2016年11月21日，國家發展改革委、國家林業局以發改農經〔2016〕2455號印發《關於運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》。該《意見》分總體要求、重點實施領域、規範項目管理、完善扶持政策、抓好組織實施5部分。
基本介紹
- 中文名：國家發展改革委國家林業局關於運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見
- 印發機關：國家發展改革委 國家林業局
- 文號：發改農經〔2016〕2455號
- 印發時間：2016年11月21日
簡述,意見,
簡述
2016年11月21日，國家發展改革委、國家林業局印發《關於運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見》。
意見
國家發展改革委國家林業局關於運用政府和社會資本合作模式推進林業建設的指導意見
發改農經〔2016〕2455號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、林業廳（局）：
林業是重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態產品供給和生態服務的重要任務。運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業建設，有利於創新林業投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化；有利於轉變政府職能，提高林業項目建設管理水平，加快林業供給側結構性改革；有利於深化國有林區、國有林場改革，完善集體林權制度，加快林區經濟轉型發展。根據《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），以及國家發展改革委《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）、《關於印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資[2016]2231號）等有關檔案要求，現就運用政府和社會資本合作模式推進林業建設提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，借鑑國內外成熟經驗，立足林業發展實際，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，創新林業產權模式和投融資機制，引導鼓勵社會資本積極參與林業建設，為廣大人民民眾提供優質高效的林業生態產品和服務，不斷提升林業現代化水平。
（二）基本原則。
——堅持政府組織，誠信守約。轉變政府職能，集中力量做好政策制定、項目審核、指導服務和監督管理等工作，並根據國家有關規定，公開擇優選擇社會資本開展項目建設和管理。要在平等協商、依法合規的基礎上訂立項目契約，保證合作雙方的合法權益。項目契約一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。
——堅持因地制宜，創新模式。在保護好自然生態系統的前提下，根據本地區林業發展實際，遴選前期工作成熟、具有長遠盈利預期、較大規模的林業項目，通過授予特許經營權、給予投資補助、政府購買服務等穩定社會資本收益預期，開展社會資本參與林業建設合作試點。在總結試點經驗基礎上，形成可複製、可推廣的經驗模式，為向全國推廣提供借鑑。
——堅持公開透明，規範運行。按照國家相關規定組織項目論證、選擇合作夥伴，制定和履行各類項目契約，組織績效評價，完善相關制度設計，營造良好政策環境，接受各方監督，確保項目實施決策科學、程式規範、過程公開、責任明確、穩妥推進。
二、重點實施領域
（一）林業重大生態工程。鼓勵社會資本參與天然林資源保護、“三北”及長江流域等重點防護林體系建設、京津風沙源治理、岩溶地區石漠化治理等林業重大生態工程建設，以生產綠色生態林產品為導向，通過植樹造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化綜合治理等多種措施，積極培育混交林，發展木本油料、特色經濟林和林下經濟，加快建成一批規範化生產基地，有效盤活森林資源等多種生態資產。
（二）國家儲備林建設。鼓勵社會資本根據國家儲備林建設的布局重點和目標要求，通過新造林、森林撫育、更新改造、立體複合經營等措施，著力培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態穩定、結構優良、長短結合、高效集約經營的國家木材儲備基地，增強高品質木材等林產品和優質生態產品供給能力。
（三）林區基礎設施建設。鼓勵社會資本參與國有林區和國有林場的交通、教育、醫療衛生、供水供電、垃圾及污水處理等基礎設施建設，鼓勵社會資本參與兼併重組，充分發揮國有林區和國有林場各類自然資源和人力資源優勢，通過規模化經營、市場化運作，推進林區經濟轉型發展。
（四）林業保護設施建設。在保持生態系統完整性和穩定性的前提下，鼓勵社會資本參與森林公園、濕地公園、沙漠公園等園區保護站（點）、宣傳教育設施，交通和旅遊服務設施建設，採取使用權入股、聯營、租賃等多種形式參與保護地的經營活動，提高保護和管理水平，為社會提供更好的生態服務。
