北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案:通過過程,方案全文,內容解讀,出台背

《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》是為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》精神，建立生態產品價值實現機制,深化綠水青山就是金山銀山的首都實踐，推進全市走出一條生態優先、節約集約、綠色低碳的高質量發展之路，結合實際，制定的實施方案。

2022年12月23日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳以京辦發〔2022〕34號予以印發。

基本介紹

中文名：北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案
頒布時間：2022年12月23日
發布單位：中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳
發文字號：京辦發〔2022〕34號

通過過程,方案全文,內容解讀,出台背景,相關概念,總體考慮,框架內容,

通過過程

2022年12月23日，《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》經北京市委、市政府同意，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳以京辦發〔2022〕34號予以印發。

方案全文

為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》精神,建立生態產品價值實現機制,深化綠水青山就是金山銀山的首都實踐,推進全市走出一條生態優先、節約集約、綠色低碳的高質量發展之路,結合實際,制定本實施方案。

一、總體要求

(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的二十大精神,深入貫徹習近平生態文明思想、習近平總書記對北京一系列重要講話精神,按照市第十三次黨代會部署,立足新發展階段,完整、準確、全面貫徹新發展理念,主動服務和融入新發展格局,牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念,站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展,以推進新時代首都發展為統領,堅持保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力,以體制機制改革為核心,以構建生態產品總值核算體系和統計制度為基礎,以探索生態產品總值核算結果套用為關鍵,著力推動生態優勢向發展優勢轉化,為推進首都生態環境領域治理能力不斷提升提供支撐。

(二)主要目標。到2025年,生態產品總值核算和套用體系基本建立,全市生態產品總值規模穩步擴大、結構更加最佳化,物質供給類生態產品做精、調節服務類生態產品做實、文化服務類生態產品做強的良好態勢初步形成,基於生態產品總值核算結果、按生態貢獻分配的生態保護補償制度和基於生態產品總值考核的跨區橫向生態保護補償機制探索形成,生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題得到有效解決,生態環境損害賠償制度深入落實,具有首都特點的生態文明建設新模式初步建立。到2035年,完善的生態產品價值實現機制全面建立,綠色低碳生產生活方式廣泛形成,在構建具有中國特色的生態文明建設新模式、基本實現美麗中國建設目標、推動共同富裕新征程上作出首都貢獻。

二、夯實生態產品價值實現制度基礎

(三)編制生態產品目錄清單。基於現有自然資源和生態環境調查監測體系,利用衛星遙感、格線化等監測手段,開展生態產品基礎信息調查,編制生態產品目錄清單,摸清各類生態產品數量、質量等底數。建立生態產品動態監測制度,及時跟蹤掌握生態產品數量分布、質量等級、功能特點、權益歸屬、保護利用情況等信息,搭建開放共享的生態產品信息雲平台,夯實生態產品價值實現“數字底座”。按照國家建立的生態產品認證評價標準和認證體系,推進本市地區生態產品認證和標識體系建設。

(四)建立生態產品價值評價體系。建立符合首都特點的生態產品價值核算指標體系和技術規範,推進生態產品價值核算標準化。按照國家生態產品總值核算規範,在本市已有的都市型現代農業生態服務價值監測指標體系基礎上,加快建立生態產品總值統計制度。探索將生態產品價值核算基礎數據納入國民經濟核算體系,按照國家有關要求,定期發布全市及分區生態產品總值核算結果。探索構建特定地域單元生態產品價值評價體系。

(五)構建生態產品價值實現支撐體系。加快完成自然資源統一確權登記,清晰界定自然資源資產產權主體,劃清所有權和使用權邊界,豐富使用權類型,合理界定權責歸屬。培育生態產品經營及生態資源權益交易企業,探索建設生態產品交易場所。考慮不同類型生態產品商品屬性,探索建立基於生態產品區位和功能、反映生態產品保護和投入成本、體現市場供需關係的價格形成機制。培育生態產品區域公用品牌,推動生態資源權益交易,加大綠色金融支持力度,促進生態產品價值增值。

