公務員財產申報制度

財產申報制度(Properties Declaration System)，是一種根據國家的有關法律規定，要求特定人群對其財產和收入情況進行如實申報的制度。這一被稱為“陽光法案”的制度起源於1883年英國的《淨化選舉、防止腐敗法》。從財產申報制度產生之日起，它對反腐倡廉，樹立政府和公務人員的良好形象起到了積極的作用。

基本介紹

• 中文名：公務員財產申報制度
• 外文名：Properties Declaration System
• 性質：對其財產情況如實申報的制度
• 起源：1883年
• 來源：英國
• 相關文獻：《淨化選舉、防止腐敗法》

政治基礎

世界各國財產申報制度的主要適用人群為各級國家公務員，其目的是保證政府行政行為的公正性和最佳化政府的行政行為，有其必然的社會政治基礎。

1.國家公務員本身性質的特殊性決定了各級國家公務員是財產申報制度的主要適用人群。公務員是受全體人民的委託來管理各種公共事務的，其權力和職責從實質意義上來說是一種社會契約行為，公務員行使權力的合法性基礎就是全體社會成員的認可。所有國家公務員的國家性特徵應當高於社會性特徵，也就是說，從加入公務員隊伍的第一天開始，所有公務員的一切行為，包括個人行為都應受到廣大民眾的監督，都應該遵守“公意”的各項要求。從這個角度來說，也可以叫做公務員個性的法定“自我喪失”，也正是這種個性的法定“自我喪失”，為公務員的財產申報制度奠定了合法性基礎。

2.財產申報制度是現代民主政治和市場經濟發展的必然產物。西方議會民主政治的發展在一定程度上為廣大民眾提供了參與政治生活的合法途徑，也使現代社會政治生活的透明度越來越高。現代政府行政體制提出了相同的要求，現代行政系統通過相對的輸入、輸出和反饋機制，尤其是輸出機制的作用，不斷地調整自己的運作軌跡，以適應社會政治經濟發展的需要，財產申報制度就是這種行政系統內部自我調整的必然產物。

3.現代法治社會要求財產申報制度必須符合相應的法定程式和法律規範。西方國家都有相應的法律和法規對財產申報制度做出了嚴格的規定，將其納入了法制化的軌道。財產申報制度具有一定的強制性，是一種單向性的制度規範，即在特定的條件下，由國家有關機關強制性地要求有關人員對其財產狀況如實做出申報。接受定期的財產申報不僅是西方國家公民進入國家公務員隊伍的重要條件之一，也是許多西方國家公務員必須要履行的一項義務。

現狀

早在1989年全國人大會議上，就有代表提出了儘快制定《財產申報法》的立法建議。以後不斷有代表提出這一建議。1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》正式列入立法規劃，雖然沒有形成正式的法律，但它的直接結果是，1995年4月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發了《關於黨政機關縣(處)級以上領導幹部收入申報的規定》，成為我國建國以後第一個具有財產申報制度的某些特徵的規範性檔案，為財產申報法的制定打下了一定的基礎。該項規定是我國首次要求黨政領導幹部申報收入接受監督的制度，它對收入申報的宗旨、申報主體、申報範圍、申報時間、受理機構、違反責任、執行監督、解釋及生效日期都做了規定，構建了我國財產申報制度的基本框架。

《中華人民共和國公務員法》於2006年1月1日起實行。該法的第1條明確其立法目的為“規範公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能”。筆者認為，為了促進該法廉政的立法目的的實現，作為“反腐利器”的公務員財產申報制度應該被吸收立法。

