩種形式：其一、權力尋租，即通過執法權的尋租來牟取非法利益，對於市場主體來說，只要當他們獲得的非法利潤高於“尋租成本”時。他們就會選擇接受執法權的“尋租”，這就使得一些偽劣商品可以通過支付“尋租成本”獲得執法權的豁免進入市場產生高額利潤，甚而使得市場上出現“劣幣驅逐良幣”現象，即使是優質商品，也可以通過支付“尋租成本”獲得執法權的豁免而少交或不交各種費用和稅收，來賺取更高額的利潤。其二，權力濫用，執法部門和人員可以利用手中執法權亂查亂罰，牟取不正當利益；也可以利用手中執法權排斥異己，為自己的 “保護商”壟斷市場服務；更有甚者，某些執法部門和人員利用手中的執法權直接向市場主體收取“保護費”，牟取非法利益。執法經濟通過權力尋租和權力濫用兩種方式為部門和個人牟取不正當利益，從而擾亂了正常的市場競爭秩序，影響了公平、公正、自由競爭的社會主義市場的形成，阻礙了社會主義市場經濟的發展。

破壞了正常的社會秩序和社會和諧

執法經濟中執法部門和人員把自身看作為“理性經濟人”。一味追求自身利益最大化，容易導致執法部門和人員的利益與國家利益、社會利益和人民利益之間的利害衝突，在利害衝突中就容易出現為了維護執法部門和人員的利益而不惜損害甚至踐踏國家利益、社會利益和人民利益的情況，屢屢見諸報端的野蠻執法和暴力執法事件也就是其利害衝突的表現形式，此外還有某些執法部門為了創收而設圈設套的“圈套經濟”、無辜栽贓的“陷害經濟”、隨便關人的 “刑逼經濟”、只罰不管的“罰款經濟”⋯⋯，種種這些與民爭利的“執法經濟現象”嚴重破壞了正常的社會秩序和社會和諧。另外“執法經濟”中多數受害者是普通百姓，其本來不高的收入被大量奪走，本來不足的生存空間和發展機會也被大量擠占和剝奪，相當多的百姓，甚至人格尊嚴受到踐踏，生命安全也無法得到保障，於是這些走投無路的普通百姓就可能會出現暴力抗法，甚至走上違法犯罪，仇視和敵對社會的道路，這就會更嚴重的破壞正常的社會秩序和社會和諧。

敗壞了黨和政府的形象

黨和政府形象的好壞關係到黨和政府凝聚力的強弱和執政台法性基礎的鞏固。執法經濟把公共權力“私有化”和 “經濟化”，把為民服務的執法權變成部門和個人牟取不正當利益的工具，為了非法利益的獲得，甚至不惜濫用職權、為所欲為，而每一份非法利益的獲得都同時意味著黨和政府形象資源的一點點喪失，事實證明，執法經濟已經嚴重敗壞了黨和政府的形象，比如：有的執法部門和人員亂收亂罰、與民爭利，敗壞的是黨和政府大公無私的人民公僕形象；有的執法部門和人員吃拿卡要、收賄受賄，敗壞的是黨和政府執政執法的公正廉潔形象；有的執法部門和人員粗言惡語、大打出手，敗壞的是黨和政府有修養講文明的高素質形象⋯⋯ 。總之，在執法經濟的驅使下，某些執法部門和執法人員利用各種名目、手段和方式非法創收，給黨和政府造成了極壞的影響，嚴重敗壞了黨和政府的形象。

滋生了大量的腐敗

事實和理論證明，最容易滋生腐敗的地方，是那些擁有實質權力和掌控實際“資源”的部門。執法經濟有執法權作後盾，又掌控實際“資源”，自然是腐敗的高發地帶。首先，從執法部門來看，某些執法機關把亂收亂罰來的部分甚至全部“收入”截留下來，不進入正常財政統籌，形成單位的 “小金庫”，挪作他用；更有甚者，某些執法單位集體利用執法權“尋租”或集體出售所掌控的“資源”牟取非法利益。其次，從執法人員個人來看，某些執法人員私下進行權錢交易，收賄受賄，形成自己的“關係戶”或“關係戶群”，個人執法時，免除對其“關係戶”或“關係戶群”的執法檢查，免收或少收各種合法費用和稅收；單位執法時，在執法前為其“關係戶”或“關係戶群”通報執法信息，幫他們免除各種執法檢查。