三、最佳化生態產品保護補償機制

(六)完善生態保護補償制度。建立健全以生態產品總值核算結果為依據的市級生態保護補償轉移支付制度,率先在生態涵養區開展綜合性生態保護補償,逐步實現轉移支付資金與生態產品總值掛鈎。探索通過發行企業生態債券和社會捐助等方式,拓寬生態保護補償資金渠道。通過最佳化生態公益崗位設定、推進以工代賑等方式,對主要提供生態產品地區的居民實施生態補償。

(七)深化橫向生態保護補償機制。先在生態涵養區與結對平原區之間試點探索利用結對協作資金實施生態產品總值和地區生產總值交換補償機制,進而探索在不同功能定位的區之間開展交換,促進區域優勢互補。探索基於生態產品總值考核的跨區橫向生態保護補償機制,在嚴格落實生態保護和綠色發展責任的前提下,通過允許跨區異地造林增匯降碳、異地購買抵扣一定比例考核目標等方式,逐步拓展新增碳匯抵扣、生態產品總值考核目標等標的物,引導形成綠色低碳生產生活方式。完善京冀密雲水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償機制,建立官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態保護補償機制,拓展流域生態保護補償路徑。以支援合作地區為重點,推動本市與外埠建立生態產品定向合作關係,拓展延伸生態產品供應鏈、產業鏈和價值鏈。

(八)落實生態環境損害賠償制度。推進生態環境損害成本內部化,深入落實生態環境損害鑑定評估和定價賠償機制。依託環境資源審判庭,實行嚴密司法保護。加強生態環境修復與損害賠償的執行和監督,推進生態環境損害行政執法與刑事司法高效銜接聯動。充分發揮檢察機關公益訴訟檢察職能作用,依法提起環境民事公益訴訟,支持政府及其指定的部門或機構開展生態環境損害賠償磋商和提起訴訟,強化生態環境修復與損害賠償責任以及相應的生態環境懲罰性賠償責任,提高破環生態環境違法成本。完善污水、垃圾處理收費機制,合理制定和調整收費標準。

四、健全生態產品價值實現推進機制

(九)完善考評機制。探索將生態產品總值核算結果及生態產品價值實現情況適時納入各區高質量發展綜合績效評價體系。適時在生態涵養區以外其他區實行經濟發展和生態產品價值“雙考核”制度。將生態產品總值核算結果作為領導幹部自然資源資產離任審計的重要參考。對任期內造成生態產品總值嚴重下降的,依規依紀依法追究有關黨政領導幹部責任。

(十)建立生態環境保護利益導向機制。支持有條件的區加快探索構建覆蓋企業、社會組織和個人的生態積分體系,對作出生態環境保護貢獻、踐行綠色低碳生產生活方式的行為主體賦予相應積分,對破壞生態環境的行為主體給予相應扣分,並根據積分情況提供生態產品優惠服務。

(十一)推進試點示範。堅持試點先行、穩步推進,保障創新制度取得突破、改革試驗取得實效。率先在生態涵養區開展生態產品總值核算和套用試點,重點在編制生態產品目錄清單、構建核算指標體系、供需對接、生態資源權益交易、綜合性生態保護補償、評估考核等方面開展實踐探索。有條件的區要穩妥開展試點,及時總結經驗,探索可複製、可推廣的有效路徑。

五、工作要求

(十二)加強組織領導。各級黨委和政府加強領導,市發展改革委加強統籌協調,市有關部門和單位按職責分工制定完善相關配套政策制度,加大生態產品價值實現工作推進力度,鼓勵開展政策制度創新試驗,允許試錯、及時糾錯、寬容失敗,保護改革積極性。各區要充分認識建立健全生態產品價值實現機制的重要意義,採取有力措施,加強探索和試點,確保各項政策制度精準落實。重大問題及時向市委、市政府報告。