然而，數年的實踐表明，收入申報規定還存在不少缺陷。如申報的範圍過窄，往往領導幹部一旦腐敗，其“灰色”和“黑色”收入根本無法從這些申報項目範圍內反映出來。又如，沒有建立專門的權威機構受理申報，只是由各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，而申報情況又是按照幹部管理許可權將申報材料報送相應的上級組織人事部門備案，不對外公布。對申報情況是否屬實，亦無相應的核查措施和程式，這就使得制度的執行缺乏嚴肅性，在實踐中難免流於形式。鑒於收入申報規定所存在的諸多缺陷，2000年12月中央紀委五次會議決定，2001年在省部級現職領導幹部中首先實行家庭財產報告制度。中央紀委、中央組織部於2001年6月15日聯合發布了《關於省部級現職領導幹部報告家庭財產的規定(試行)》。在這部規定中，對家庭財產申報的主體和範圍做了延伸，將原先的申報主體由個人擴大為領導幹部本人及其家庭成員(配偶及由其撫養的未成年子女和不能獨立生活的成年子女)，將申報個人收入改為報告現金、存款、有價證券、房產、1萬元以上的債權債務、貴重物品等主要家庭財產。這體現了與時俱進和講求實際效用的精神，比收入申報制度明顯進了一步，也逐漸向已開發國家財產申報法所規定的內容靠近。但從執行情況看，財產報告規定同收入申報規定一樣，效果也不理想。究其原因，主要有幾個方面：一是財產報告規定仍然沒有成為一項規範的國家法律制度，約束乏力。二是對財產報告規定的規範不全面、不具體、操作性不強。三是財產報告對象範圍過窄，只限於在現職省部級領導幹部中試行，由於直接涉及高級領導幹部的利益問題，很容易產生牴觸心理，難以有效貫徹執行。四是對報告的情況沒有嚴格的核實。沒有在條款中嚴格規定必須對報告情況進行核實，只是提到“中央紀委、中央組織部對領導幹部的家庭財產報告，可以核查”，這就顯得彈性有餘而剛性不足。五是只有報告規定，而沒有公布報告情況的規定。

注意事項

財產申報制度法制化涉及到諸多方面的問題，在立法過程中，應著重考慮如何破解已有的收入申報和財產報告規定難以有效實行的要害問題。

主體內容

從申報主體看，財產申報制度和規定中的主體是縣處級以上領導幹部和省部級現職領導幹部。如果作為國家法律,這是不符合平等原則的。既然是從全局上維護國家的利益，任何國家工作人員不能例外。所以，《財產申報法》的主體，應該包括所有的“國家工作人員”。

申報程式

建議在縣級以上直至中央行政監察機關中設立一個相對獨立的財產申報專門受理機構，有專門編制。申報程式先由各單位申報人按預先設定的表格填寫一式數份(一份原件，其餘複印件)，再由各單位紀檢監察部門監督指定的人員錄入電腦，最後匯總到受理機構，由受理機構酌情核實後報上一級。受理工作結束後申報原件存入個人檔案。

法律制度

主要的配套法律包括《緊急狀態法》《外匯法》《企業所得稅法》《個人所得稅法(修訂)》《銀行業監督管理法》《審計法(修訂)》《遺產稅法》《不動產登記法》《反洗錢法》等等。相關制度主要包括：不動產所有權實名制、金融真名制、財產申報納稅制度(徵稅範圍扣除已應稅的重疊部分)。此外，為方便填寫、統計、核實、長期保存、查詢，應設計一套電子軟體，將所有申報資料全部錄入電腦。

審核與懲處

申報情況由各級負責核實，按屬地保存和管理，同時，集中到省級受理機構備案，必要時由省一級抽查。廳局級以上現職領導幹部還必須上報中央一級。對拒不申報、不如實申報家庭財產或貪污的申報人，除實行黨紀、政紀處分外，還應依法給予處罰。

申報公開

對申報情況進行科學整理，酌情將結果定期向社會公開，並允許公開查詢，使之接受民眾監督，接受新聞媒體的監督。對公開程度和範圍如何確定更科學，還應進一步研究。

重點教育

必須以領導階層特別是其中的主要領導為重點，組織學習和培訓，著重以財產申報法的立法背景、重要性、緊迫性以及財產申報法的申報程式和對違法的懲處為內容，真正樹立領導層執行申報法的自覺性和嚴肅性。