（五）野生動植物保護及利用。鼓勵社會資本參與林木種質資源保護、野生動植物野外資源保護公益事業，探索引入專業民間組織新建或託管自然保護小區，在政府監管下發展民間自然保護小區（地）。鼓勵社會資本參與野生動物園、野生植物園的建設、運營和管理，增強生態保護宣傳、科普、教育等功能。
三、規範項目管理
（一）加強項目儲備。各地發展改革部門要會同林業主管部門，根據林業發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業PPP項目的總體謀劃，明確建設目標、重點任務、實施步驟。要在投資項目線上審批監管平台（重大建設項目庫）基礎上，建立和完善本地區林業PPP項目庫，並統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，切實做好項目儲備、動態管理、實施監測等各項工作。
（二）確定實施機構和政府出資人代表。林業PPP項目應根據項目性質和行業特點，由當地政府林業主管部門或其委託的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府採用資本金注入方式投資林業PPP項目，並明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。
（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業PPP項目應由實施機構組織編制實施方案。實行審批制的政府投資項目，林業PPP項目實施方案可在可行性研究報告編寫專章，並結合可行性研究報告審批一併審查。實行核准制或備案制的企業投資項目，要單獨編制實施方案，並在項目核准或備案後，依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。實施方案編制過程中，應重視徵詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。
（四）項目融資及建設。林業PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應提供融資擔保。項目公司或社會資本方未按照契約約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目契約。林業PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。
（五）落實監管責任。政府方及政府相關部門應根據PPP項目契約及有關規定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設責任進行監督。發展改革和林業部門要加強溝通協調，督促社會資本完善法人治理結構和管理制度，認真履行投資經營權利義務，並由項目實施機構根據PPP項目契約約定，定期對項目運營服務進行績效評價，加強項目運行有效監管，及時發現存在的問題，制訂應對措施，保證項目實施效果。
四、完善扶持政策
（一）保障社會資本合法權益。除現有法律、法規、規章特殊規定的情形外，林業建設項目向社會資本開放，並優先考慮社會資本參與。社會資本投資建設或運營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件；可按協定約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；徵收、徵用或占用的，要按照國家有關規定或約定給予補償或賠償。
（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設或運營管理的項目，統籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規定予以貸款貼息、減免企業所得稅、享受森林保險保費補貼，降低林業PPP項目風險，增強項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區、革命老區通過建立利益聯結機制，逐步形成林業脫貧攻堅的長效機制。
（三）創新金融支持。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵社保基金、保險基金等大型機構投資者投資林業，探索利用信託融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業的投融資平台。鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性林業綠色發展基金，支持地方林業生態保護和產業發展。
（四）深化林業改革。加快推進集體林地三權分置，穩定承包權、放活經營權；改革人工商品林採伐限額管理，放活對集體人工商品林的採伐管理，實行林木採伐審批公示制度，簡化審批程式，提供便捷服務。加快林地、林木流轉制度建設，鼓勵流轉和經營方式創新，建立健全產權交易平台，支持公開市場交易，保障林權有序流轉。
（五）完善土地政策。社會資本投資建設生態林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。
五、抓好組織實施
（一）加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與林業建設生態項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業建設PPP項目，確保國家相關政策措施落實。
