國務院辦公廳關於促進煤炭行業平穩運行的意見

《國務院辦公廳關於促進煤炭行業平穩運行的意見》是為促進煤炭行業平穩運行和持續健康發展，經國務院同意提出的指導性意見。由國務院辦公廳於2013年11月18日印發並實施。

基本介紹

• 中文名：國務院辦公廳關於促進煤炭行業平穩運行的意見
• 發布機構：國務院辦公廳
• 發布日期：2013年11月18日
• 實施日期：2013年11月18日

政策全文

國務院辦公廳關於促進煤炭行業平穩運行的意見
國辦發〔2013〕104號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
2012年以來，受市場需求下降、煤炭工業轉型升級滯後以及稅費負擔與歷史包袱較重等因素影響，煤炭行業出現結構性產能過剩、價格下跌、企業虧損等問題，運行困難加大。

為促進煤炭行業平穩運行和持續健康發展，經國務院同意，現提出以下意見：

一、堅決遏制煤炭產量無序增長

全面貫徹黨中央、國務院關於化解產能嚴重過剩矛盾的總體要求，完善法規政策，科學調控煤炭總量。嚴格新建煤礦準入標準，停止核准新建低於30萬噸/年的煤礦、低於90萬噸/年的煤與瓦斯突出礦井。

新建煤礦必須嚴格履行基本建設程式，嚴厲查處未批先建、批小建大等違規行為。要從完善安全生產管理入手，逐步淘汰9萬噸/年及以下煤礦，重點關閉不具備安全生產條件的煤礦，加快關閉煤與瓦斯突出等災害隱患嚴重的煤礦。

煤炭企業必須嚴格按照核准的煤礦建設規模和生產能力組織生產，嚴禁違規建設和超能力生產。建立煤礦產能登記及公告制度，提高超能力生產處罰標準，加大處罰力度，定期公布處罰結果。有效整合資源，鼓勵煤炭企業兼併重組，以大型企業為主體，在大型煤炭基地內有序建設大型現代化煤礦，促進煤炭集約化生產。（能源局、煤礦安監局、發展改革委按職責分工負責）

二、切實減輕煤炭企業稅費負擔

2013年年底前，財政部、發展改革委要對重點產煤省份煤炭行業收費情況進行集中清理整頓，堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派，切實減輕煤炭企業負擔。

在清理整頓涉煤收費基金的同時，加快推進煤炭資源稅從價計征改革。請財政部、發展改革委抓緊組織落實有關工作，並向國務院作出匯報。（財政部、發展改革委、稅務總局、國土資源部、能源局、工業和信息化部按職責分工負責）

三、加強煤炭進出口環節管理

按照節能減排和環境保護要求，研究制訂商品煤質量國家標準。加強對進口煤炭商品的質量檢驗，將褐煤納入法定檢驗目錄。研究完善差別化煤炭進口關稅政策，鼓勵優質煤炭進口，禁止高灰分、高硫分劣質煤炭的生產、使用和進口。

進一步做好煤炭進出口總量、結構、趨勢等的監測分析，根據國內外市場變化適時調整煤炭出口相關政策措施。（發展改革委、環境保護部、商務部、財政部、稅務總局、海關總署、質檢總局、能源局按職責分工負責）

四、提高煤炭企業生產經營水平

引導煤炭企業加強市場供需分析，最佳化生產布局，科學確定採掘關係，依法有序組織生產，嚴禁私采亂挖和超層越界開採；加強煤礦補充地質勘探和資源儲備，摸清老礦區外圍資源儲量，延長礦區服務年限。加強企業內部精細化管理，壓縮非生產性支出，合理控制生產經營成本，提高內控管理和安全生產水平，增加企業效益。

要保持礦區和諧穩定與煤礦安全運轉，進一步加大安全生產投入，保障一線職工人身安全及合法權益。充分發揮行業協會在自律管理、統計監測、信息發布、推廣先進技術和管理經驗、研究制訂標準等方面的重要作用，引導行業健康發展。（能源局、煤礦安監局、發展改革委、國土資源部、國資委按職責分工負責）

五、營造煤炭企業良好發展環境

著力解決老礦區、老企業歷史遺留問題。原國有重點煤礦承擔的辦社會職能中，已分離轉移至地方的學校、公安等機構的運轉費用，按相關政策規定納入當地財政預算；尚未分離的職能，地方政府要採取有效措施加快移交。落實相關政策，解決原國有重點企業破產煤礦遺留的離退休人員醫療保障及社會化管理、社會職能移交等問題。