(十三)強化智力支持。依託本市豐富的智力資源,市教委、市科委中關村管委會及各區加強對生態產品價值實現機制改革創新的研究,強化相關專業建設和人才培養,培育跨領域跨學科的複合型人才、高端智庫和專業機構。市發展改革委、市生態環境局及各區廣泛開展生態產品價值實現的國際合作,通過組織生態文明領域相關論壇等國際研討會,進一步增強大國首都引領生態文明建設的國際影響力。

(十四)加強宣傳推廣。各區各有關部門要及時總結經驗,打造一批生態產品價值實現示範基地或創新模式。充分發揮新聞媒體、網際網路等宣傳主陣地作用,加大生態產品宣傳推介力度,營造生態產品價值實現的良好氛圍。

內容解讀

出台背景

黨的二十大報告明確提出“建立健全生態產品價值實現機制”。建立健全生態產品價值實現機制，是貫徹落實習近平生態文明思想的重要舉措，是踐行綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑，是從源頭上推動生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，對推動經濟社會發展全面綠色轉型具有重要意義。2021年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》(中辦發〔2021〕24號)，搭建起生態產品價值實現的“四梁八柱”。2022年4月，國家發展改革委和國家統計局聯合印發《生態產品總值核算規範（試行）》，進一步夯實生態產品價值實現的制度基礎，為各地穩步探索生態產品總值核算及套用提供依據。

總體考慮

為全面貫徹落實習近平生態文明思想，深入踐行綠水青山就是金山銀山理念，在全面落實《關於建立健全生態產品價值實現機制的意見》提出的六大機制基礎上，結合本市實際查找問題，研討改革思路和舉措，推進全市走出一條生態優先、節約集約、綠色低碳的高質量發展之路，制定《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》。《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》以推進新時代首都發展為統領，堅持保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力，以體制機制改革為核心，以構建生態產品總值（GEP）核算體系和統計制度為基礎，以探索生態產品總值（GEP）核算結果套用為關鍵，著力推動生態優勢向發展優勢轉化，推動形成具有首都特點的生態文明建設新模式，為推進首都生態環境領域治理能力不斷提升提供支撐。

提出到2025年，生態產品總值核算和套用體系基本建立，全市生態產品總值規模穩步擴大、結構更加最佳化，物質供給類生態產品做精、調節服務類生態產品做實、文化服務類生態產品做強的良好態勢初步形成，基於生態產品總值核算結果、按生態貢獻分配的生態保護補償制度和基於生態產品總值考核的跨區橫向轉移支付制度探索形成，生態產品“難度量、難抵押、難交易、難變現”等問題有效解決，生態環境損害賠償制度深入落實，具有首都特點的生態文明建設新模式初步形成。到2035年，完善的生態產品價值實現機制全面建立，綠色低碳生產生活方式廣泛形成，在構建具有中國特色的生態文明建設新模式、基本實現美麗中國建設目標、推動共同富裕新征程上作出首都貢獻。

框架內容

（一）框架體系。《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》的總體框架為“1+4”即一個總體要求和夯實生態產品價值實現制度基礎、最佳化生態保護補償機制、健全生態產品價值實現推進機制、工作要求等四個方面，注重探索生態產品價值實現政府路徑，穩妥推進生態產品價值實現市場路徑。在指導思想、內容安排和創新點分布上充分體現生態產品總值核算及套用這項生態產品價值實現政府路徑的基礎工作，如在指導思想中明確提出以構建生態產品總值核算體系和統計制度為基礎，以探索生態產品總值核算結果套用為關鍵，著力推動生態優勢向發展優勢轉化；在內容中明確提出了建立符合首都特點的生態產品價值核算指標體系和技術規範，探索將生態產品總值與轉移支付資金掛鈎、適時納入各區高質量發展綜合績效評價體系等核算結果套用場景。同時，也提出了探索構建特定地域單元生態產品價值評價體系、培育生態產品區域公用品牌、推動生態資源權益交易等生態產品價值實現市場路徑任務安排。