損壞了法律的嚴肅性、公正性和信用度

在一個法治社會，法律是至上的，法律是機關、團體和個人行為的唯一準則。而執法經濟把執法創收作為一切執法活動的最高唯一準則，法律被放在次要甚至更次要的位置，於是在執法過程中，“執法只為錢不為法”，執法標準不一，執法隨意性大，人情執法現象較為普遍；有的甚至執法犯法，亂查亂抓，收賄受賄，貪污腐敗等等；再者執法經濟的 “執法”主體執法人員是社會正義的守護神，是老百姓權利保障的最後指望，任何不公正執法的不利影響都極為深、廣、遠。如上，執法經濟行使著法律和人民賦予的執法權，顧的卻只是小團體和個人的利益，甚至不惜踐踏法律和公權，這不僅嚴重損壞了法律的嚴肅性和公正性，而且大大降低了公眾對法律的信任和對建立法治社會的信心，危害甚大。

現象的成因

利益驅使

我國現在的執法還沒有擺脫利益關聯，利益驅動是執法經濟最主要和最直接的動因，且這種利益驅動是來自多方面的，我們至少可以從三個利益層面來分析。首先是地方政府層面，地方政府尤其是欠發達地方政府為了增加財政收入，寄望於執法部門多創收，給執法部門下達創收任務，某些地方創收任務的增長率甚至高於經濟的增長率。其次是執法部門層面，執法單位創收多少與單位和領導的績效考核掛鈎，創收越多，單位提成和政府財政返回得就越多，單位的收入也就越多，領導和單位工作人員的獎金、福利以及單位的發展資金也就越多。最後是執法人員層面，單位為了完成或超額完成政府下達的創收任務，於是給單位執法人員也下達創收指標，且創收指標和個人獎金、福利及年終考核掛鈎。這樣政府、執法部門和執法人員之間就形成了一條“經濟關係鏈”，政府、執法部門和執法人員都成了“理性經濟人”，在沒有其他條件限制的情況下，都會追求自身利益的最大化，因此地方政府、執法部門和執法人員自然會把地方、部門和個人利益放在第一位，利益成了目的，而執法服務卻成了手段，這樣執法經濟也就有了生存和發展的廈大空間和動力，甚至不惜損害國家和人民的利益來維護地方 部門和個人利益。

經費不足

物質條件是人類從事其它一切活動的基礎，執法機關的執法活動同樣需要基本的物質條件和經費。但目前，由於執法機構林立、人員臃腫，財政又還不算寬裕的情況下，很多地方財政撥給執法部門的預算經費不能滿足執法部門的基本開支需要，尤其是欠發達地方，甚至連基本的工資都不能足額按時發放，更不要談執法經費足額保障了。執法經費、日常管理辦公經費、執法工具和器械維修添置經費、甚至是工資、獎金和福利都得不到保障，執法部門就只能靠自己創收了，所以財政預算經費不足是很多執法部門大力倡導執法經濟的一個重要原因。

權力監督和制約乏力

權力具有侵略性、腐蝕性和擴張性，任何失去監督和制約的權力都會走向腐敗。執法經濟泛濫的一個關鍵原因也就在於其執法權得不到有效的監督和制約。首先，執法部們創收本身就關係到地方政府和上級部門的利益，在這種利益關係下，執法經濟現象就會得到地方政府和上級部門的默許甚至庇護，也就使得上級和同級監督處於相對“寬鬆”狀態，執法經濟客觀上就有了更大更安全的生存空間。其次，執法經濟往往屬於組織侵權行為，對侵權人——執法人員來說，在“法不治眾”的傳統下，很難受到懲處，有了具有執法權的單位的庇護，具體的個人創起收來也就少了顧忌。第三，老百姓依法維權條件惡劣、成本太高。一些地方政府官員對民告官心存牴觸，推三阻四，甚至打擊報復，人為地加大了老百姓維權的成本和難度，因此，很多愛害者秉承“屈死不告官”的古訓，花錢銷災，老百姓的這種“漠視”在某種程度上也助長了執法單位的肆無忌憚。最後，對違法創收的單位和個人清查的機率不高，處罰力度不夠，實際上執法單位違法創收真正暴露出來的只是冰山一角，即使披露了的案子，也大都在層層保護之下，沒有得到根本清算，這就形成了”執法經濟所具有的低成本、低風險、高回報的特點，客觀上為“執法經濟”的紅火推波助瀾了。