（二）支持探索創新。國家林業局會同國家發展改革委在各地自願報名的基礎上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業PPP項目，優先安排中央預算內投資支持創新工作，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策。同時，鼓勵各地開展林業PPP項目創新工作，發揮示範帶動作用，爭取儘快探索形成一批可複製、可推廣的典型經驗。
（三）積極宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業建設項目的政策措施，宣傳社會資本在促進生態修復、國土綠化，特別是在重大林業工程建設運營方面的積極作用，引導市場預期，為社會資本參與林業建設營造良好的社會環境和輿論氛圍。
林業是重要的公益事業和基礎產業，承擔著生態產品供給和生態服務的重要任務。運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業建設，有利於創新林業投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，促進投資主體多元化；有利於轉變政府職能，提高林業項目建設管理水平，加快林業供給側結構性改革；有利於深化國有林區、國有林場改革，完善集體林權制度，加快林區經濟轉型發展。根據《中共中央國務院關於深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），以及國家發展改革委《關於切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號）、《關於印發〈傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則〉的通知》（發改投資[2016]2231號）等有關檔案要求，現就運用政府和社會資本合作模式推進林業建設提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，按照黨中央、國務院決策部署，借鑑國內外成熟經驗，立足林業發展實際，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，創新林業產權模式和投融資機制，引導鼓勵社會資本積極參與林業建設，為廣大人民民眾提供優質高效的林業生態產品和服務，不斷提升林業現代化水平。
（二）基本原則。
——堅持政府組織，誠信守約。轉變政府職能，集中力量做好政策制定、項目審核、指導服務和監督管理等工作，並根據國家有關規定，公開擇優選擇社會資本開展項目建設和管理。要在平等協商、依法合規的基礎上訂立項目契約，保證合作雙方的合法權益。項目契約一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。
——堅持因地制宜，創新模式。在保護好自然生態系統的前提下，根據本地區林業發展實際，遴選前期工作成熟、具有長遠盈利預期、較大規模的林業項目，通過授予特許經營權、給予投資補助、政府購買服務等穩定社會資本收益預期，開展社會資本參與林業建設合作試點。在總結試點經驗基礎上，形成可複製、可推廣的經驗模式，為向全國推廣提供借鑑。
——堅持公開透明，規範運行。按照國家相關規定組織項目論證、選擇合作夥伴，制定和履行各類項目契約，組織績效評價，完善相關制度設計，營造良好政策環境，接受各方監督，確保項目實施決策科學、程式規範、過程公開、責任明確、穩妥推進。
二、重點實施領域
（一）林業重大生態工程。鼓勵社會資本參與天然林資源保護、“三北”及長江流域等重點防護林體系建設、京津風沙源治理、岩溶地區石漠化治理等林業重大生態工程建設，以生產綠色生態林產品為導向，通過植樹造林、防沙治沙、荒漠化和石漠化綜合治理等多種措施，積極培育混交林，發展木本油料、特色經濟林和林下經濟，加快建成一批規範化生產基地，有效盤活森林資源等多種生態資產。
（二）國家儲備林建設。鼓勵社會資本根據國家儲備林建設的布局重點和目標要求，通過新造林、森林撫育、更新改造、立體複合經營等措施，著力培育大徑級材和珍貴樹種，營造生態穩定、結構優良、長短結合、高效集約經營的國家木材儲備基地，增強高品質木材等林產品和優質生態產品供給能力。
（三）林區基礎設施建設。鼓勵社會資本參與國有林區和國有林場的交通、教育、醫療衛生、供水供電、垃圾及污水處理等基礎設施建設，鼓勵社會資本參與兼併重組，充分發揮國有林區和國有林場各類自然資源和人力資源優勢，通過規模化經營、市場化運作，推進林區經濟轉型發展。
（四）林業保護設施建設。在保持生態系統完整性和穩定性的前提下，鼓勵社會資本參與森林公園、濕地公園、沙漠公園等園區保護站（點）、宣傳教育設施，交通和旅遊服務設施建設，採取使用權入股、聯營、租賃等多種形式參與保護地的經營活動，提高保護和管理水平，為社會提供更好的生態服務。
（五）野生動植物保護及利用。鼓勵社會資本參與林木種質資源保護、野生動植物野外資源保護公益事業，探索引入專業民間組織新建或託管自然保護小區，在政府監管下發展民間自然保護小區（地）。鼓勵社會資本參與野生動物園、野生植物園的建設、運營和管理，增強生態保護宣傳、科普、教育等功能。
