BT模式:產生背景,運作,發展現狀,模式依據,運作過程,模式主體,特點,風險,信用

BT是英文Build（建設）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設--移交”，是政府利用非政府資金來進行非經營性基礎設施建設項目的一種融資模式。 BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設驗收合格後移交給業主，業主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程。目前採用BT模式籌集建設資金成了項目融資的一種新模式。

基本介紹

中文名：建設--移交
外文名：BT
來源：Build和Transfer縮寫形式
套用領域：一般用於籌集建設資金

產生背景,運作,發展現狀,模式依據,運作過程,模式主體,特點,風險,信用擔保,骨牌效應,補救措施,當前問題,影響因素,注意問題,有害因素,重要意義,實踐套用,相關報導,

產生背景

1. 隨著我國經濟建設的高速發展及國家巨觀調控政策的實施，基礎設施投資的銀根壓縮受到前所未有的衝擊，如何籌集建設資金成了制約基礎設施建設的關鍵。

2. 原有的投資融資格局存在重大的缺陷，金融資本、產業資本、建設企業及其關聯市場在很大程度上被人為阻隔，資金缺乏有效的封閉管理，風險和收益分擔不對稱，金融機構、開發商、建設企業不能形成以項目為核心的有機循環閉合體，優勢不能相補，資源沒有得到合理流動與運用。

運作

1. 政府根據當地社會和經濟發展需要對項目進行立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批等前期工作，將項目融資和建設的特許權轉讓給投資方（依法註冊成立的國有或私有建築企業），銀行或其他金融機構根據項目未來的收益情況對投資方的經濟等實力情況為項目提供融資貸款，政府與投資方簽訂BT投資契約，投資方組建BT項目公司，投資方在建設期間行使業主職能，對項目進行融資、建設、並承擔建設期間的風險。

2. 項目竣工後，按BT契約，投資方將完工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價（或計量總價加上合理回報）按比例分期償還投資方的融資和建設費用。

3. 政府在BT投資全過程中行使監管權利，保證BT投資項目的順利融資、建設和移交。

4. 投資方是否具有與項目規模相適應的實力，是BT項目能否順利建設和移交的關鍵。

發展現狀

BT發展時間短，是新生事物，BT是由BOT衍生而來，BOT的演變形式除了BT外，還有BOOT方式（建設—擁有—運營—移交）；BOO方式（建設—擁有—運營）；BLT方式（建設—租賃—移交）；BOOST方式（建設—擁有—運營—補貼—移交）；BTO方式（建設—移交—運營等）。標準意義的BOT項目較多，但類似BOT項目的BT卻並不多見。

自20世紀80年代我國第一個bot項目（深圳沙角B電廠項目）實施建設以來，經過多年的發展，bot融資模式已經為大眾所熟悉。而bt模式做為bot模式的一種演變，也逐漸作為政府投融資模式的一種，被用來為政府性公共項目融資。大型BT項目案例有：佛山市市政基礎設施BT建設項目工程、天津津濱輕軌項目、北京捷運奧運支線、南京捷運二號線一期工程等。

2004年國務院頒布的《國務院關於投資體制改革的決定》（國發[2004]年20號），明確規定“放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”，“各級政府要創造條件，利用特許權經營、投資補助等多種形式，吸引社會資本參與社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業和公共基礎設施的建設”。此政策背景可謂是bt模式獲得發展的一個重要因素。

模式依據

1. 根據《中華人民共和國政府採購法》第二條“政府採購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金採購依法制定的集中採購目錄以內的或者採購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。”

2. 根據中華人民共和國建設部[2003]30號《關於培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》第四章第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求按照建設—轉讓(BT) 、建設--經營--轉讓(BOT) 、建設—擁有--經營(BOO) 、建設--擁有--經營--轉讓(BOOT)等方式組織實施。”