執法隊伍素質良莠不齊

我們的執法隊伍總體上是好的，但執法隊伍中人員素質良莠不齊。某些執法機關和人員素質低、服務意識欠缺、依法行政意識淡薄、法制觀念差、執法水平低下，業務能力差，違法亂紀現象嚴重，存在與民爭利等封建特權思想。另外，我們的執法隊伍中部分執法人員是通過各種關係而走上執法隊伍的，這部分人走上執法崗位，想的不是如何服務人民，而是如何利用手中的權力為自己牟取利益，如何撈回自己為走上崗位所付出的代價和成本。此外，在我們的執法隊伍中還廣泛存在各種外聘的協管員，如：交通協管員、城管協管員和治安協管員等，這部分人素質、法制觀念、服務意識、業務水平等都較差。因此，執法隊伍部分執法人員的素質低下也是執法經濟現象泛濫的一個重要原因。

相關法律和制度存在缺陷

相關法律和制度存在缺陷是執法經濟泛濫的又一個重要原因。首先，從相關法律來看，與執法經濟相關的法律主要有《行政許可法》、《行政處罰法》和其它一系列部門法規，其中部門法是執法經濟的主要直接依據，但因其部門法規的局限性，有一定的副效應，如：執法經濟、以罰代管、管理趨利化等等；當然，這些矛盾的焦點都集中在對違法的行為人的懲戒措施上，按照這些部門法規規定，對違法行為人真正能夠起到約束和震懾作用的主要處罰辦法有兩種：刑事拘留和經濟處罰，經濟處罰僅僅是行政拘留的輔助手段，由於法規未明確經濟處罰的具體適用範疇，具體執行中經濟處罰成為了主要的懲戒方式，違法就罰款，或者違法只罰款，懲戒方式單一；於是，管理責任就異化成了罰款指標，部門權力異化成執法經濟，導致執法經濟合法化，致使以罰代管、管理趨利化的狀況加劇；另外，法規規定的經濟處罰自由裁量空間過大，導致了人情執法等現象屢禁不止。再次，從相關制度來看，財政體制的失范和國家“財綱”某些方面的失常是主要原因。一些執法機關“經費不足”，財政部門卻無法負擔其重，於是創收便成了解決“經費不足”的主要途徑，這對矛盾如不解決，財政分配關係如不理順廓清，相關法律即使再有規定，想要從根本上遏止執法經濟，恐怕很難。

解決對策

徹底轉變執法觀念

徹底轉變執法觀念要求執法部門和人員要樹立人性化服務型執法新觀念，注重“以人為本”，注重服務和管理，增強執法部門和人員的法制觀念、為民服務意識、依法行政意識等，以為全社會提供公共安全、公共秩序等服務性的“公共物品”為撮高唯一目的，淡化經濟處罰觀念，多用勸說、警告等人性化的服務管理手段，而不是只罰不管或以罰代管甚至“放水養魚”，為私人或者個別利益集團牟取私利。

構建完善的財政分配關係

要遏制這種執法部門借權力贏利的現象，最關鍵的是構建完善的財政分配關係，切斷執法經濟執法創收的利益關係鏈。首先，執法機關的所有經費，包括人員的工資、獎金和福利都由國家財政統一划撥，財政劃撥經費與執法機關的收費和罰沒多少毫無關係，從制度上消除執法機關和人員創收的藉口。其次，任何以單位名義搞的補貼、福利都屬違法。要給以嚴厲制裁；任何執法單位的基本建設和辦公經費也只能來源於財政，自籌資金建房、買車等也以非法論處。此外，必要的執法管理收費和罰沒執行統一標準，由財稅部門統一收支管理，嚴格執行“收支兩條線”制度，執法人員只有處罰權，現金收取全部通過財政帳戶，一旦發現坐收坐支行為，一律開除當事執法人員，並對單位一把手撤職查辦，所收費用和罰沒收入必須全部上繳財政，嚴禁以各種形式返還，執法部門行政經費統一由財政納入預算予以保障，並實行國庫集中支付。最後，還要注意用科學的方法來平衡國家各區域、各部門的工資，防止行政機關之間形成互相攀比之風，通過違法行為來創收。