三、規範項目管理
（一）加強項目儲備。各地發展改革部門要會同林業主管部門，根據林業發展需要，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，切實做好林業PPP項目的總體謀劃，明確建設目標、重點任務、實施步驟。要在投資項目線上審批監管平台（重大建設項目庫）基礎上，建立和完善本地區林業PPP項目庫，並統一納入國家發展改革委傳統基礎設施PPP項目庫，切實做好項目儲備、動態管理、實施監測等各項工作。
（二）確定實施機構和政府出資人代表。林業PPP項目應根據項目性質和行業特點，由當地政府林業主管部門或其委託的相關單位作為PPP項目實施機構，負責項目準備及實施等工作。鼓勵地方政府採用資本金注入方式投資林業PPP項目，並明確政府出資人代表，參與項目準備及實施工作。
（三）PPP項目實施方案編制與審核。林業PPP項目應由實施機構組織編制實施方案。實行審批制的政府投資項目，林業PPP項目實施方案可在可行性研究報告編寫專章，並結合可行性研究報告審批一併審查。實行核准制或備案制的企業投資項目，要單獨編制實施方案，並在項目核准或備案後，依據相關要求完善和確定PPP項目實施方案。實施方案編制過程中，應重視徵詢潛在社會資本方的意見和建議，以及引導社會資本方形成合理的收益預期，建立主要依靠市場的投資回報機制。
（四）項目融資及建設。林業PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，當地政府及其相關部門不應提供融資擔保。項目公司或社會資本方未按照契約約定完成融資的，政府方可依法提出履約要求，必要時可提出終止PPP項目契約。林業PPP項目建設應符合工程建設管理的相關規定。工程建設成本、質量、進度等風險應由項目公司或社會資本方承擔。
（五）落實監管責任。政府方及政府相關部門應根據PPP項目契約及有關規定，對項目公司或社會資本方履行PPP項目融資及建設責任進行監督。發展改革和林業部門要加強溝通協調，督促社會資本完善法人治理結構和管理制度，認真履行投資經營權利義務，並由項目實施機構根據PPP項目契約約定，定期對項目運營服務進行績效評價，加強項目運行有效監管，及時發現存在的問題，制訂應對措施，保證項目實施效果。
四、完善扶持政策
（一）保障社會資本合法權益。除現有法律、法規、規章特殊規定的情形外，林業建設項目向社會資本開放，並優先考慮社會資本參與。社會資本投資建設或運營管理的項目，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件；可按協定約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；徵收、徵用或占用的，要按照國家有關規定或約定給予補償或賠償。
（二）加大政府扶持。允許社會資本投資建設或運營管理的項目，統籌利用中央和地方政府投資。對同類項目，中央和地方政府投資要積極支持引入社會資本的項目。對社會資本參與的項目，按政策規定予以貸款貼息、減免企業所得稅、享受森林保險保費補貼，降低林業PPP項目風險，增強項目收益能力。鼓勵社會資本在貧困地區、革命老區通過建立利益聯結機制，逐步形成林業脫貧攻堅的長效機制。
（三）創新金融支持。加大開發性、政策性貸款支持力度，完善林業貸款貼息政策。鼓勵社保基金、保險基金等大型機構投資者投資林業，探索利用信託融資、項目融資、融資租賃、綠色金融債券等多種融資方式和工具，搭建社會資本投資林業的投融資平台。鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發起區域性林業綠色發展基金，支持地方林業生態保護和產業發展。
（四）深化林業改革。加快推進集體林地三權分置，穩定承包權、放活經營權；改革人工商品林採伐限額管理，放活對集體人工商品林的採伐管理，實行林木採伐審批公示制度，簡化審批程式，提供便捷服務。加快林地、林木流轉制度建設，鼓勵流轉和經營方式創新，建立健全產權交易平台，支持公開市場交易，保障林權有序流轉。
（五）完善土地政策。社會資本投資建設生態林等連片面積達到一定規模的，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閒度假旅遊、加工流通等經營活動。
五、抓好組織實施
（一）加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與林業建設生態項目的具體實施辦法和配套政策措施，組織實施好林業建設PPP項目，確保國家相關政策措施落實。
（二）支持探索創新。國家林業局會同國家發展改革委在各地自願報名的基礎上，遴選4-5個省份，每個省份選擇1-2個林業PPP項目，優先安排中央預算內投資支持創新工作，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策。同時，鼓勵各地開展林業PPP項目創新工作，發揮示範帶動作用，爭取儘快探索形成一批可複製、可推廣的典型經驗。
（三）積極宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與林業建設項目的政策措施，宣傳社會資本在促進生態修復、國土綠化，特別是在重大林業工程建設運營方面的積極作用，引導市場預期，為社會資本參與林業建設營造良好的社會環境和輿論氛圍。
國家發展改革委國家林業局
2016年11月21日
