2022年6月16日，北京市人民政府印發《北京市“十四五”時期土地資源保護利用規劃》。
基本介紹
- 中文名：北京市“十四五”時期土地資源保護利用規劃
- 發布單位：北京市人民政府
修訂信息,內容全文,
修訂信息
北京市人民政府關於印發《北京市“十四五”時期土地資源保護利用規劃》的通知
京政發〔2022〕26號
各區人民政府，市政府各委、辦、局，各市屬機構：
現將《北京市“十四五”時期土地資源保護利用規劃》印發給你們，請認真貫徹落實。
北京市人民政府
2022年6月16日
內容全文
序言
“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年，是北京落實首都城市戰略定位、建設國際一流的和諧宜居之都的關鍵時期。本規劃以習近平生態文明思想和習近平總書記對北京一系列重要講話精神為根本遵循，正確處理好“都”與“城”、“舍”與“得”、疏解與提升的關係，提升土地資源高質量保護利用水平，為推動城市發展方式轉型與功能格局最佳化提供資源支撐和保障。
本規劃依據《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，明確了“十四五”時期土地資源保護利用的總體思路、具體目標、主要任務等，是指導北京市“十四五”時期土地資源保護與利用的重要依據。
規劃期限為2021—2025年。
第一章 發展基礎與形勢要求
一、“十三五”時期主要成效
“十三五”時期是北京發展史上具有重要里程碑意義的五年。北京市深入貫徹習近平總書記對北京一系列重要講話精神，緊緊圍繞“建設一個什麼樣的首都，怎樣建設首都”這一重大時代課題，基本建立全域國土空間開發保護新格局，提升綠色生態空間本底規模質量，深化耕地保護空間與政策保障，減量發展邁出實質性步伐，“十三五”確定的土地資源保護利用任務目標基本完成，土地資源治理體系逐步完善，保障和支撐了城市發展方式實現歷史性變革。
（一）立足全域統籌，基本建立國土空間開發保護新格局
堅持人口資源環境同城市戰略定位相協調，統籌保護與利用，開展全市資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，科學研判首都全域國土空間開發保護資源本底，市域“兩線三區”空間管控格局基本穩定。堅持在國土空間規劃中統籌劃定落實永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），確定國土空間開發保護剛性管控邊界。統籌全域全類型國土空間用途管制，劃定覆蓋全域的11類國土空間規劃分區。
隨著《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《城市總體規劃》）實施，全市生態控制區占市域面積的比例從73%提升至75%，提前實現《城市總體規劃》確定的2035年規劃目標，城鎮開發邊界規模基本穩定在市域面積的14%，限制建設區占市域面積的比例從13%減至11%，逐步引導“兩線三區”向“一線兩區”目標穩步邁進。
（二）踐行綠色發展，提升全市生態空間本底規模質量
全市以林、園、水、草、濕地和公園綠地為主的生態用地規模穩步擴大，由第二次全國土地調查時的10431平方公里提升至第三次全國國土調查時的11802平方公里。高質量發展的綠色本底得到持續最佳化，已呈現“山川森林—平原田野—都市居中”的總體格局。
兩輪百萬畝造林綠化工程取得顯著成效。截至2020年，全市兩輪百萬畝造林綠化工程完成187萬畝，其中“十三五”時期全市平原地區完成82萬畝；全市森林覆蓋率由2015年的41.6%提升至2020年的44.4%，平原地區森林覆蓋率從25%提升至30.4%，超額完成《城市總體規劃》提出的2020年全市森林覆蓋率達44%、平原地區森林覆蓋率達30%的規劃目標。2017—2020年，第一道綠化隔離地區城市公園環格局基本形成，綠色開敞空間占比從35%提升至41%左右，第二道綠化隔離地區減量增綠目標超額完成，綠色開敞空間占比從59%提升至64%左右。
全市水量與水質穩步回升。持續開展生態補水，與2015年末相比，全市平原區地下水平均埋深累計回升3.72米；首次引黃入京，永定河北京段25年來首次實現全線水流貫通。2015—2020年，密雲水庫蓄水量由10.3億立方米增長至24.7億立方米，達到近22年來最高值，水庫水面面積增加超過50平方公里。開展“清河行動”，強化污染治理，建立水環境保護執法聯動工作機制，山區576條小流域中生態清潔小流域建成率達到67%。建立四級河長制，基本實現全市河湖水域河長全覆蓋。
（三）強化耕地保護，深化耕地保護空間與政策保障
嚴守耕地規模底線，劃定耕地保護空間。在確保現有150萬畝永久基本農田規模總量不變的前提下，統籌劃定永久基本農田儲備區與耕地保有量儲備區，形成200萬畝耕地保護空間。
強化耕地保護意識。最佳化建設項目選址，儘量不占或少占耕地。“十三五”時期年均批准新增建設占用耕地4.7平方公里，較“十二五”時期的年均6.5平方公里下降27%。持續開展土地綜合整治，“十三五”時期土地整治新增耕地約2.95萬畝。
