協同政務

把企業管理領域的協同商務思想引入到公共管理領域，就產生了“協同政務” (Collaborative Governance)這一新概念。協同政務是指在信息化的背景下，政府部門之間利用信息技術手段進行跨部門業務協作，最終通過改變行政管理方式方法達到政府資源得到最充分利用的新型政府工作模式。

協同政務簡介

現代企業的競爭已經不是單個企業之間的競爭，而是供應鏈之間的競爭，即企業不但要依靠自己的資源，還必須把經營過程中的有關各方如供應商、製造工廠、分銷網路、客戶等納入一個緊密的供應鏈中，才能在市場上獲得競爭優勢。同時，網路時代的到來，工廠、分銷商、零售商遇到了更大的壓力。客戶和消費者需要更高層次的服務，他們需要掌握他們的交易活動，需要即時信息，需要對庫存、產品、定單等信息的可見。

這對供應鏈協作套用提出了新的要求，即通過數據收集提供一個供應鏈視圖，客戶可以提前管理和監控庫存(包括供應商、倉庫、商店等)的變化，進而針對庫存的變化實時預警。客戶利用在採購過程中獲得的數據，評價供貨商的業績。供應商們也可以通過消費者的期望來評定自己的市場表現，以便採取行動來取得或鞏固自己的有利地位。這種需求催生出協同商務(Collaborative Business)模式。協同商務的一個重要特徵就是供應鏈上的各個要素在採購、供應、銷售等各個環節上互相協調，以共同求得成本最低、利潤最大化。

美國聯邦政府在電子政務建設中提出了“讓人們點擊3次滑鼠把事情辦完”的口號。這就需要有一套高效的協同政務系統，減少企業或老百姓與政府部門打交道的時間和成本。許多企業或老百姓要辦理的事情往往涉及多個政府部門，特別是一些行政審批事項。傳統方式是企業或老百姓他們自己挨個部門跑，直到辦理完畢。在協同政務條件下，政府部門可以通過網路聯合辦公，企業或老百姓只要在政府網站下載有關電子表格，填好後遞交給網路就行了，剩下的事情由相關政府部門處理，並把最終結果反饋給他們。這樣，政府辦事效率可以得到顯著提高，企業或老百姓可以有更多的時間為社會創造財富。協同政務系統常用的信息技術包括計算機支持的協同工作技術、工作流技術、中間件技術和Web服務技術等。

開展協同政務是打破目前電子政務建設中各自為政、信息孤島現象，避免電子政務投資黑洞的必然要求。目前，我國各級政府部門建立了大量獨立的政務信息系統，政務數據資源也分散在各個部門。這不僅造成了大量重複建設，提高了電子政務建設成本，而且割裂了電子政務系統之間的聯繫，造成政務信息不能共享，引發一系列問題。例如，有的企業雖然在工商部門登記註冊了，但沒有在稅務部門登記註冊，以偷逃稅款；有的老人死了好幾個月甚至幾年，在公安部門註銷了，但沒有在社會保障部門註銷，其家屬依然領著退休金或養老金。因此，迫切需要開展協同政務建設。

協同政務建設可以從下面幾個方面入手

深化行政管理體制改革

信息化畢竟是一種手段，不可能取代行政管理。許多專家認為“電子”只是手段，“政務”才是核心。在現代信息技術飛速發展的今天，相對滯後的行政管理體制和思想觀念是制約電子政務發展的瓶頸之一。工業時代的行政管理方式已不適應資訊時代的行政管理方式，計畫經濟情況下的行政管理方式已不適應市場經濟情況的行政管理方式。政治體制改革是我國進一步深化改革的重要內容，而行政管理體制改革則是進行政治體制改革的關鍵。黨中央、國務院提出建設創新型國家的宏偉戰略，其中內容包括理論創新、制度創新、科技創新。“制度創新”的另外一種理解實際上是“管理創新”，特別是公共管理重新。協同政務建設需要在公共管理理論和方法上進行創新，如政府資源規劃（GRP）、政務流程再造（GPR）。協同政務建設需要打破政府部門“各自為政”的局面，理順一些涉及多個部門的公共事務管理體制。