加強權力的監督和制約

權力需要監督和制約，缺乏監督和制約的權力必然會走向腐敗，建立嚴密有效的權力監督和制約機制是遏制執法經濟的必要舉措。其一，加強上級對下級的監督，上級政府和主管部門要對下級執法單位的執法事務統一指導和規範，並進行定期和不定期執法檢查，建立下級向上級定期工作匯報制度，及時處理和糾正執法經濟的不正之風。其二，加強紀檢、審計、人大、政協等對執法部門的監督。其三，政務公開，凡是辦理與民眾利益密切相關的執法事項，在不涉及黨和國家及執法秘密的情況下，依照有關規定，執法系統的政務活動一律向社會公開，政務公開內容包括：執法人員身份公開、執法職責公開、執法的相關政策和法律公開、執法條件公開、執法程式公開、執法結果公開、執法紀律公開、舉報電話公開。其四，鼓勵公民、新聞媒體和社會組織等對執法活動進行監督和舉報，並建立投訴制度，公民、法人和其他組織對違反法律、政策和紀律的執法部門和人員的不當行為可以投訴，執法主管部門應當設立專門機構受理，並在規定期限內予以答覆。

提高執法隊伍素質

執法隊伍素質的好壞，直接關係到執法的成敗，關係到整個執法行業以及黨和政府的形象，因此要提高執法隊伍的素質，建設一支思想好，業務精，作風硬，紀律嚴的執法隊伍。第一，加強思想道德教育，樹立“以人為本”的服務型執法觀念，強化為人民服務的公僕意識，加強職業道德教育。第二，加強業務培訓，通過短期深造、專家講座、現場執法模擬等提高理論水平，更新知識，及時掌握新的執法信息，提高執法水平。第三，加強作風和紀律建設，要發揚依法執法、文明執法、誠實守信、為民愛民的工作作風，嚴禁吃、拿、卡、要和各種違法亂紀的執法行為。第四，逐步取消一切編外執法人員，人手不足儘快擴編，以提高執法隊伍的整體素質。

完善相關法律和制度

首先，從相關法律來看，執法經濟所依據的法律主要是部門法規，存在執法經濟、以罰代管、管理趨利化等部門主義特徵，要克服這種不利特徵，需要完善其相關法律法規：其一，懲戒方式耍多樣化，不妨引用更為系統和廣泛的社會聯動機制，通過多種方式對違法行為人進行約束，明確經濟處罰的具體適用範疇，而不是違法就罰款，或者違法只罰款，實行懲戒方式多樣化，適當淡化經濟處罰，注重管理和服務，以防止以罰代管或只罰不管現象。其二，必須明確所收費用和罰款的用途去向，不能任由罰沒單位或罰款人個人支配，更不應允許罰款指標的存在。其三，縮小經濟處罰的自由載量空間，依據犯罪情節的不同而限定的具體載量空間，通過縮小執法者的自由載量空間，以助於嚴格執法、減少人情執法。其次，從相關制度來看，主要是要完善公共財政管理制度，在執法部門中推行裁罰分離、收支分離的財務管理制度，保證所收費用或罰沒全額上交財政，所收費用和罰沒多少與執法部門和人員的工資、獎金、福利和一切費用脫離關係，執法部門和人員的工資、獎金、福利和一切費用由財政足額按時撥付。另外還要完善權力監督和制約制度，加強上級主管部門、紀檢、審計、人大、政協、社會組織、新聞媒體、人民民眾等對執法部門和人員的監督，完善政務公開制度、舉報投訴制度以及違法違紀追查懲戒制度等。