運作過程

1. 項目的確定階段：政府對項目立項,完成項目建設書、可行性研究、籌劃報批等工作；

2. 項目的前期準備階段：政府確定融資模式、貸款金額的時間及數量上的要求、償還資金的計畫安排等工作；

3. 項目的契約確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權利與義務等工作；

4. 項目的建設階段：參與各方按BT契約要求，行使權利，履行義務；

5. 項目的移交階段：竣工驗收合格、契約期滿，投資方有償移交給政府，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設費用。

模式主體

BT模式中三個主體：

1、項目業主。是指項目所在國政府及所屬部門指定的機構或公司，也稱項目發起人。負責對項目的項目建設特許權的招標。在項目融資建設期間，業主在法律上不擁有項目，而是通過給予項目一定數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發和融資的支持。在項目建設完成和移交後，將擁有項目的所有權和經營權。

2、BT投資建設方。BT方通過投標方式從項目所在國政府獲得項目建設的特許權。負責提供項目建設所需的資金、技術，安排融資和組織項目的建設，並承擔相應的項目風險。通過招投標方式產生相應的設計單位、施工單位、監理單位和設備、原材料供應商等。

3、貸款銀行或其他相關單位。融資渠道在BT模式中扮演很重要的角色，項目的融資渠道一般是投資方自有資產、銀團貸款、政府政策性貸款等。而貸款的條件一般取決於項目本身的經濟效益，BT方的管理能力和資金狀況，以及政府為項目投資方提供的優惠政策。

特點

1. BT模式僅適用於政府基礎設施非經營性項目建設；

2. 政府利用的資金是非政府資金，是通過投資方融資的資金，融資的資金可以是銀行的，也可以是其他金融機構或私有的，可以是外資的也可以是國內的；

3. BT模式僅是一種新的投資融資模式，BT模式的重點是B階段；

4. 投資方在移交時不存在投資方在建成後進行經營，獲取經營收入；

5. 政府按比例分期向投資方支付契約的約定總價。

風險

1. 風險較大,例如政治風險、自然風險、社會風險、技術風險;需增強風險管理的能力，最大的風險還是政府的債務償還是否按契約約定；

2. 安全合理利潤及約定總價的確定比較困難；

3. 做好項目法人責任制，對項目資金籌措、建設實施、資產保值增值實行全過程負責的制度。加強項目的建設管理，合理降低工程造價，降低工程成本，降低融資成本，獲取較大的利息差收入；

4. 適當的利潤率（大於資金的綜合水平）水平和資金的有限監管投入與增值退出，便是合理令人滿意的水平，最大的安全保障就是最大的效率。

隨著我國工程建設領域投融資體制的改革，越來越多的工程項目，尤其是基礎設施項目，開始採用建設—轉讓即BT模式進行建設。實踐中，由於整個行業對BT模式的認識不夠，有關立法工作還處於探索階段，致使諸多問題無據可依，BT模式頻頻被濫用。有的以BT之名行墊資之實，有的僅有招標單位自身出具的還款承諾而無任何實質性擔保，有的在用地、立項、規劃等方面明顯違反基本建設程式，等等，諸如此類的不規範之處給介入BT項目的建築企業帶來了巨大的風險。

BT系由BOT(建設—經營—轉讓)演變而來，作為一種投資方式，BT項目同樣具有BOT項目的根本特徵。作為BT項目的投資方，建築企業的權利不僅應通過作為項目建設單位這一法律身份加以固定，還應設定有效的擔保以確保其投資款的回收及相應投資回報的如期獲取。鑒於此，對於那些擬通過BT模式提高競爭力的建築企業來講，在介入BT項目前後，應注意以下幾點。

