基本介紹
- 中文名：土地承包經營權流轉實踐中凸現的農地用途管制問題
- 外文名：Land use control problem in the practice of the land contracting right of management circulation
- 發布時間： 2014-11-22
- 存在問題：農地違規使用等
農地資源保護的法律規定總體上是嚴格的。對農地資源保護也起到了積極作用。然而，在嚴格的農地資源保護法律規定下，土地承包經營權流轉實踐中仍大量存在的農地違規使用以及耕地退化、損毀和質量下降問題，表明現行農地資源保護法律的實施效果並不理想。農地資源保護立法需要反思。
1.耕地轉為非耕農用地導致耕地大量流失要求法律加強對耕地用途的保護
在土地承包經營權流轉實踐中，耕地特別是基本農田保護區外的耕地轉為林果地、養殖水面等非耕農用地的情況比較突出。耕地流轉後被改造成經濟林地或者果園的現象在各地普遍存在。如據筆者在湖南瀏陽市、岳陽縣、衡陽縣等地調查發現，一些苗木經營者在租賃的耕地上種植大片的幼林，原來的耕地已呈現出一派林地的景象(如水位下降，出現林鳥等)。儘管苗木種植期限最長一般不超過2年，有的甚至只有短短的3、今個月時間，並非永久改變土地的農業用途，但是在耕地上種植苗木，一定程度上改變了耕地的土壤和水分條件，原來耕地的耕作條件已發生了變化。在有的地方，耕地流轉後被隨意改造成水塘。如在岳陽某國有農場，2001年後，由於農業結構的重大調整，有2000多畝水田被改成了水塘和蔬菜地，該區以水田為主形成的農業生態系統遭到破壞。之所以出現上述情況，主要緣於如下兩個方面的原因。一是，由於林果業、養殖業等特種經營比一般的糧食種植效益要高，地方政府出於稅收以及土地流轉受讓人出於經營利益的目的考慮，都會產生一種將耕地轉為林果地、水塘等非耕農用地的強烈願望與行動。二是，由於法律只是限制基本農田保護區外的耕地轉為建設用地，並沒有限制其用於非耕農用地，這就為這類耕地轉為林果地、養殖水面等非耕地形式的其他農用地提供了法律空間。根據《農業法》第2條的規定，農業是一個非常寬泛的概念，包括種植業、林業、畜牧業和漁業。耕地流轉後改為林地、水塘等仍然是用於農業目的，並不違反土地承包經營權流轉不得改變土地的農業用途的規定。並且《土地管理法》第36條僅禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚，並未禁止占用基本農田以外的耕地發展林果業和挖塘養魚。人們據此認為基本農田以外的耕地流轉後被改造為果林地、養殖水面等其他農業用地的行為並不違法。因此，土地承包經營權流轉不得改變土地的農業用途的規定，給土地受讓人將耕地用於林業、畜牧業、漁業經營留下了廣闊的空間。正是在這種法律環境下，許多土地受讓人借農業結構調整之名，將耕地用於林果業、牧業和漁業經營，已經並正在導致大量耕地流失。據統計，我國“十五期間”共減少耕地616萬公頃，其中由於農業結構調整減少86.2萬公頃，占14%。成為我國耕地減少的一大因素。
如何看待這種土地承包經營權流轉中隨意將耕地變為林地、養殖水面等其他形式的農用地的行為，學界有不同的意見。絕大多數學者認為。在農業用途的範圍內將耕地變為林地、養殖水面、牧草地等其他農用地的行為仍然是符合農業目的的行為，無須加以限制。如有學者認為：“農地用途的變更包括兩種情形：一種是農地用途的根本改變，如將農用土地變更為商業用地。此種變更，農地使用權人既要與土地所有人合意。又要經土地管理部門批准……第二種是約定用途的變更。如將種植用的農地變更為養殖用的農地等。此種變更應經土地所有人同意。如果對土地用途未作特別約定，農地使用權人可在不改變土地的屬性和登記用途的前提下。根據農業生產經營的需要，對土地用途進行符合農業目的的變更，如將茶山改為種植其他經濟竹林。對於此種變更，土地所有人不得禁止。