不斷完善耕地主動保護機制。出台《落實城市總體規劃統籌推進耕地和永久基本農田保護工作實施方案（試行）》《北京市耕地保護責任目標考核辦法》《北京市耕地保護補償資金管理暫行辦法》，簽訂《耕地保護目標管理暨永久基本農田保護責任書》，全面推行四級田長制，壓實耕地保護主體責任，強化監督執法，為最佳化農田布局、抓好農田保護、加強農田建設、強化農田利用、嚴格農田管理奠定堅實基礎。
（四）落實減量發展，邁出高質量發展的實質性步伐
嚴控建設用地規模，城鄉建設用地規模得到歷史性控制。以疏解非首都功能為牛鼻子，深入實施疏解整治促提升專項行動，以大規模拆除騰退各類違法建設為主要抓手，以統籌集中建設區外的低效集體產業用地為重點，綜合採取礦山修復、農村居民點整理等各類措施，建立多拆少建的掛鈎實施機制。《城市總體規劃》實施以來，2017—2020年，城鄉建設用地淨減量約110平方公里，2020年全市現狀城鄉建設用地2734.22平方公里，加上批而未建74.38平方公里共2808.60平方公里，城市“攤大餅式”無序蔓延得到根本性扭轉，圓滿完成了《城市總體規劃》確定的到2020年城鄉建設用地規模控制在2860平方公里左右的階段性減量目標，成為全國第一個減量發展的城市。平原地區開發強度不斷降低，建設用地總規模從2901平方公里降至2819平方公里左右（其中城鄉建設用地約2402平方公里，特交水建設用地約417平方公里），開發強度由2015年45.79%下降至44.46%，實現了《城市總體規劃》確定的到2020年的階段性目標。
鼓勵存量盤活，土地利用效益有所提升，為首都長遠發展預留高質量發展空間。在建設用地年度供應計畫中，存量建設用地供應占比由“十二五”時期的51%提升至“十三五”時期的55%以上，其中2020年提升到57%。全市單位GDP建設用地由2015年的0.14平方公里/億元下降到0.09平方公里/億元，降幅約36%，超額完成國家20%下降率要求，減量約束倒逼轉變城市發展方式的效應逐步顯現。劃定並嚴控132平方公里戰略留白用地，明確在2035年前不予啟用實施，通過減重、減負實現創新發展、可持續發展。
（五）加大政策創新，健全土地資源治理體系與機制
完善國土空間規劃政策法規，出台一系列國土空間規劃管控政策。修訂《北京市城鄉規劃條例》《北京市歷史文化名城保護條例》《北京市生態涵養區生態保護和綠色發展條例》等法規，出台《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的實施意見》《北京市生態控制線和城市開發邊界管理辦法》《北京市戰略留白用地管理辦法》《北京市“兩圖合一”規劃編制技術指南》《北京市國土空間規劃分區和用途管制規則》等一系列政策檔案，初步建立首都“三級三類”國土空間規劃體系，不斷完善首都國土空間治理體系，著力提高國土空間治理能力現代化水平。
逐步建立自然資源管理制度。制定《北京市自然資源資產產權制度改革方案》，統籌推進自然資源統一調查監測評價，建立全市統一的國土空間基礎信息平台，結合分區規劃編制，形成全市國土空間規劃“一張底圖”。加強全民所有自然資源資產管理，以西城區、門頭溝區為資產清查試點,積極構建各類資源的價值估算體系。建立北京市國有自然資源報告工作制度，自然資源統一調查、監測、確權、配置、評價、監督的管理制度逐步建立。
加強推進農村土地管理改革。制定《關於進一步加強農村集體土地管理加快建立健全“村地區管”機制的指導意見》，強化區級管規劃、管用途、管契約、管程式、管監督、管查處的權責；在大興區全面推進農村土地制度改革三項試點工作，集體經營性建設用地入市試點改革取得重大成果，征地制度改革向縱深推進，宅基地制度改革取得階段性成果，探索形成了一批可複製、可推廣的改革成果，走出了一條超大城市郊區農村土地制度改革的新路。
推動最佳化營商環境改革。制定《北京市進一步最佳化營商環境更好服務市場主體實施方案》《北京市工程建設項目“清單制+告知承諾制”審批改革試點實施方案》《關於社會投資簡易低風險工程建設項目規劃許可施工許可合併辦理的意見》，工程建設項目審批減環節、壓時限、降成本成效顯著，世界銀行營商環境評估排名大幅提升。
建立北京市自然資源和國土空間規劃督察制度。制定並落實《北京市自然資源和國土空間規劃督察工作方案（試行）》，以《城市總體規劃》為引領，發揮督察工作的推動作用，強化責任落實，提高土地資源保護利用水平，提升首都城市規劃建設治理能力。
二、“十四五”時期面臨的形勢與挑戰
（一）發展形勢
一是堅持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”基本國策，把嚴守耕地紅線擺在首要位置，提升土地資源節約集約利用水平，以土地利用方式轉變促進發展方式綠色轉型。
二是推進生態文明建設，貫徹碳達峰、碳中和重大決策部署，統籌土地資源保護與利用，強化科學布局、整體保護、系統修復、高效利用、綜合治理，積極培育綠色發展新動能，實現綠水青山向金山銀山轉化。
三是貫徹構建新發展格局的戰略部署，科學調控、精準配置土地資源要素，充分發揮重點功能區資源集聚和空間承載優勢，支撐“五子”聯動，構建“雙循環”經濟結構。