建立部門利益協調機制

部門利益是指行政部門偏離公共利益導向，追求部門局部利益，變相實現小團體或少數領導個人的利益。中國現代國際關係研究院經濟安全研究中心主任江涌曾在《瞭望》新聞周刊撰文指出，在決策或履行職能過程中，有些部門過多從本部門利益出發，過於強調、維護與謀取本部門利益，影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性，損害了社會公正與大眾利益，增添了國家經濟及政治風險。部門利益化的確存在一些危害，但要徹底消除部門利益是不可能的。與其採取“堵”的方式，不如採取“導”的方式，即通過對話、協商、立法等方式協調政府部門之間的利益關係。在協同政務建設中，單位預算、撥款制度決定了必須要協調部門利益。例如，銀行、稅務、法院、公安等政府部門都要到工商局查閱企業信息，按照國家有關規定，工商局是不允許收費的，但這項工作又的確給工商局增加了工作負擔。工商局不僅要抽出工作人員幫助查閱，還要無償提供複印機、印表機等設備，對部門利益的影響不言而喻。

統一電子政務標準規範

我國電子政務標準化、規範化工作明顯滯後於電子政務建設，強制性標準規範檔案不多，建議性標準規範檔案又缺乏約束力。各個部門自行開發或外包給IT企業開發，開發出來的軟體系統往往缺乏標準化、規範化，現有系統與以前系統的兼容性差，不同IT企業開發的系統之間兼容性，政府部門內部、政府部門與政府部門之間往往無法互聯互通。從行政隸屬關係上看，中央部委與各個省、市、縣相關廳局的關係可分為指導關係和直屬關係。在電子政務投資中，屬於直屬關係的基本由中央財政撥款投資，屬於指導關係的由地方財政撥款投資。但不論誰撥款投資，都必須進行信息共享，這就要求從上到下統一規劃、採用統一的標準規範，以便開展協同政務。目前，電子政務資料庫、業務系統、政府入口網站都缺乏標準規範，不僅使政務信息無法共享，而且難以開展電子政務績效評價。因此，建議政府有關部門與IT企業合作，儘快制定有關標準規範，使新建的電子政務系統能夠“互聯互通、共建共享”。

對現有電子政務系統進行整合

在實際電子政務建設過程中，即使是同一系統的政府部門，也可能存在不同類型的資料庫管理系統，由不同IT廠商用不同軟體開發工具開發的業務系統，更何況隸屬於不同系統的政府部門。面對大量存在而且花了巨資的“信息孤島”，全部推倒重建是不太現實的。況且行政管理體制改革需要一個長期的過程，不是一朝一夕能夠解決的。為了不讓已有的投資失去效用，利用技術手段對現有電子政務系統進行整合才是明智之舉，如中間件技術、Web服務技術、計算機支持下的協同工作（CSCW）技術、工作流管理技術。

中國電子政務建設普遍存在“各自為政”的現象，這樣低水平重複建設已經造成了巨大的投資浪費。由於各個部門自行開發自己的系統，系統缺乏標準化、規範化和可兼容性，信息資源難以共享，政府內部、政府與政府之間無法互聯互通，形成一個個電子政務信息孤島。從經濟學角度來看，每個政府部門各自獨立開發建設自己的電子政務系統的累計投資肯定超過整體設計、系統建設的統一電子政務系統的投資，還會加大系統維護成本。同時，由於各個部門系統開發的技術方式和技術標準很難統一，就會造成各個部門系統之間很難進行信息共享。從行政關係上說，中央部委與各個省、市、縣的相關廳局的關係可分為指導關係和直屬關係。在電子政務投資中，直屬關係的基本由中央財政撥款投資，指導關係的由地方財政撥款投資。但不論誰撥款投資，都必須進行信息共享，要求從上到下統一規劃、採用統一的建設標準，以便開展協同政務。

“協同政務”和“一站式服務”這兩個概念容易使人混淆。“協同政務”的概念是從系統後台角度來說的，強調後台各個子系統的整合；而“一站式服務”概念是從系統前台來說的，強調用戶通過單一視窗辦事。例如，某市一個塑膠廠建設審批項目，土地劃撥歸市國土資源局管、環境問題歸市環保局管、工廠選址歸市規劃局管、企業納稅歸市國稅局和市地稅局管、註冊登記歸市工商局管……。要在網上完成審批工作，市國土資源局、市環保局、市規劃局、市國稅局、市地稅局、市工商局等部門的電子政務系統必須要連線起來，分工協作完成項目審批工作。項目審批大致過程如下：企業辦事員在項目集中受理中心網站上填寫各種申請表格，並把項目申請書以及各種證件、單據、報表等遞交給協同政務系統，系統自動進行任務分解，並把辦事要求和相關材料傳送到各個政府部門，由他們分工協作完成審批任務。審批完以後，系統自動傳送電子郵件告訴企業辦事員。在這個例子中，各個局的信息系統聯合完成了項目審批事務，這是一種“協同政務”；企業辦事員通過單一視窗與政府打交道，享受的是“一站式服務”。