（二）主要內容。《北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案》除總體要求外包括四部分。

一是夯實生態產品價值實現制度基礎。在編制生態產品目錄清單方面，提出摸清各類生態產品數量、質量等底數，建立生態產品動態監測制度，及時跟蹤掌握生態產品信息，搭建開放共享的生態產品信息雲平台，夯實生態產品價值實現“數字底座”等任務。在建立生態產品價值評價體系方面，提出建立符合首都特點的生態產品價值核算指標體系和技術規範，加快建立生態產品總值統計制度，按照國家有關要求，定期發布全市及分區生態產品總值核算結果，探索構建特定地域單元生態產品價值評價體系等任務。在構建生態產品價值實現支撐體系方面，提出加快完成自然資源統一確權登記，培育生態產品經營及生態資源權益交易企業，培育生態產品區域公共品牌等任務。

二是最佳化生態保護補償機制。在完善生態保護補償制度方面，提出建立健全以生態產品總值核算結果為依據的市級生態保護補償轉移支付制度，最佳化生態公益崗位設定，對主要提供生態產品地區的居民實施生態補償等任務。在深化橫向生態保護補償機制方面，提出探索GEP和GDP跨區交換補償機制，逐步拓展新增碳匯抵扣、生態產品總值考核目標等跨區橫向補償的標的物，完善京冀密雲水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償機制，建立官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態保護補償機制，拓展流域生態保護補償路徑等任務。在落實生態環境損害賠償制度方面，提出推進生態環境損害成本內部化，深入落實生態環境損害鑑定評估和定價賠償機制，充分發揮檢察機關公益訴訟檢察職能作用，提高破壞生態環境違法成本等任務。

三是健全生態產品價值實現推進機制。在完善考評機制方面，提出探索將生態產品總值核算結果及生態產品價值實現情況適時納入各區高質量發展綜合績效評價體系，適時在生態涵養區以外其他區實行經濟發展和生態產品價值“雙考核”制度等任務。在建立生態環境保護利益導向機制方面，提出支持有條件的區加快構建覆蓋企業、社會組織和個人的生態積分體系。在推進試點示範方面，提出率先在生態涵養區開展生態產品總值核算及套用試點，並鼓勵有條件的區穩妥開展試點，及時總結經驗，探索可複製、可推廣的有效路徑。

四是工作要求。在組織領導、智力支持、宣傳推廣等方面，提出了鼓勵開展政策制度創新試驗，強化相關專業建設和人才培養，推動生態產品價值實現國際合作等要求，為本市生態產品價值實現工作提供保障。

（三）創新點。主要有四個方面，涉及引導發展理念轉變和生態保護補償機制創新。

一是以GEP引導生態保護和綠色發展。建立GEP核算及套用體系，有利於站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展，有利於深化綠水青山就是金山銀山的首都實踐，有利於推進全市走出一條生態優先、節約集約、綠色低碳的高質量發展之路。

二是探索GEP進補償進考核。通過建立健全以GEP核算結果為依據的市級生態保護補償轉移支付制度，將GEP核算結果作為補償資金分配和績效考核的重要依據，發揮GEP綠色指揮棒的作用，引導各級政府強化生態保護和綠色發展責任。

三是探索GEP套用場景。一是探索GEP和GDP跨區交換補償，通過先在生態涵養區與結對平原區之間試點探索利用結對協作資金實施GEP和GDP交換補償機制，進而探索在不同功能的區之間開展交換，促進區域優勢互補。二是探索基於GEP考核的跨區橫向生態保護補償機制，通過允許跨區異地造林增匯降碳、異地購買抵扣一定比例GEP考核目標等方式，逐步拓展新增碳匯抵扣、GEP考核目標等標的物，引導形成綠色生產生活方式。

四是拓展生態優勢向發展優勢轉化路徑。在深化GEP主要作為政府間生態保護補償資金分配、政績考核等方面依據的基礎上，拓展生態優勢向發展優勢市場化轉化路徑，提出加快培育生態產品區域公用品牌，推動生態資源權益交易，加大綠色金融支持力度。

北京市建立健全生態產品價值實現機制的實施方案