四是全面履行自然資源管理“兩統一”職責，深化土地與自然資源領域體制機制改革，健全法規政策、管理制度和技術標準，推動國土空間高水平治理。
（二）面臨挑戰
一是土地資源總量規模缺乏統籌。耕地保護形勢嚴峻，過去十年耕地主要淨流向了國土綠化和農業種植結構調整，需要統籌建設用地、農用地、未利用地的規模關係，科學推進農用地結構調整。
二是土地資源空間格局有待最佳化。田、林、水等生態空間要素“多規合一”尚在起步階段，建設與非建設空間功能要素的精準重組仍有待加強。
三是土地資源保護利用水平與高質量要求仍有差距。生態系統質量和功能有待進一步提升，生態空間管控亟需從守底線規模向提升整體效能轉變。城鄉之間、區域之間土地利用效益差距依然明顯。
四是土地資源治理體系仍需健全。土地資源保護利用相關政策法規體系有待完善，市場在資源配置中的決定性作用還需充分發揮，面向《城市總體規劃》實施的土地資源管理與實施監督機制亟需創新突破。
第二章 指導思想和規劃目標
一、指導思想
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，深入貫徹習近平總書記對北京一系列重要講話精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，融入新發展格局，科學配置土地資源總量規模，合理最佳化土地資源空間格局，高質量提升土地資源保護利用水平，完善規劃實施保障，為實現城市可持續發展、建設國際一流的和諧宜居之都構築更加堅實的資源基礎。
二、基本原則
堅持總量管理、底線約束。堅持以資源環境承載能力為硬約束，加強資源總量管理與科學配置，嚴守耕地保護紅線、生態安全底線與建設用地規模底線，切實保障城市安全與可持續發展。
堅持空間統籌、系統治理。以生態安全格局為本底，合理最佳化全域國土開發保護格局，引導生態空間整體保護，助推城市功能有序重組，促進空間重組同城市戰略定位相一致。
堅持保護優先、集約利用。將碳達峰、碳中和貫穿於土地資源的保護與利用，發揮全域國土空間用途管控的引領作用，提升生態系統質量和穩定性，提高土地資源利用績效，推動高質量發展。
堅持市場配置、計畫聯動。發揮市場在資源配置中的決定性作用，發揮政府引導和監管作用，強化土地資源利用計畫聯動管理，深入推進重要領域和關鍵環節改革創新，不斷提升土地資源治理能力與水平。
三、規劃目標
圍繞實施《城市總體規劃》和《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，統籌土地資源保護和利用工作，強化科學布局、整體保護、系統修復、高效利用、綜合治理，“十四五”時期努力實現以下主要目標：
——總量規模配置更加科學。統籌建設用地與農用地、未利用地的規模關係，持續推動城鄉建設用地減量，減量騰退用地優先用於耕地保護、支持生態建設。穩步推進農用地結構調整，嚴守耕地保護紅線，整治修復未利用地。到2025年，全市建設用地總規模（包括城鄉建設用地、特殊用地、對外交通用地及部分水利設施用地）控制在3670平方公里左右，城鄉建設用地規模控制在2790平方公里左右，中心城區城鄉建設用地規模減到850平方公里左右，平原地區開發強度下降到44.3%左右；通過土地整治新增耕地規模不少於43萬畝，其中未利用地整治復耕規模不少於4萬畝，永久基本農田保護面積不低於150萬畝，耕地保有量不少於國家要求的數量，耕地保護空間規模保留185萬畝或190萬畝。
——國土空間格局明顯最佳化。強化資源環境底線約束，嚴格三條控制線管理；重塑耕地保護空間，引領最佳化非建設空間布局；統籌各類路徑，聚焦生態整治重點地區（綠化隔離地區及九條楔形綠色廊道）精準實施減量騰退，加快戰略綠色空間實施，引導減量後的建設用地流量規模向重點空間集聚，助推城市功能有序重組。到2025年，生態控制區占市域面積比例保持在75%左右，生態保護紅線占市域面積比例符合國家要求，新供應產業用地位於重點功能區比例保持在70%以上，提高城鄉建設用地減量騰退用地位於綠化隔離地區及九條楔形綠色廊道內的比例，中心城區達到90%左右，平原地區達到65%以上，騰退空間優先用於整治復耕，綠化隔離地區及九條楔形綠色廊道內永久基本農田及其儲備區規模不低於52萬畝，控制城市建設侵占，維護保障好綠色空間格局。
——保護利用水平顯著提升。堅守土地資源的安全底線，確保耕地安全，強化生態安全，提高城市韌性。貫徹碳達峰、碳中和決策部署，提高生態系統與農田土壤碳匯能力，探索碳匯價值核算體系，鼓勵開發碳匯產品。嚴格執行節地標準，鼓勵土地用途複合利用，支持共建共享，推動存量建設用地盤活，深化產業用地市場化配置。到2025年，受污染耕地安全利用率達到95%以上，全市森林覆蓋率提升至45%，平原地區森林覆蓋率提升至32%，森林蓄積量提升至3450萬立方米，地均GDP提高到12.6億元/平方公里，土地供應中存量建設用地占比提高至60%以上。
“十四五”時期土地資源保護利用主要指標
第三章 貫徹生態文明思想，科學配置土地資源總量規模
一、統籌建設用地與農用地、未利用地的規模關係
深入推進生態文明建設，嚴控建設用地規模總量，保持城鄉建設用地減量的戰略定力，減量騰退用地優先用於耕地保護、支持生態建設，嚴格控制農用地轉為建設用地。加強未利用地閉合管控，因地制宜探索整治復耕與生態修複方式，逐步減少未利用地規模，促進自然生態系統容量提升。