也有個別學者看到了土地流轉中隨意將耕地變為林地、養殖水面等其他形式的農用地的弊端。如有學者認為發展“三高農業”，實行農業結構調整，占用部分耕地是正常的，但目前農業結構調整隨意性太大，毀田挖塘、毀田種果樹基本由集體和承包人決定，不受計畫與規劃控制，只受市場價格和效益的驅動，並且對於這類占地，土地管理部門進行的管理監督至今仍無法可依，隱患很大。
筆者認為，土地承包經營權流轉中隨意將耕地變為林地、養殖水面等其他形式的農用地的行為，不利於耕地資源的保護，不利於糧食安全。值得立法者重新審視。首先，從理論上說，耕地作為民法上的物，並非一般的私人物品，耕地的稀缺性及其對糧食生產的基礎性作用表明耕地具有公共物品的性質。耕地流轉中的受讓人作為耕地權利人對於耕地的支配並不像一般人那樣隨意。而是應受到法律、社會公共利益以及耕地權利流轉人的制約，任何耕地權利人都負有合理利用耕地的義務，不得隨意改變耕地的利用性質。其次，如上所述，隨意將耕地變為林地等非耕農用地的行為。客觀上已經造成了耕地資源的大量流失，嚴重影響我國耕地保護目標的實現，危及我國的糧食安全。我國“十一五規劃”確定耕地保有量保持為18億畝。而2005年耕地保有量為18.31億畝，到2010年全國占用耕地的空間僅有0.31億畝，耕地緊缺問題十分突出。而且耕地面積與糧食安全具有一種內在的相關性。有學者研究指出：到2010年，在糧食自給自足情景下，按人均400公斤和420公斤糧食需求量的兩種生活標準，全國平均的人均耕地面積不應小於0.059公頃和0.062公頃，即屆時的耕地資源安全底線是人均0.059公頃和0.062公頃。因此，要實現我國的耕地控制目標。保障糧食安全。不僅要嚴格限制耕地轉為建設用地，而且要控制農業結構調整導致的耕地流失。最後，儘管農業結構調整減少的耕地對農業綜合生產能力的影響不構成本質上的威脅。在必要的情況下仍可恢復耕種，但是也要看到耕地被改造為林果地、水塘等對耕作條件帶來的較大變化，以後要恢復耕地性質仍有一定的難度。同時，由於國家對不同用途的土地實行不同的征地條件。一些地方正是通過先將耕地變為非耕農用地，再將之變為建設用地，以達到規避政策與法律風險的目的。實踐中。一些地方政府想方設法隨意將耕地或基本農田變為非耕農用地進行報批徵用就說明了這一點。因此，耕地變為非耕農用地的情況應該得到控制。當然，筆者並不是主張禁止耕地變為非耕農用地，而是主張對之進行控制，做到規範有度。
2.嚴格的農地用途管制與土地經營效益壓力要求突破農地用途管制的矛盾
在土地承包經營權流轉實踐中，一些地方的土地股份合作企業開始突破嚴格的農地用途管制，將集中起來的農業生產土地轉向第二、三產業，甚至從事商品房開發。如廣東南海市通過實施股份合作制將區域內的土地劃分為基本農田保護、工業開發和商貿住宅三大區域，集中了區域內2600畝土地進行不同的開發利用。又如江蘇蘇州城西的胥口鎮在進行土地承包經營權入股時，明確提出“入股的1360畝土地是要建標準廠房的，這是我們胥口鎮與浙江、廣東等地土地股份改革最大的不同。他們仍然沒有打破農業用地的限制，而我們是要在這塊土地上從事二、三產業開發的。這樣才會有比農業生產更高的收益。上述突破的一個直接原因是土地的農業經營效益低下給土地流轉帶來的壓力。即在現有的農業生產條件下，僅僅依靠傳統的農業生產經營所獲得的利潤極其有限，這就給土地出租、入股經營等土地規模流轉帶來很大的壓力。因為土地出租是要支付租金的，而在許多地方，土地入股的推動也是以農民取得固定的保底股金收益為條件的。如在瀏陽市鎮頭鎮土地(基本糧田)租賃價格為每年每畝600元，在該市的淳口鎮土地入股價格為每年每畝300元+利潤分紅。在一些經濟發達的沿海地區，土地租賃與入股的條件可能更高，如番禺市魚窩頭鎮大烏村的股紅分配是按照逐年遞增20%的速度進行的。正是在這種壓力下，一些地方的土地租賃者、土地股份合作企業將集中起來的土地用於第二、三產業甚至房地產的開發。對於這種將農地變為建設用地，明顯不符合土地流轉不得改變土地的農業用途的立法規定的做法，我們應該持怎樣的態度呢？