建立完善退出機制，對資不抵債且扭虧無望的煤礦，要依法及時關閉破產。支持煤炭企業發展礦區循環經濟，加快建設一批煤電一體化項目。研究出台有效措施，推動煤炭企業與用戶簽訂中長期煤炭契約。加強煤炭行業與製造業規劃及生產運行的配套銜接，促進煤炭供應側與需求側協調均衡發展。地方各級政府及其有關部門要根據煤炭市場變化情況，及時調整完善企業考核機制。

樹立煤炭市場全國一盤棋的思想，不得出台限制煤炭正常流通的地方保護性措施。（財政部、人力資源社會保障部、國資委、發展改革委、能源局、鐵路局，中國鐵路總公司，省級人民政府按職責分工負責）
促進煤炭行業平穩運行任務緊迫，責任重大。各地區、各部門要按照本意見的要求，結合實際，紮實做好各項工作。

國務院有關部門、各產煤省（區、市）人民政府要按照職能定位，明確分工，落實責任，密切配合，加強統籌領導和監督檢查，確保各項政策措施落到實處，見到實效。

國務院辦公廳
2013年11月18日　（此件公開發布）

內容解讀

久旱逢甘霖。在虧損泥潭中苦苦掙扎了近兩年的煤炭行業，終於迎來了一個利好訊息。近日，國務院辦公廳以國辦發〔2013〕104號下發了《國務院辦公廳關於促進煤炭行業平穩運行的意見》（以下簡稱《意見》），從五方面促進煤炭行業的平穩運行和持續健康發展。

我國煤炭工業作為重要基礎產業，經過近十年的快速發展，逐步擺脫了長期虧損局面，行業面貌發生了巨大變化。但是，2012年以來，受市場需求下降、煤炭工業轉型升級滯後以及稅費負擔與歷史包袱較重等因素影響，煤炭行業出現了結構性產能過剩、價格下跌、企業虧損等問題，運行困難加大。可以說，《意見》對我國煤炭工業未來的發展將起到積極而又深遠的影響。

堅決遏制煤炭產量無序增長。科學調控煤炭總量，煤炭企業必須嚴格按照核准的煤礦建設規模和生產能力組織生產。建立煤礦產能登記及公告制度，提高超能力生產處罰標準。

解讀：供求關係決定市場價格。我國煤炭價格近年來之所以“跌跌不休”，根源就在於產能過剩，煤炭生產總量偏高。在過去被喻為“黃金期”的10年間，煤炭投資逐年增長，新建煤礦不斷增多，形成並釋放了一大批新的煤炭產能；同時，一些生產煤礦也不甘落後，通過簡單地技術改造，大幅提升煤礦產能。

煤礦超能力生產，不僅埋下了許多安全隱患，影響了礦井的均衡長遠發展，還造成了煤炭產量的無序增長。彼時，國家相關部門多次發文，三令五申禁止煤礦超能力生產，但由於缺乏具體考核和懲處措施等多種原因，效果並不明顯。超能力生產成為了煤炭行業公開的秘密。

此次《意見》對那些一味上產量、拼規模的煤炭企業來說無疑是當頭一棒，煤炭企業從傳統的粗放式生產經營轉變到“精耕細作”的內涵式發展或指日可待。

切實減輕煤炭企業稅費負擔。堅決取締各種亂收費、亂集資、亂攤派；在清理整頓涉煤收費基金的同時，加快推進煤炭資源稅從價計征改革。

解讀：“靠山吃山”、“靠煤吃煤”是許多地方的通病。為了使收費合法化，一些地方巧立名目，變著法向企業要錢。“三亂”現象的滋生蔓延，嚴重加重了煤炭企業的經濟負擔。在煤炭行業日子好過的時候，許多煤礦還勉強能承受得起，而一旦煤炭市場低迷，過多的“額外支出”就會令煤炭企業不堪重負。

有統計數據顯示，目前，各種涉煤稅費已占煤炭企業營業收入的25%~35%。這些稅費的徵收不利於煤炭行業的持續發展，也不利於煤炭市場的平穩運行。今年以來，山西、陝西等煤炭生產大省先後出台煤炭減負措施，效果十分明顯。

記者相信，《意見》對煤炭行業稅費進行的清理，將起到立竿見影的減負效果。但多年的實踐證明，“三亂”像久治難愈的“牛皮鮮”，很容易反彈，略有放鬆就會死灰復燃。所以，國家必須標本兼治，既要發現一起嚴肅查處一起，又要從源頭抓起，建立長效機制，從根本消除其滋生的溫床。