持續通過城鄉建設用地減量倒逼城市發展方式轉變。到2025年，城鄉建設用地規模由現狀2809平方公里減到2790平方公里左右，全市建設用地總規模（包括城鄉建設用地、特殊用地、對外交通用地及部分水利設施用地）控制在3670平方公里左右。聚焦中心城區減量，保持實施力度，壓實責任，到2025年，中心城區城鄉建設用地規模由現狀885平方公里減到850平方公里左右，聚焦生態建設重點區域，騰退低效產業用地，提升環境質量和空間品質。
持續降低平原地區開發強度。減少平原地區城鄉建設用地規模，調整用地結構，合理保障區域交通市政基礎設施、公共服務設施用地，拓展生態空間，到2025年，平原地區開發強度由現狀44.5%下降到44.3%左右。
二、穩步推進農用地結構調整，實行耕地進出平衡
堅守耕地規模底線，堅決落實最嚴格的耕地保護制度，按照“永久基本農田—永久基本農田儲備區—耕地保有量儲備區”進行梯次增補。永久基本農田保護面積不低於150萬畝。耕地保有量不少於國家要求的數量，到2022年底實現永久基本農田及其儲備區全部為耕地。到2025年，耕地保護空間保留185萬畝或190萬畝。
建立健全一般耕地進出動態管理機制，“十四五”時期總體多進少出，在完成耕地規模目標後，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”，通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式,補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地，確保開墾耕地與所占用耕地的數量和質量相當，全市土地整治新增耕地規模不低於43萬畝。
對耕地實行特殊保護，堅決遏制“非農化”、管控“非糧化”。嚴格控制建設項目占用耕地和一般耕地轉出，禁止將永久基本農田轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。制止農業生產活動破壞耕地種植條件的行為，嚴禁違規占用耕地綠化造林、超標準建設綠色通道、挖湖造景，禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。嚴禁違規占用耕地從事非農建設，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等；非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
完成新一輪百萬畝造林綠化工程，不斷增加綠化總量。加強深山區生態保育，堅持自然恢復為主、適度人工修復，實施60萬畝封山育林、15萬畝山區造林，全面保護436萬畝天然次生林。
三、整治修復未利用地，提升生態規模與質量
依法將具有重要生態功能的未利用地劃入生態保護紅線，實施嚴格保護。鼓勵單位和個人按照規劃，在保護和改善生態環境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，因地制宜探索未利用地的整治復耕與生態修複方式。
有復墾條件的優先復墾為耕地，到2025年，全市未利用地用於整治復耕規模不少於4萬畝。
有生態修復條件的，分類實施生態系統質量提升、複合功能修復、礦山生態修復、結構性綠地修復、熱島效應修復、水土流失修復、水源涵養修復等多種修複方式。強化生態修復的閉合管控，提升未利用地生態系統服務功能和生態產品供給能力。對於其他未利用地，加強保護保育，按水、林、草要素進行管控。
第四章 重塑耕地保護空間，引領國土空間格局重組最佳化
一、堅持資源環境剛性約束，嚴格三條控制線管控
資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價是編制國土空間規劃、完善空間治理的基礎性工作，是最佳化國土空間開發保護格局、劃定三條控制線、最佳化建設項目用地選址的參考依據。要強化評價成果套用，將形成的國土空間本底資料庫納入國土空間基礎信息平台，並加強數據定期更新維護，為規劃編制實施管理提供支撐。
三條控制線是落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度的重大舉措，是調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，是國土空間用途管制的基本依據，必須堅決貫徹落實和嚴格管控，不得擅自變更。在符合國家有關規定的前提下，經嚴格論證確需最佳化三條控制線的，應當嚴格履行相關審批程式，並與資源環境承載能力與國土空間開發適宜性評價成果做好銜接。
耕地保護空間必須把水資源作為最剛性的約束，農業生產應符合北京城市功能定位的要求，完善用水總量分配結構，嚴格落實用水定額，符合農業生產適宜性要求。原則上，補劃空間應當優先位於農業生產適宜空間內，調出空間應當優先位於農業生產不適宜區與生態保護極重要區內，確保位於農業生產適宜空間的比重只增不減。
