行政執法形態

執行法律，是將法律規範運用到社會生活，它是國家執法組織、執法人員，具體操作法律規範的活動。通過執法，法律進入社會生活，顯示規範的實際意義。這個過程，將書本上的法律、文字的法律，變為生活中的法律、活的法律，變成一種真實性的規範。

基本介紹

• 中文名：行政執法形態
• 內容：將法律規範運用到社會生活
• 對象：國家執法組織、執法人員
• 定義：具體操作法律規範的活動

簡介

在社會中，人們感受法律的規範性，除公民合意處理權利關係這一形式外，主要是通過執行法律這一社會活動過程。執法組織、執法人員具體的法律適用，是公民具體感知的真實法律。判決就是法，處罰決定就是法，分毫不假。如果沒有將一般性規範現實化於社會的執法，法律永遠不是法律，而僅僅是書面的文字元號。法律是社會共同生活的準則。關注社會場景，是法律規範實現權利整合的必要環節。沒有社會場景分析的法律正義，僅僅是正義概念的理論推演。合理的法律執行狀態，必須建立在執法形態的分析和控制的基礎上。

性質

執行法律，是將法律規範運用到社會生活，它是國家執法組織、執法人員，具體操作法律規範的活動。通過執法，法律進入社會生活，顯示規範的實際意義。這個過程，將書本上的法律、文字的法律，變為生活中的法律、活的法律，變成一種真實性的規範。在社會中，人們感受法律的規範性，除公民合意處理權利關係這一形式外，主要是通過執行法律這一社會活動過程。執法組織、執法人員具體的法律適用，是公民具體感知的真實法律。判決就是法，處罰決定就是法，分毫不假。如果沒有將一般性規範現實化於社會的執法，法律永遠不是法律，而僅僅是書面的文字元號。法律是社會共同生活的準則。關注社會場景，是法律規範實現權利整合的必要環節。沒有社會場景分析的法律正義，僅僅是正義概念的理論推演。合理的法律執行狀態，必須建立在執法形態的分析和控制的基礎上。

國家司法機關執行法律，人們一般將它稱為司法活動，國家行政機關執行法律，一般將它稱為行政執法。這兩種執行法律活動的方式、要求、範圍，實際上存在巨大的差別。由於人類法律制度的發展，尤其是權利救濟制度化，司法活動的法律程式相對完善，權利救濟途徑設計相對周全，比較於行政執法，它具有分層清晰的統一組織和組織控制手段、執法權力制衡機制、專業的法律職業階層，這種組織水平上的優勢，使司法體系成為國家法律執行的中堅力量。維護司法的權威，增加它運用法律規範的能力，可免使社會的裁判機制發生混亂，是一種有效率和經濟的安排。

與司法活動對應的行政執法，在上世紀行政國的趨勢下，成為執行法律的一種安排。這種安排，也是國家履行職能的一種方式。但是，在一個政府職能未能有效轉變、社會發展需要的有限政府形態沒有整合完成的情況下，行政執法的膨脹與失控，演變成為了公權力失范的重要形式。在中華法系傳統中，政府權力的邊界，包括與司法機構權力的邊界，一直沒有明確劃分，司法體系寄生於行政權力，權利裁判系統被行政權力安排整合，行政機關與司法機關關係，一直糾纏不清。這種不經濟的權力機制設計，持續到了現在。

在“無意識”承繼歷史傳統的狀態中，在法律規範的層面，為行政機關設定了權利裁判的角色。工商、公安、衛生、交通，建設等等這些政府部門的執法機構人員，成為了不穿法袍的法官。甚至，連消費者保護協會這種行政連帶組織，也要在權利裁判領域來露一手。它們組織渙散、人員良莠難分，制約機制微弱。然而，執法權力從鞏固部門利益的法律中，從非職業化立法機構中，製造出來，通過秘密立法活動，不斷產生出行政法律規範。