必要性

預防腐敗

隨著公務員隊伍的不斷壯大，有的公務員隨著職位的升遷，經不住利益的誘惑，利用手中職權以權謀私，大肆聚財斂財，成為公務員隊伍中腐敗蛀蟲。在我國懲治腐敗的措施有餘，但是預防腐敗的機制卻嚴重不足。2007年9月國家預防腐敗局成立，政府也意識到預防比懲戒來的重要。在世界各國及地區財產申報立法凸顯其重要性之時，財產申報在預防腐敗這方面的作用是顯而易見的。

增政府公信力

正因為部分公職人員的貪污受賄、腐敗現象，使得政府公信力急劇下降，民主和法治原則遭到踐踏。而面對腐敗危機，國外許多國家都是通過國家公務員財產申報立法，把政府官員的活動納入到國家法律監督體系當中，使得公務員行政行為曝於陽光之下而達到預防腐敗的作用。但是在我國，經常可以看到年薪拿幾萬元的官員抽的是高檔煙，戴的是高檔表，開的是高檔車，人們往往以一種質疑的眼光看待這種現象，因為這樣大筆的花費與其個人正常工資收入嚴重不符，所以就會質疑政府官員是不是拿著納稅人的錢吃喝玩樂，其政府公信力也就大大降低了。而且就現今看來這種現象還得不到制止。但是如果建立有效的財產申報制度，就可以將公務員財產狀況及其變化公布於眾，那么這種質疑的聲音也不會出現了，政府公信力也會慢慢的提升起來。

促進社會發展

公務員財產申報制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求　社會主義市場經濟健康發展蘊含市場經濟秩序的健康穩定。隨著現代化進程的加快，中國經濟的高增長率，社會財富不斷增多。少數政府官員面對高享受、高消費所帶來的誘惑，加之我國的制度不夠健全，市場機制不完善，政府官員極易利用手中職務之便，肆意掌控市場經濟，擾亂市場秩序，為自己大肆斂財。而公務員財產申報制度在各國普受民眾歡迎，已然成為許多國家從源頭上遏制腐敗的利器。將官員的財產及變化狀況公示，極大程度上約束官員慎用權力為己謀私，督促官員做到權為民用、利為民謀，為我國經濟的進一步發展掃除障礙。

合法性證明

公務員財產申報制度有助於證明政府官員財產的合法性　曾也有學者不解的問：為什麼一些領導幹部月薪不過兩千元左右，卻能拿出幾十萬元用於房屋裝修？不難想像這樣的疑問，在民眾心裡無疑更是普遍存在的。他們對於那些只能領取較低薪金的政府官員的任何財產增長——不管這種增長是否正當，都表現出一種不信任的情緒。而對於百姓的不信任情緒，政府也在試圖尋找方式去消除。但想要證明官員財產合法正當，財產申報又恰好能做到這一點。將官員申報的財產公開，並且允許民眾查閱，不僅讓民眾了解官員財產增長的正當性，而且這樣也起到民眾對政府財產狀況的監督，防止官員濫用職權，進行非法交易。

自我約束

公務員財產申報有助於強化官員的自我約束　行之有效的財產申報制度與相關配套法律一旦確立，所規定的申報主體必須按照規定申報財產變化狀況、變化來源和報告其中的各種經濟關係，那么申報主體在申報過程中，就不得不考慮，當自己已經違反了公共利益，取得不正當經濟利益之時，如不申報，抱著僥倖心理，那么到時被查出將會受到更嚴厲的懲處。這樣一來使得官員心理上不得不上下掂量，不敢涉足接近錢權交易的沼澤。當其接近腐敗泥沼邊緣之時，就會三思而後行。並且官員每年履行財產申報義務之時，不斷接受監督，會不斷建立廉潔自律意識，會從中受到一種道德教育，促使自己遵守其職業道德規範，主動避免違反公眾利益之事，以此做到警鐘長鳴。