生態保護紅線應當與生態保護重要性評價成果做好銜接，空間最佳化時原則上應優先考慮將生態保護極重要區劃入生態保護紅線。到2025年，生態保護紅線占市域面積比例符合國家要求，穩步有序推進生態保護紅線勘界定標工作，加強生態保護紅線管控，嚴格限制開發建設活動，確保生態保護紅線功能不降低、面積不減少、性質不改變。強化生態控制區內生態保育和生態建設，“十四五”時期生態控制區占市域面積比例保持在75%左右。
城鎮開發邊界應當與城鎮建設適宜性評價成果做好銜接，空間最佳化時原則上應避讓生態保護極重要區、城鎮建設不適宜區，以及崩塌、滑坡、土石流、地面塌陷、地震危險高易發區。城鎮開發邊界內開發建設活動儘量避讓地質災害高易發區，促進邊界內地質災害高易發區面積只減不增。要高度重視地質災害風險隱患，強化安全管理，嚴格地質災害高易發區內項目審批管理，儘可能將風險減低到最低程度。
二、統籌山水林田湖草沙，構建城市生態安全格局
（一）耕地保護空間引領最佳化非建設空間布局
明確耕地保護在國土空間規劃中的優先序，將耕地和永久基本農田擺在突出位置。編制耕地保護空間專項規劃，系統梳理全市耕地資源，理清耕地保護空間體系，規劃可長期穩定利用的耕地保護空間，作為耕地保護的主要管理邊界與田長的主要巡查範圍。
新規劃的水、林空間應主動避讓耕地保護空間。已實施造林綠化用地不得劃入耕地保護空間，飲用水水源保護區、河道上開口範圍內區域不得劃入永久基本農田及其儲備區，飲用水水源保護區內現狀耕地逐步調整退出，現狀河道管理範圍內的永久基本農田及其儲備區逐步調出。
永久基本農田一經劃定，不得擅自占用，嚴禁通過擅自修改國土空間規劃等方式規避占用永久基本農田審批。切實做好耕地“非農化”“非糧化”問題圖斑整改，確保耕地保護空間內“零建設”。推進耕地集中連片布局，各區科學合理劃定永久基本農田集中連片區，打造百畝園、千畝方、萬畝片(帶)，到2025年，各區劃定的永久基本農田集中連片區內，永久基本農田及其儲備區面積占全區耕地保有量比例提高到83％以上。
最佳化林地空間布局。以三調和園林綠化資源專項調查成果為基礎，在避讓耕地保護空間前提下，根據綠色空間結構，劃定林地空間最佳化引導區，引導造林綠化工程布局，努力打通影響重要生態廊道系統性、完整性、連通性的關鍵節點，營造大尺度的綠色空間，推動形成健康穩定、布局合理、功能完備的首都森林生態系統。
（二）建立健全農用地結構調整的空間轉換規則
按照耕地保護空間的規劃布局，探索建立一般耕地與林地、園地、草地等其他農用地及農業設施建設用地在一定空間範圍內的用途轉換政策。在完成耕地保護目標的前提下，進一步最佳化非建設空間布局，鼓勵耕地保護空間內的殘次或廢棄果園、殘次林地、草地轉用於復耕；耕地保護空間外、規劃非建設空間內的零散耕地，在符合相關政策規定的情況下，允許轉用於復綠復水。加快耕地保護空間實施，促進耕地集中成片，同步最佳化林地空間布局。
飲用水水源保護區優先規劃調整為林地、草地、水系空間等生態用地。清除河道內阻礙行洪的林木，並逐步將等級林地（林地屬性，而非實際樹木）調出河道上開口範圍，河道上開口內不再安排新增百萬畝造林綠化工程。
實施中應堅守耕地規模底線，加強轉用規模中耕地的進出平衡管理，轉用復耕規模不小於轉用復綠復水規模，確保耕地規模不減少。
（三）以三長聯動推動生態空間整體保護
全面落實田長制、河長制、林長制，將“三長制”巡查圖斑和空間範圍落到三調和分區規劃底圖上，實現“一圖三落”，建立“三長聯動”一張工作底圖並實時更新維護，以時間換空間，穩步有序推進生態空間要素“多規合一”，強化自然資源監管，統籌推動生態空間整體保護、系統修復和綜合治理。
三、精準實施減量騰退，助推城市功能有序重組
（一）聚焦綠化隔離地區及九條楔形綠色廊道減量騰退，加快戰略綠色空間實施
在嚴格落實全市規劃非建設空間減量騰退總量的同時，更加突出減量的布局與結構調控，支持生態空間精準實施。綠化隔離地區及九條楔形綠色廊道是全市長期堅持的戰略性、結構性綠色空間，應作為生態整治重點地區，全面提升“十四五”時期減量騰退用地位於生態整治重點地區內的比例，中心城區達到90%左右，平原地區達到65%以上。堅持規劃引領，統籌違法建設拆除、土地一級開發、棚戶區改造、農村居民點整理等各類減量實施路徑，優先實施生態整治區內的拆違拆遷任務，重點壓縮低效產業用地，著力加強成片斑塊的減量騰退力度，進一步提升減量騰退的成效。減量管理中，強化相關考核要求，閉合責任體系。
充分發揮永久基本農田及其儲備區對強化城市形態結構、防止城市無序蔓延發展剛性管控的重要作用，減量騰退用地優先保障耕地保護工作要求，確保生態整治重點區內永久基本農田及其儲備區的規模不低於52萬畝，維護保障好綠色空間格局。
（二）引導建設要素向重點空間集聚，推動城市功能發展協同
引導新增建設用地指標向重點空間精準投放，助推城市空間結構最佳化調整，推動生產空間集約高效、生活空間宜居適度。
強化“一核一主一副、兩軸多點一區”城市空間結構的圈層統籌，供地指標在中心城區的供應比例總體保持穩定，重點向城市副中心和多點地區傾斜，形成中心城區非首都功能疏解、城市副中心和外圍新城梯次承接且分工協作的空間聯動體系。繼續加強南部地區的用地供應支撐保障，發揮重大功能性項目帶動作用，引導重大項目優先向城南布局、優質資源要素向城南流動，支持實施新一輪城市南部地區高質量發展行動計畫。