徒法不足以自行。這些行政法律、法規、規章執法機構與不經濟合理的行政編制機構實現了同一，執法人員也在此種行政機構中隨機性產生。昨天還是一個管一伙食的幹部，今天搖身一變，成為了“共和國的執法官”；昨天一個枯坐辦公室讀《人民日報》的無聊官員，今天搖身一變，成為執法隊長。

他們開始干預社會和公民的生活，充任法律裁判，逐漸從行政罰款和收費的制度中，發現出執法的“好處”。根據總是不嚴謹的成文法，他們發現通過隨意解釋法律，出現了罰款和收費的社會寶庫，掌握了隨機性為社會成員行為安排代價的巨大裁判權力。根據“社會逾亂、罰款機會逾多”的社會定律，一些行政執法者，開始對法律的立法目的，進行全面背叛，甚至對起碼應當保全的國家利益、政府形象、制度利益，絲毫不再顧及。利益，成為這幫人類滑稽的、低素質的、與文明絕緣的執法大軍，不可遏制的執法衝動。

他們逐漸開始組織化地、最大利益化地操作法律。孫志剛倒在這樣的執法者的腳下。更有無數的商人、平民，在組織化實現機構利益的行政執法中，在呼天天不應、呼地地不靈的社會環境，權利被執法過程剝奪。社會，這個管制輿論的社會，為組織化背叛法律的行為，提供了安全條件。個別的時候，執法黑幕被揭開，連生活在“組織化背叛法律”機構以外的國家機構和官員，也不得不驚嘆。

行政執法，進入非法律專業人員為主體進行操作、大肆盤剝社會的階段，流氓、地痞一類的人物，在政府此種管制社會的場域大行其道。一個省、市僅僅是統計出的年度行政罰款，便是數以十億計；資費規模可修造高速公路、購買飛機，造核子彈也不難；實現了全體居民平均征取數十元的“執法力度”。當然，這樣的巨款總額，是“中央”可能不知的，是社會可能不知的，它需要公民中的一部分，即“行政違法者”支付。

類型

不良執法形態，是指以經濟利益為驅動力的行政執法。可分三類：

（一）不威脅公民人身的形態

如：1、城管罰款：某市以管理城市市容為名，故意放進農民，以亂占道路名義，實施關門打狗戰術，執法者私印罰款收據，將收入作為執法機構收益。（中央電視台新聞調查某案例）

2、殯葬罰款：禁止土葬的火葬地區，交4000餘元取得土葬權。

3、交警超法定罰款幅度，普遍性的高罰款。

……

（二）威脅公民人身安全的形態

如：某市外來人口管理：某市以管理外來人口為名，通過關押、毆打等方式，脅迫外來人員，甚至倒賣外來人口牟利，不從者，從肉體上予以消滅。（孫志剛案的廣角鏡頭）

（三）直接通過國家機構運作，威脅公民人身自由的形態

這是一種極為惡劣的執法形態。它在單個執法組織執法形態外，利用國家機器，包括公安、法院，對“行政違法者”，實施聯合打擊。如：

某地工商機關，對公司在註冊資本入帳方面存在非規範行為的從業者，通知前去談話。談話中，行政執法者翻出《中華人民共和國刑法》，讓“違法者”知道自己行為的“違法性質”。在“違法者”的恐懼中，出示“暫收款通知”，上載：於某年某日，交暫收款若干萬。這樣的通知，發生在行政處罰決定書之前，或者說，行政處罰根本還沒有進入法定程式。為了使這樣的通知生效，行政執法者使用一個必要的“道具”，即出示報刊登載的某人虛報註冊資本，判刑若干年的的報導。這樣的執法機構，內設罰款的獎勵機制，即“辦案人員”將從罰款中按一定比例提成，如將暫收款20%化為“辦案獎金”。十萬得兩萬，二十萬得四萬，罰得多，獎得多。這種“辦案所得”，使“共和國執法隊員”樂此不疲，亦致執法機構獲利80%，形成組織內共同盈利模式，實現了零成本基礎上，利益的巨額增長。中國社會中慣用人情資源，走關係的“法律習慣”，即本土資源，在此種經濟利益的格局中，也絲毫無法產生效用。即使這樣的執法機構的外部的上級機構，也往往難以改變基層執法者的“執著”。一個並不一定違反刑律的公民即所謂的“行政違法嫌疑人”，如果不配合此種“行政執法”，“行政執法者”威脅會將你“丟進監獄”。考慮到監獄，並不是公民、企業家們生活的好地方；考慮到“行政執法者”與基層司法勢力的聯合，形成了一種不可忽視的社會自組織現象；考慮到“行政執法者”確實真正將“行政違法者”，隨機性“丟進”了監獄，在此種情形下，“行政違法者”不得不就範，在“暫收款通知”限定期限內，將人民幣乖乖地上交的“共和國執法者”那裡。