事實上，煤炭行業之所以稅費嚴重，除了“三亂”外，還有一個原因：產業定位不準。把礦業納入了第二產業，導致了礦業特有的規律得不到應有的尊重和政策上的支持。國內礦山企業整體稅負明顯大於製造業，也高於國外礦山。最能說明問題的當屬增值稅，礦業無需購買原料加工，主要靠自己生產原料實現增值，同時又不能像製造業那樣在工業增值過程中有很多抵扣項目，致使13%的增值稅幾乎完全由自己承擔。所以，要從根本上解決煤炭行業的稅負過重問題，關鍵還在於釐清礦業定位，不能走“頭痛醫頭腳痛醫腳”的老路。

加強煤炭進出口環節管理。加強對進口煤炭商品的質量檢驗，將褐煤納入法定檢驗目錄。研究完善差別化煤炭進口關稅政策，鼓勵優質煤炭進口。

解讀：最近兩年來，我國煤炭進口數量不斷增加，不僅衝擊了沿海煤炭市場，還波及到了部分內陸市場，這對本來就不景氣的國內煤炭市場來說無疑是雪上加霜。但這並不是意味著我國加強煤炭進出口環節管理，就是為了限制煤炭進口、保護國內煤炭企業，相反，我國對優質煤炭的進口是持鼓勵態度的。

最值得注意的是，近幾年來，進口煤之所以大幅增加，主要緣於價格便宜。然而，正應了“便宜沒好貨”這句俗話，許多進口煤都是高灰分、高硫分的低質褐煤。它們大大增加了我國節能減排的壓力，與我國的環境保護和生態文明建設格格不入。

這次出台的《意見》“有保有壓”，不僅有利我國的能源資源保障，也利用我國的環境保護，符合十八屆三中全會決定提出的構建開放型經濟新體制，推動對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合，促進國際國內要素有序的要求。

提高煤炭企業生產經營水平。引導煤炭企業最佳化生產布局，科學確定採掘關係，嚴禁私采亂挖和超層越界開採；加強煤礦補充地質勘探和資源儲備，摸清老礦區外圍資源儲量，延長礦區服務年限。加強企業內部精細化管理，提高內控管理和安全生產水平。

解讀：“手中有糧，心中不慌”，資源是煤炭企業賴以生存和發展的基礎。近幾年來，許多煤炭企業只注重要產量、上規模，卻不注重資源勘查和儲備。一些煤礦在經歷了長期的超能力生產之後，後備資源明顯不足，服務年限大幅縮短，對礦區的可持續發展造成了嚴重損害。《意見》提出的要求對煤炭工業長遠發展將起到積極作用，對地勘單位來說，也是一個新的契機和利好訊息。

同時，我國煤礦的生產經營水平還比較低。俗話說：“吃不窮穿不窮，算計不好就受窮。”我國煤炭企業缺乏的就是“精打細算”。在前些年煤炭紅火時，個別突然“富”起來的煤炭企業錢多得不知道該怎么花了，井下的巷道也竟然貼起瓷磚來。至於發展方式，更是簡單粗放，靠產量、規模來增加效益，而沒有從精細化管理方面挖潛力。這種發展方式是很難長久，不利於煤炭行業的轉型升級。《意見》對促進煤炭企業轉變經濟成長方式，實現內涵式發展將起到積極的推動作用。

營造煤炭企業良好發展環境。著力解決老礦區、老企業歷史遺留問題。解決原國有重點企業破產煤礦遺留的離退休人員醫療保障及社會化管理、社會職能移交等問題。對資不抵債且扭虧無望的煤礦，要依法及時關閉破產。

解讀：煤炭行業發展環境差不是一朝一夕而形成的，要扭轉這種狀況不能一蹴而就。煤炭企業經過多年的發展，已形成了一個龐大的“五臟六腑俱全”的“小社會”，歷史遺留問題多、包袱重。就社會職能移交地方來說，國家早就有明確規定，但十幾年過去了，因地方財政承受能力有限等多種原因，一些煤炭企業的社會職能至今依然移交不出去。還有扭虧無望、資不抵債的煤礦，因缺乏必要的支持優惠政策，人員無法得到妥善安置，也遲遲無法關閉。這些積重難返的矛盾和問題，讓煤炭企業背著包袱前行。

至於煤炭行業運銷環節的環境，也飽受詬病。面對處於絕對壟斷地位的鐵路和電力，煤炭行業更多處於被動地位。而一些地方缺乏大局觀念，限制煤價、限制煤炭正常流通的地方保護性措施，更讓部分煤炭企業苦不堪言。

良好的發展環境是煤炭企業輕裝上陣的重要保障，是促進煤炭工業持續健康發展的基本要求。營造煤炭企業良好發展環境，既要切實幫助企業解決生存發展問題，又要健全優勝劣汰市場化退出機制；既要加強對行業發展的引導，又要減少不必要的行政干預。《意見》從五方面來著力改善煤炭企業發展環境，對煤炭企業來說不啻是一個福音。