支持壯大高精尖產業集聚勢能，將70%以上的新供應產業用地安排在“三城一區”、中關村國家自主創新示範區、現代服務業集聚區、臨空經濟區等重點功能區內，保障“十四五”重點項目用地需求，打造一批具有全球競爭力的產業集群，為高質量發展做好空間保障和引導。
促進產居融合、職住平衡，加大生活空間保障力度，推動住房用地，特別是租賃住房用地在重點功能區及周邊、軌道交通以及大容量公共運輸廊道節點附近布局，同步組團式實施周邊區域商業和公共服務設施項目。
第五章 轉變土地利用方式，提升城市高質量發展水平
一、堅守土地資源的安全利用底線
（一）確保耕地安全
強化耕地用途管制，堅持耕地糧用，將永久基本農田主要用於糧食生產，耕地優先用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，協調菜籃子與米袋子，開展高效設施農業用地試點工作，到2025年全市糧菜生產面積不低於100萬畝，蔬菜自給率由10%提升至20%。
保障土壤環境安全。劃入永久基本農田及其儲備區的，應符合土壤環境質量要求；強化耕地面源污染防治，減少耕地化肥農藥施用量，推廣套用有機肥料、病蟲害綠色防控產品和生物防治技術；開發建設過程中剝離的表土，單獨收集和存放，符合條件的優先用於土地復墾、土壤改良等；禁止將重金屬或者其他有毒有害物質含量超標的工業固體廢物、生活垃圾或者污染土壤用於土地復墾，到2025年，受污染耕地安全利用率達到95%以上。
（二）強化生態空間安全
嚴格管控生態保護紅線，統籌推進生態空間內災害防治、違法治理、生態修復工作。生態保護紅線是生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，必須遵照相關法律、法規和規章，原則上按禁止開發區域的要求，禁止城鎮化和工業化活動，嚴禁不符合主體功能的各類開發活動。
加快構建科學高效的地質安全保障體系，提升城市防災減災和地質環境保護能力。建立全市地質環境安全監測預警系統,提升城市防災減災和地質環境保護能力。深化生態空間內崩塌、滑坡、土石流、地面塌陷等突發性地質災害風險評估，加強防災薄弱環節和脆弱地區的綜合治理，精準實施危村險村搬遷安置，堅決防止重特大事故發生。強化生態空間內違法治理工作，重點推進自然保護地核心區、地表飲用水水源地一級區以及地質災害威脅區內違法建築拆除工作。按照“保護重要生態空間、整治失序低效空間、修復損毀退化空間”的原則，因地制宜部署各類生態保護修復工程，築牢首都生態安全螢幕障。
（三）保障土壤環境安全
強化環境風險管控和污染地塊修復，有效管控建設用地土壤污染。合理規劃受污染建設用地用途，將可能存在土壤污染風險的建設用地信息，納入國土空間規劃“一張圖”管理，不宜規劃為住宅、公共管理與公共服務用地；其中農藥、化工等重污染行業用地確需開發利用的，鼓勵用於拓展生態空間。理順最佳化用途擬變更為住宅、公共管理與公共服務用地的規劃審批流程，完善審批前土壤污染狀況調查提醒機制。到2025年，土壤環境風險得到有效管控，重點建設用地安全利用得到有效保障。
持續加強未利用地土壤環境保護。加強未利用地巡查和專項檢查，依法查處傾倒垃圾、侵占使用等違法行為；針對發現的未利用地土壤風險，有效防控並控制使用。
（四）支持韌性城市建設
深化災害風險評估,繪製城市地質災害、洪澇等風險地圖，為國土空間規劃編制、工程項目建設和應急預案制定提供基礎和依據。加強防災薄弱環節和脆弱地區的綜合治理，落實防災分區，完善老舊樓宇安全排查與治理工作，嚴防重特大事故發生。
科學評估地下空間資源，確定地下空間開發利用底線。綜合評估地面沉降、活動斷裂、地裂縫、岩溶塌陷、砂土液化、地下有害氣體、地下采空塌陷、地下水位變化等災害因素。嚴格控制地下空間利用規模與布局，消除災害隱患，確保地上與地下空間安全，在重大工程運營階段，開展沿線地質環境動態監測和地質風險綜合預警，做好地質災害防範和應急管理工作。規範管理鄉村地區地下空間開發。
聚焦城市安全與運行保障，預留設施空間，探索設施功能應急轉換，支持築牢安全螢幕障。支持防疫、應急避難、消防等安全以及供氣、供電、供熱、給水、排水、通信、交通等生命線系統設施建設，提升生命線系統設計標準。探索設施應急轉換，增強安全設施彈性和兼容性，完善公共設施平災轉換、平疫轉換能力。
二、提高林田空間碳匯能力
（一）注重林地質量建設，提高生態系統碳匯能力
加強林地資源保護與修復，推動森林面積和蓄積量雙增長。加強天然林的保護和修復，研究建立適合本地生態系統的高碳匯、低揮發性有機物排放樹種庫，改造低產低效林，提高現有林分質量。到2025年，全市森林覆蓋率由44.4%提升至45%，平原地區森林覆蓋率由30.4%提升至32%，森林蓄積量提升至3450萬立方米。
嚴格保護其他各類重要生態系統，因地制宜推進水源涵養、水土保持、礦山生態修復等修復工程，提升草地、濕地等固碳能力，逐步提升碳匯功能。加強生態清潔小流域治理，提升流域範圍內水土資源的有效保護水平。
（二）加強耕地質量建設，提升農田土壤碳匯能力