依據行政法律，“行政執法者”的行為，是一種可訴的行為，它明顯違反行政處罰的程式規定，但是，人民民眾，尤其是存在行為法律瑕疵的人民民眾的反抗，可能遭受基層執法的聯合打壓，因為得不償失，往往放棄權利救濟主張。這種組織化、經濟化的行政執法形態，並不在於恢復法定秩序，或者向違法者如實兌付法律代價，它模糊了刑罰界限，利用人們懼怕失去人身自由的心理，損壞了國家刑事法律體系，間接打擊了司法機關的法律權威。此種“行政執法”，以行為存在法律瑕疵公民為對象，完全讓公民陷入權利的非可訴狀態。

原因

（一）市場經濟固有的缺陷是行政執法人員職務犯罪的社會原因

市場經濟固有的某些局限性是犯罪行為產生的誘因。從某種意義上講，行政執法人員職務犯罪與市場經濟缺陷具有必然聯繫。首先，高度集權的傳統經濟管理體制在向市場經濟轉變過程中，由於新機制不完善，某些改革措施未跟上，使國家利益、集體利益、局部利益、個人利益發生衝突，促使一些行政執法人員利用手中權力，為自己謀私利。其次，多元化的經濟成份為行政執法人員職務犯罪提供了條件。多種利益主體在同一市場活動，有的為追求各自的私利而不擇手段拉攏、腐蝕行政執法人員，此時權力可以變成金錢，誘使一些行政執法人員不惜鋌而走險。再次，多種分配方式的差距和低薪也是行政執法人員職務犯罪的誘因。多種分配方式的收入差距導致一部人先富起來，同時也產生了社會分配不公的現象，而作為國家公務員的行政執法人員收入增長卻遠低於一些先富者。這樣，一方面是經濟效益為上的社會現象，一方面是掌權者、管理者的貧困。在巨大物質利益反差的刺激和誘惑下，一些意志不堅定者便陷入了權錢交易的旋渦。

（二）意識形態中的陳腐觀念是行政執法人員職務犯罪的主觀原因

封建特權思想使權力的性質發生了扭曲。中國有幾千年的封建歷史，儘管產生特權的經濟基礎已被剷除。但是，特權思想在一些行政執法人員頭腦中根深蒂固，特別是在一些壟斷行業尤其突出。他們認為"有權不用、過期作廢"，濫用職權，蔑視法律，為所欲為。在過度膨脹的私慾支配下，某些人手中權力明顯私化，為謀私利，滿足個人慾求，不擇手段，最大可能地利用手中權力，大肆進行貪污、受賄、貪贓枉法等犯罪活動。

（三）行政執法部門管理不嚴，監督機制不完善，是造成行政執法人員職務犯罪的客觀原因

國家行政機關機構臃腫，管理部門多，職權交叉。行政執法部門內部管理體制不健全，有些部門和執法人員許可權和責任不明確、不具體。有些行政執法部門沒有嚴格執行行政執法的審查審批制度，使個別行政執法人員權力過大或者越權執法，沒有堅持行政處罰決定的集體討論制度，使一些領導權力過於集中，以權代法；沒有嚴格執法管理制度，財產管理混亂，罰沒收入收支不明，導致一些不法分子私吞、截留、挪用罰沒款物；沒有一套完整的行政執法監督制約機制，對行政執法活動沒有實行跟蹤監督，使一些不法者有可趁之機。