第一，應深入分析相關招標檔案以確定BT項目真偽，防範假BT模式可能帶來的風險；

第二，積極開展對BT項目的調查，包括項目合法性以及項目運作前景預測等；

第三，重視對BT項目中招標單位回購擔保的審查，以確保擔保方案的有效性和可行性；

第四，對於實踐中有關部門由於對BT模式不了解，仍按一般工程承包辦理相應手續的做法應主動要求糾正，以避免該類登記方式不當，降低對承包商的保護力度，加大投資風險；

第五，重視BT項目的簽約管理和履約管理。可聘請專業律師進行全過程把關，積極防範相當長的建設周期內可能出現的法律風險。

信用擔保

在BT模式下，BT建設承包人的債務人基本上都是政府，而政府又通常有著極高的穩定性和較強的支付能力（財政收入）和影響力，當BT建設承包人拿著與政府簽署的一系列BT項目契約向金融機構申請貸款時，金融機構的第一反應就是“大魚來了”！接著基於對最終資金來源方政府的信任，在缺少有效抵押、擔保的情況下，放出巨額借款，也就是說，BT建設承包人提供給金融機構的是“政府付款”這樣的一個“信用擔保”。如果，金融機構有著良好的、持續的風險控制和管理能力，這樣做理論上來說是沒有什麼大問題的。

BT項目即使國際上也是20世紀80年代才開始的，20世紀90年代從廣東率先引入，屬於新生事物，操作模式還不成熟，相應立法也沒有跟上。這樣的項目模式主要適用於建設公共基礎設施，投資巨大，建設周期長，同時有著很大的質量風險、政策風險、自然風險等。因此，在這樣的情況下，項目能否按預期順利完工、移交給政府，是否會因建設中的違法、違規而使項目擱置，甚至終止，等等；不可預知的因素太多。

因此，金融機構如果只注重放貸前的嚴格審查，盲目認為有政府“買單”就可以高枕無憂，而對整個項目過程失去必要的了解和監管，對項目的進展和變化情況一無所知，對於可能出現的變故毫無思想和機制上的準備，也無應對和降低貸款風險的措施，必然會在項目上發生問題、貸款資金無法回收的情況下措手不及！

骨牌效應

在BT項目的貸款上，由於資金需求量巨大，讓一個BT建設承包人提供足額的財產抵押或相應擔保也是不現實的。“辦公室是租的”、“汽車是按揭買的”，這些情況，對於一個建築施工單位來說，並不是什麼異常現象。承接BT項目的單位，是要自行解決建設資金的，當然會把所有可能利用的資金都用在項目上，而不是給自己購置價值連城的固定資產，凡是可以用貸款方式購買的，毫無疑問是要貸款的。因此，事後才發現有關建設單位沒有資產可以查封的情況，本應該是金融機構在放款之初就非常清楚的。

建設單位有了和政府的一系列板上釘釘的契約，有了政府的定期付款承諾，為什麼還會無力還貸？而且，為什麼已經出現不能按時還貸的情況後，還會有其他金融機構繼續借款出去，直到所有的金融機構都被套牢？關鍵在於：

一，金融機構之間基於激烈的業務競爭，基本上不做、也不可能做橫向的溝通（銀團貸款除外）。一家金融機構在一個項目上出現問題，其他金融機構未必就能知道詳情（借款人更不會主動告知），就可能在同一個項目上重蹈覆轍。二，金融機構普遍抓得比較緊的是對借貸之前的審查，一旦審查通過，貸款發放出去後，實踐中大多就不再進行嚴格有效的跟蹤和監管（也沒有很好的監管機制），對於項目的資金使用、項目進展、可能存在的種種風險等情況一無所知。

因此，像BT這樣貸款金額巨大、項目周期漫長、深受國家巨觀政策影響的項目，加之一家公司往往同時或先後進行著多個項目，只要其中一個項目的推進上出了問題、只要一個項目未能如期移交給政府，整個資金鍊條就會出現問題，金融機構就會最早受到最直接的影響。

由於金融機構在BT項目上出現了大量問題，甚至呆賬、壞賬，因此，很多金融機構已經採取了一刀切的做法，放棄了這項業務。有的銀行略有變通，放棄BT項目貸款，但繼續做BOT項目貸款。