持續開展高標準農田建設，提升耕地地力。高標準農田位於永久基本農田及其儲備區，到2025年累計建成119萬畝。探索建立耕地質量評價標準，開展耕地質量評價。支持現代耕作技術套用，支持推廣糧食生產綠色高質高效技術，在適宜區域廣泛推行保護性耕作模式，促進耕地用養結合。
探索建立耕地生態保護修複製度，加強土壤培肥，增加土壤有機碳儲量，提升農田土壤碳匯能力。及時修復災害、建設等損毀耕地，對土層變薄、有機質下降、生物活動減少等退化耕地和受污染的耕地進行治理；建設完善生物緩衝帶、防護林網、生態排灌溝渠等田間基礎設施，維持耕地生態系統整體穩定。
健全完善耕地和永久基本農田資料庫和動態監測監管系統。完善執法巡查管理體系，提高衛片精度和頻次，對耕地和永久基本農田數量、質量、生態狀況及耕地利用變化狀況進行動態監測監管和評估預警。各級自然資源主管部門應當根據年度國土變更調查結果對耕地利用情況進行監督，確保轄區內年度耕地數量不減少、質量不降低。
（三）探索生態系統碳匯價值核算體系，鼓勵開發碳匯產品
依託和拓展自然資源調查監測體系，完善生態系統碳匯監測核算體系，開展森林、草原、濕地、土壤等碳匯本底調查、碳儲量評估、潛力分析，作為開展全民所有自然資源資產清查統計和資產核算工作的重要內容。探索建立能夠體現碳匯價值的生態價值核算方法與生態保護補償機制，推動資源總量管控從實物量向價值量深化。
推進市場化機制建設，積極參與全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋範圍，豐富交易品種和交易方式，促進碳匯交易良性發展。探索建立耕地生態產品價值實現機制，鼓勵通過保護性耕種等方式開發耕地土壤碳匯產品，支持將經國家核證的自願減排量納入全國大市場交易。
三、持續提升建設用地節約集約利用水平
（一）嚴格執行節地標準，鼓勵土地用途複合利用
堅持最嚴格的節約用地制度。充分發揮土地使用標準對新增建設項目用地的控制作用。在建設項目用地預審和審查報批環節，規範開展節地評價，推進建設項目節約集約使用土地，保障服務“四個中心”建設的項目用地需求，促進標準未覆蓋或者超標準用地的建設項目合理用地。
支持土地混合開發、空間複合利用等政策創新。在符合國土空間規劃要求的前提下，探索提高用地兼容性。推動不同產業用地類型合理轉換，探索增加混合產業用地供給。允許建築功能混合設定，鼓勵地下空間多用途複合利用，打造功能混合、立體複合、共建共享的空間利用新模式。
（二）鼓勵盤活存量建設用地，推動土地利用提質增效
制定分圈層、差異化政策，加快推動存量低效空間盤活利用。充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，提高低效用地持有成本，以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用。實行新增建設用地與存量土地處置相掛鈎，“十四五”時期土地供應中存量建設用地占比提高至60%以上。
實施城市更新行動，制定實施鼓勵騰退空間和老舊廠房再利用政策，支持“騰籠換鳥”加快引入高精尖產業項目。對閒置和低效利用的商業辦公、旅館、廠房、倉儲、科研教育等非居住存量房屋，在符合規劃原則及規劃使用性質正負面清單、權屬不變、滿足安全要求、尊重民眾意願的前提下，經區政府同意，可將其改建為宿舍型（含公寓型）保障性租賃住房。持續提升土地經濟效益，到2025年，地均GDP由現狀10.8億元/平方公里提高到12.6億元/平方公里。
（三）深化產業用地市場化配置，支持高精尖經濟結構建設
加大對構建高精尖經濟結構的產業空間保障力度。研究制定關於土地作價出資（入股）的工作意見，適時完善健全長期租賃、先租後讓、彈性年期等工業用地市場供應體系。鼓勵高精尖產業重點承載區實施產業用地標準化改革，支持各區圍繞主導產業建設標準廠房。研究確定入園企業的準入條件，明確產業類型、投資強度、產出效率（含地均產出）、創新能力、節能環保等要求，作為土地供應的前置條件。
持續完善產業用地績效監管與退出機制。建立多部門聯動監管機制，從經濟、社會、生態環境效益等方面加強產業用地供後核查監管，運用依法行政、契約履約等手段，加速項目投資到位和落地投產。積極探索市場化退出路徑，引導企業通過節餘土地轉讓、節餘房屋轉租等市場化方式，自主退出低效用地，促進土地要素資源的合理流動。
第六章 深化體制機制改革，提高土地資源綜合治理能力
一、完善自然資源監測管理平台
豐富調查監測內容，夯實土地資源底數。根據國家和北京統一安排部署與實際需求，以第三次全國國土調查為基礎，適時開展自然資源基礎調查及土地、林草、水、濕地、礦產等自然資源專項調查。根據北京城鄉土地統一確權登記工作方案，逐步推進城鄉土地所有權、使用權確權登記全覆蓋。全面準確掌握自然資源數量、質量、生態、空間、權屬和利用狀況，形成自然資源“一張圖”。
統籌山水林田湖草沙各要素，深入推進國有自然資源資產報告工作。圍繞建設用地、耕地、水、森林等全域各類自然資源利用情況開展年度監測，整合運用遙感數據、基礎地理信息數據、規劃資源管理數據，及時監測各類自然資源變化情況，對重點地區和重點項目實現全過程全生命周期監管。
二、健全土地資源管理法規標準體系