有學者在嚴格的農地用途管制使得土地承包經營權股份化推行步履艱難的現實背景下，認為推進土地承包經營權股份化，突破嚴格的農地用途管制是唯一的選擇。其理由是：中國的土地問題不僅是耕地緊張，而且全面的土地緊張。要解決全面的土地緊張問題，不是採取嚴格的農地用途管制立法，而是全面提高土地的利用效率。節約土地，讓農民進城是提高土地利用效率、節約土地的切實可行的途徑。改革開放以來，農村的經濟結構發生了很大的變化，大量農民不以農業為生，而轉移到非農產業中就業，農村的鄉鎮工業異軍突起。與此相適應，農村的社會結構也應該發生變化。即要使一大批農民離開土地和農村，轉變成為市民階層。實現和加快農民身份轉換，在制度上必須使一批不需要以土地為生者與土地分離，為此，必須大力推進城市化進程。推進城市化不可避免地要占用一部分耕地，但同時農民進城也增加了較多的人均農業用地。況且在嚴格的農地用途管制下，仍大量存在耕地拋荒、退化、損毀和質量下降問題，也說明嚴格的農地用途管制失策。因此，適度放開對城市用地的限制，調整現行農地用途管制立法很有必要。適度放鬆農地轉為非農地應成為農地用途管制立法的價值取向。有學者從農地發展權的設定角度主張放鬆農地用途管制，認為農地經營者應享有農地發展權，並進而主張可把“農地發展權”設定為一種農地可轉為建設用地進行開發利用的權利，這種權利通過土地利用規劃的限定和設立，是所有農業經營者都應當參與分享的權利。
對於學者的上述認識。筆者不敢苟同。即儘管農地用途管制對土地流轉的壓力是存在的，但嚴格的農地用途管制仍不能突破。這是因為：首先，前述我國嚴峻的人地矛盾現實以及耕地對糧食安全的意義不容許農地資源特別是耕地資源保護有任何閃失。2006年我國人均1.4畝的耕地保有線已經失守，離聯合國糧農組織劃定的人均0.8畝的耕地警戒線也不是很遠。中國農業部副部長范小建2006年3月6日在旁聽十屆人大河北代表團審議《政府工作報告》時指出：“中國目前總體上只有18.3億畝的耕地面積，只有15.6億畝到16億畝用於糧食生產，以現有耕地面積保證糧食安全難度相當大。目前耕地在不斷減少，人口在不斷增加，按目前趨勢分析，到2020年，中國耕地缺口將達到1億畝以上。因此，從這一現實情況來看，實行更加嚴格的農地用途管制，切實保護耕地十分必要。其次，前述農地資源的公共物品屬性也不允許農地權利人隨意利用與處分農地。農地並不為農地權利人所獨有，農地權利人享有的農地權利是一種有限的農地權利，即農地權利人享有的是在承擔如前述農地資源保護義務等多項國家與社會賦予的義務前提下的權利。土地流轉受讓人作為廣義農地權利人的一種，同樣負有這些義務。土地流轉受讓人對於土地的利用方式、程度等並不能如一般私權人那樣有很大選擇的餘地。恰恰相反，為了使農地權利人盡到義務。《土地管理法》等多項公法對農地權利人的權利行使設定了諸多限制。最後，在我國嚴峻的農地資源形勢下。農地發展權的設定必須服從嚴格的農地用途管制。上述有關土地股份合作組織突破現行農地用途限制從事二、三產業甚至房地產業的做法，實際上涉及一個土地股份合作組織是否享有農地發展權的問題。按照傳統的農地發展權理論，農地經營者享有在一定條件下將農地轉為建設用地的權利。在我國，由於嚴峻的農地資源形勢，幾乎不存在允許農地經營者將農地轉為建設用地的空間。因此，我國不宜設定農地發展權。
3.嚴格的農地用途管制與土地流轉實踐中確實需要一部分農用地變為建設用地的矛盾
在農村土地流轉中還存在一個現實的矛盾，如在推進農村土地較大規模流轉、實行土地集約、產業化經營時，為便於產業化、公司化的經營管理，往往需要就近建沒一定面積的農業管理用房，因而勢必改變部分流轉土地的農業用途而變為建設用地。這就會與現行立法規定土地流轉不得改變土地的農業用途的規定發生矛盾。對於這一矛盾的解決，一些地方採用了比較靈活的做法。如湖南瀏陽市規定，在土地流轉不得改變土地的農業用途的原則條件下，對於確需建設農業管理用房或進行農田水利設施建設的，承租方必須在簽訂土地流轉契約時交納一定數量的土地墾復金，用於租賃期結束後的土地墾復。對此，筆者認為，對出於農業生產經營管理需要將一部分農用地轉為建設用地的，因為仍然是為農業經營目的服務，一般應該允許。