（四）法律賦予行政執法者"自由裁量權"過大，是造成行政執法人員職務犯罪的客觀條件

由於行政法律法規內容籠統、不具體，甚至出台緩慢、滯後、不配套。特別是行政執法程式規定不明確、不具體，行政執法程式可操作性差，同時賦予行政執法人員的"自由裁量權"過大，特別是法律法規規定行政處罰的比例或幅度過大，使一些行政執法人員利用"自由裁量權"而謀取私利同時又有職務光環的掩護。一些受罰者也會千方百計拉攏、腐蝕行政執法人員，企圖減輕或免除處罰。

對策

（1）注重對行政執法人員的思想教育

（2）提高其政治素質

各級行政執法部門應加強對行政執法人員的政治思想教育，要把思想教育列入工作日程。應採取多種形式對行政執法人員進行世界觀、人生觀、價值觀教育；進行社會主義理想道德教育；進行團隊精神、為人民服務觀念教育；積極開展法制教育，提高其政治素質，使行政執法人員樹立大公無私、勇於奉獻、勤政廉潔、甘當公僕的思想；使之克服特權思想、克服個人私慾，增強其嚴格執法，依法辦事的法制觀念。

（3）強化職權制約機制

在正常情況下，職權不加有效的制約，就容易受腐蝕，掌握職權的人，就容易在種種利益的引誘下，濫用職權，進行權錢交易，謀取私利。尤其我國正處在改革開放之際，新舊體制交替，舊的經濟體制不斷被打破，而新的經濟體制尚未完全建立，造成制度和管理上的混亂，對行政執法權制約不力，導致某些行政執法人員輕易運用職權與金錢交易。因此強化行政執法權的制約機制尤為必要。行政執法部門要嚴格執行行政處罰的審查審批程式、集體討論制度、執法過錯責任制、票據管理制度；堅持"收支兩條線"；規範行政執法程式，使之依法行政。對行政執法行為進行跟蹤監督，防止濫用職權。

（4）推行政務公開

（5）增強行政執法透明度

行政執法人員的職務犯罪是利用其職權在陰暗中進行的。因此，如將行政執法權公之於眾，推行政務公開，公開其執法依據、執法程式、處罰幅度，使其行政執法權有較強的公開性和透明度，使其權力置於光天化日之下，人民民眾和社會各界才能弄清真相、辯明是非，實施有效監督。

（6）加大對行政執法監督檢查的廣度和深度

對行政執法進行監督檢查的途徑很多，有權力機關的監督、司法監督、行政監督和社會監督等，各個監督渠道從不同的方面保證行政執法人員嚴格執法，有效地預防行政執法人員的職務犯罪。權力機關的監督主要是對行政執法部門及執法人員是否正確執行法律規範進行巨觀監督；司法機關監督主要是加大查處、審判行政執法人員職務犯罪，行為的力度，懲罰犯罪分子，達到預防犯罪的目的，行政監督主要是行政執法部門上級對下級、政府對其所屬部門的執法監督，強化行政監督，促使具體行政執法行為在法制軌道上運行；社會監督的範圍較廣，監督主體包括民主黨派、社會團體、民眾組織以及人民民眾，監督對象包括具體行政執法行為的各個環節、各個方面，監督方式可以通過社會輿論、舉報控告、申請複議、訴訟等多渠道實施監督。社會監督對行政執法人員的執法行為在更廣的範圍內受到檢查和監督，是防止職務犯罪的有效措施。加大各種監督的力度，形成合力，是預防行政執法人員職務犯罪的重要途徑