作為金融機構，應當總結經驗教訓，加強貸後管理，建立有效的風險控制機制，並借鑑國外的由風險投資公司做後盾的做法，同時也可以引入專業擔保公司，為BT項目借款做擔保等，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井繩”。

補救措施

針對已經出現的BT項目建設承包人無力歸還金融機構貸款的情況，絕大數金融機構已訴至法院，採取了訴前保全或訴訟保全的措施，但往往由於欠款人在借款時並未提供過相應的財產抵押，或抵押的財產與借款金額相差巨大，通過這種方式只能幫助金融機構挽回少量損失。筆者認為，可繼續採取以下補救措施：

1、保全建設項目，如果該建設項目尚未移交，理論上講該項目的所有權人仍是BT項目的建設承包人；2、如果該項目已經移交，保全BT建設承包人的到期和預期債權；承包人的債務人一般是政府，相對來說是有保障的；

3、如果該承包人又是其他擁有優質資產公司的股東或實際控制人，那么，對該承包人在其他公司的股權進行保全，通過訴訟取得股權及其收益權，並通過將來對該股權的轉讓收回貸款。

BT模式BT （build-transfer，即建設-移交），主要適用於建設公共基礎設施，BT建設承包人負責建設資金的籌集和項目建設，並在項目完工時立即移交給建設單位（通常為政府），建設單位向BT建設承包人支付工程建設費用和融資費用，支付時間由BT建設雙方約定（可能是工程建設開始，也可能是工程建設完成後開始）。因此，BT是通過融資進行項目建設的方法。

當前問題

除了完善BT運行機制，強化政府對BT項目的監督之外，建立BT應對風險機制，確定風險種類，擬定相應的風險迴避對策也顯得非常重要。另外，政府運作BT應考慮引入獨立第三方的中介服務。國內外著名投資工程諮詢和設計單位都有很強的BT投資專業知識和技能，如中國國際工程諮詢公司等。在融資和資本運作上可以聘請證券公司或著名投資諮詢公司為其服務。

由於我國BT誕生的時間短、經驗少，是新生事物，因此，最基本、最重要的是要有明確的契約法律保護，同時，在管理上，對項目的投資概算、設計方案的確定，工程質量的檢驗以及財務審計都應從法律上確定政府權力。但我國尚沒有關於BT的專門立法，所以更應加快立法步伐。

影響因素

通過對BT項目各影響因素的的比較和分析，總結出各因素變化相對於項目內部收益率的對應關係，使項目投資人(尤其施工企業)能夠掌握各因素變化相對於項目股權投資內部收益率變化的規律，更好地掌控項目談判要點，以便獲得最大投資回報。

注意問題

城建的BT模式

一、BT模式中所存在的問題

1、法律環境的缺失

沒有BT或BOT等相關方面的法律，也沒有可供參考的契約文本，BT模式中涉及的回購協定和融資擔保也沒有法律條款支持。

2、建設期中的產權界定模糊

業主和BT方簽訂契約之中有一個“回購協定”，即在項目移交時候是屬於回購的性質，因此在簽訂契約後項目移交之前的這段時間內，項目產權屬於BT方還是屬於業主方難以界定。

3、項目活動談判時間長，消耗大

BT項目大多沒有先例可循，項目的發起人（BT方）和政府機構要花相當長的時間相互闡明各自的意願。其中涉及到如何分擔項目中風險問題上往往雙方談判中難以達成統一。

4、涉及環節多，成本高

BT模式的項目準備、招標、談判、簽署與BT有關的建設契約，移交，回購等階段，涉及到政府的許可、審批以及貸款擔保等諸多環節，操作的難度大，人為障礙多，而融資成本也會因中間環節增多而急劇上升。