國外狀況

韓國

韓國公務員財產申報、公開制度

必須申報財產的公務員

總統、總理、國務委員、地方官員及議會議員。

4級以上公務員（最高1級，共9級）、法官、檢察官、大校以上軍人。

大學校長、院長、教育官員、高級警官和消防官。

公職相關機構的主要負責人（國有銀行、金融機構，政府相關組織等）

監察、租稅、建築、土木、環境、食品衛生等特殊領域5-7級公務員。

財產申報、公開及審查程式

必須申報者：新錄用者、晉升者、退職者

申報人員：本人、配偶、直系親屬所有財產

財產公開人員：高級公務員

審查：申報是否屬實，查明財產來源等

懲罰：警告及改正，解僱或其他懲罰

申報財產範圍（所有財產）

不動產：土地、房屋及相關權屬

動產：1000萬韓元以上現金、存款、證券、債券、債務等

其他：投資、捐贈、股票、礦業權、漁業權等

法國

1988年，法國制定了《政治生活資金透明法》，開始推行財產申報制度，同年還專門成立了“政治生活資金透明委員會”。該委員會按照法律規定審查政府成員、議會主席和市長的財產狀況，並對來歷不明的財產進行調查。1995年修訂的法國《政治生活資金透明法》規定，擴大了財產申報的主體。
隨後幾年，法國又立法對《透明法》進一步完善, 其中重要的有三條：一是在1993 年，對法人向政黨和議員候選人的捐贈作出限制；二是在此限制的基礎上，1995年徹底禁止法人向候選人捐贈；三是在1995年，將申報財產的人員擴大到地方議會主席、當選議員、居民達3萬以上城市的市長，以及經營規模較大的企業負責人，主要指主管2000套以上低租金住房的機構和年營業額500萬法郎以上的合資公司的董事長、總經理和副總經理。
法國財產申報的內容主要有十一類，包括：房屋、有價證券、人壽保險、存款、存摺、現金、家具、收藏品、藝術品、首飾、寶石、黃金、帶動力的車輛、船、飛機等，營業權和客戶資源，其他財產，在國外的不動產和賬戶，負債情況。
目前，法國已經建立現代公務員制度，除了《法國公務員總法》、《法國公務員總章程》以及《法國刑法典》關於公務員瀆職犯罪的規定外， 法國政府還制定了以預防腐敗為中心內容的《道義法規》，同時，法國政府還要求有關部門和公務員工會組織共同訂立《道義總法規》, 並指示各部門根據自身情況制定《專門的道義法規》。這些法律和行政法規不僅著眼於防止公務員以職業身份從事一切有利可圖的犯罪活動, 也防止公務員通過配偶或其他中間人利用其職權獲取非法利益。

日本

早在1993年，日本國會議員財產申報制度就已開始。根據1992年通過的《為了確立政治倫理的國會議員資產公開法》(簡稱《資產公開法》)規定，新當選議員有義務公布所持有的資產，具體包括建築、土地、高爾夫俱樂部會員權、定期存款、車、證券等。此後每年4月，議員們還要向國會提交上一年的收入。申報內容包括工資、稿費、演講報酬、存款利息、房地產所得等。最後，這些信息再由國會統一向國民公開。目前資產申報對象主要有內閣官僚、國會議員和地方議員等。
和其他國家相比，日本的申報制度並不十分嚴格。首先，申報項目中不包括銀行活期存款。有的議員指出，"說得極端一點，就算你有10個億的活期存款，申報財產時，也照樣可以說自己身無分文"。
其次，鑒於部分國會議員的反對，配偶財產的申報也沒有被列入到《資產公開法》中。有專家對此表示了擔心，"如果議員把自己部分資產轉移到配偶名下，就可以避免公開"。
而且，事實上，對內閣官僚的資產公開只是一個協定性質的行為規範，卻沒有涉及對於虛報資產的懲罰事項。換句話說，閣僚如果虛報資產也不會受到處罰。
漏洞還不止這些。《資產公開法》中，雖然第一條就明確寫著"國會議員的資產狀況要處於國民不斷的監督之下"，但是法律沒有規定需要成立第三者審查機構，也就是說沒有機構對議員申報的資產進行核實。目政府的相關條例中，導入了如果百姓對官員財產報告書提出質疑，可以成立審查委員會進行審核的制度。但是，這在全國範圍內還屬少數。