堅持依法行政，結合國家立法進程，圍繞頂層設計與重點領域，全面加強自然資源和國土空間規劃法規和標準體系建設，為提升本市國土空間治理能力提供法制保障。
加強頂層設計。轉變以往多以政策為依據的土地管理模式，逐步建立健全土地資源管理法規與標準體系。根據國家法律法規、政策檔案和自然資源資產產權制度改革進程，適時制定、修訂、廢止本市地方性法規、政府規章和規範性檔案。統籌完善規劃實施配套制度機制。健全自然資源資產產權法規和技術標準，保障資源資產產權制度全面運行。推進土地要素市場化配置改革，健全土地市場運行機制，提高土地要素配置效率，提升監管和服務能力。
重點完善耕地保護及農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度改革等方面的土地資源法制保障。堅決落實最嚴格的耕地保護制度，研究制定《北京市耕地開墾費收繳和使用管理辦法》，完善《北京市新增耕地驗收標準和流程》。建立健全城鄉統一的建設用地市場，按照《中華人民共和國土地管理法》和國家關於農村集體經營性建設用地入市指導意見，研究制定《規範集體經營性建設用地入市工作的指導意見》與相關配套政策；推進農村土地徵收制度改革，建立公共利益征地的相關制度規定，修訂《北京市建設征地補償安置辦法》，研究制定《北京市集體土地房屋徵收補償暫行辦法》《北京市集體土地地上附著物和青苗等補償標準》；深化農村宅基地制度改革試點，研究制定《關於加強和規範設施農業用地管理的通知》《北京市設施農業用地導則（試行）》。根據自然資源部工作部署，研究完善城鄉建設用地增減掛鈎政策。
三、搭建全域聯動的政策實施機制
（一）加強各類土地資源利用計畫聯動管理
加強土地儲備計畫、土地利用計畫、建設用地供應計畫及城市更新、拆違騰退、耕地“進出平衡”等各類計畫聯動管理。加強資源性要素指標統籌平衡，既算“增量”賬，更算“存量”賬，切實保障投資用地需求，推動高質量發展。發揮空間規劃的要素承載作用，堅持以規劃定項目、以項目落規劃，引導項目向重點功能區、軌道站點周邊集中布局建設。
組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案。加快推進耕地保護空間、結構性綠色空間、重要發展空間內違法建設治理與土地資源整理工作，統籌推進騰退土地利用的綜合協調、規劃編制、復耕復綠、建設項目落地實施等工作。
（二）縱深推進全域土地綜合整治制度
貫徹落實鄉村振興戰略要求，牢固樹立山水林田湖草沙生命共同體理念，試點全域土地綜合整治，全域規劃、整體設計，統籌推進農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復和鄉村歷史文化保護，因地制宜體現試點村莊特有的農業景觀、鄉土文化和歷史文脈，嚴格保護永久基本農田和生態保護紅線，將試點實施方案相關內容納入鄉鎮國土空間規劃。探索新增耕地指標交易、建設用地統籌使用、有條件調整土地權屬、閒置用地盤活利用、資金支持等政策。到2025年，試點地區通過全域土地綜合整治，形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的良好格局。
（三）積極探索生態產品價值實現途徑
建立完善森林、濕地、耕地等自然資源以及生態保護紅線、生態涵養區等重點區域的生態保護補償機制，以生態環境保護成效為基礎，完善保護成效與轉移支付資金分配掛鈎的激勵約束機制。構建以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系。探索完善市區兩級的耕地保護資金支持政策，統籌整合涉農資金，加大耕地保護資金保障力度。加強政府統籌管理，通過自營或委託經營等方式發展農業規模經營，建立耕地保護利用的長效機制，防止耕地“非糧化”。
促進自然資源資產集約開發利用，考慮不同類型生態產品商品屬性，探索建立體現市場供需關係的生態產品價格形成機制。完善自然資源資產開發利用標準體系，將自然資源資產開發利用和生態保護要求納入自然資源出讓契約。試點開展將生態服務價值納入土地出讓、產業準入、旅遊開發成本。
（四）建立健全城鄉統一的建設用地市場
縱深推進農村土地制度改革，推進農村集體經營性建設用地入市與農村土地徵收制度改革，擴大國有土地有償使用範圍，探索建立公平合理的集體經營性建設用地入市增值收益分配機制。加強農村集體土地管理，切實加強村地區管，強化區級政府主體責任，以規劃引領管控，確保農地農用。
完善主要由市場決定土地要素價格的機制，完善城鄉基準地價、標定地價的制定與發布制度，逐步形成與市場價格掛鈎的動態調整機制。建立城鄉一體的土地資源交易平台，搭建土地資源二級市場交易平台。
四、完善督察制度建設
提高政治站位，堅持首善標準，深入推進督察制度建設，加快建立本市督察組織體系，完善督察工作機制，鍛造過硬督察隊伍，發揮空間地理信息資源優勢，充分運用大數據、網際網路等信息技術手段，精準發現問題，科學提出建議，大力提升督察工作質量水平。完善分級管控的責任制和監督考核機制，探索實施督察員按圈層下區督察制度。強化依紀督察。對督察發現的嚴重違規違法、觸碰紅線或弄虛作假等突出問題，採取通報、約談等措施，推動依法從嚴查處和整改糾正。