5、項目相關方多，協調溝通難度大

BT模式中，涉及到的項目相關方很多，很多參建方均出於個體利益考慮而損害項目整體。如BT方在保證質量的前提下希望施工承包方的報價儘可能低，而施工承包方則要保證自身的最低盈利標準，而採取相應有損BT方的策略。

6、融資監管難度大，資金風險大

目前我國尚沒有相應的BT模式方面的法律法規，而BT模式中法律關係，契約關係的特殊性和複雜性，導致融資監管難度大。例如銀團是以政府或政府機構的全額付款保證作為擔保，而不是BT方出具抵押作為擔保，未來的責任主體難以界定。

7、分包現象嚴重，質量難以得到保證

由於業主只直接與BT方發生業務關係，項目的落實可能被細化，導致項目分包現象嚴重；BT方處於自身利益的考慮，在項目的建設標準、變更以及施工進度等方面存在問題，使得項目質量得不到應有的保證；業主方聘請的專業諮詢公司也可能存在道德風險而沒有起到實質性的作用。

8、套用前提缺失，政策風險加大

BT項目建立的前提是未來政府財政收入的真實增長，而地方政府的財政收入的增長無法支撐BT項目時，BT項目屬於盲目擴張固定資產投資規模的行為，擾亂國家的巨觀建設環境，同時極大損害投資人的經濟利益，破壞市場秩序和市場環境。太平洋建設集團就利用這一點，在政府或政府機構無力支付時候乘機收購當地的國有企業，導致國有資產流失，未來BT模式的可能受到政策鉗制，這也加大BT模式的政策風險。

二、政府在融資過程中需要注意的問題

1、核實投資人所融資金的來源，降低資金成本；

2、合理確定資金的需要量，防止籌資不足或過剩，提高資金的使用效果；

3、適當維持自有資金的比例，合理安排負債，儘量減少融資前期工作的經濟支出；

4、政府是國家的行政管理機關，在法律上不便與投資方形成經濟契約關係，政府可組建一個項目法人或委託下屬單位或委託諮詢中介公司，代表政府行使業主的權利，履行業主的義務；5、政府在招標確定投資方時應嚴格審查投資方的施工資質，投資方可以為一方也可為聯合體；更要嚴格審查投資方的融資能力與經濟實力，例如，投資方的銀行信用等級、財務狀況等等；

6、採用FIDIC契約條款，簽定BT契約，規範雙方的行為，明確雙方的權利和義務。

三、投資人在融資建設過程中需要注意的問題

1、風險較大，例如政治風險、自然風險、社會風險、技術風險；需增強風險管理的能力，最大的風險還是政府的債務償還是否按契約約定；

2、安全合理利潤及約定總價的確定比較困難；

3、做好項目法人責任制；

4、適當的利潤率（大於資金的綜合水平）水平和資金的有限監管投入與增值退出，便是合理令人滿意的水平，最大的安全保障就是最大的收益。

有害因素

政府缺乏完善的償債機制、信用機制，沒有相應的法規規範政府的行為，政府對投資方做出的承諾很難在現實中實現，資金回收緩慢；BT模式前期準備工作時間較長、花費較大，成本較高；政府缺乏實施BT模式的專門人才，委託諮詢中介公司或投資公司勢必增加融資成本；BT模式是一個複雜的系統工程，涉及面廣，無例可循，談判時間較長也很艱難，操作難度較大；缺乏健全的法規體系、市場運行機制和系統的項目管理體制；BT契約中雙方的責、權、利不明確、不具體，易產生契約糾紛，BT契約需要雙方一致履行；合理的回報率不易確定，在滿足投資方獲得合理回報的同時，不能損害國家利益。

重要意義

發展BT模式的意義：BT模式的作用顯而易見，主要有如下四個方面，

第一，通過BT，使未來的財政性收入即期化，擴大內需，拉動地方經濟成長；而通過吸引社會資本的加入，引導了民間資本的合理投向，提高了資本利用效率。

第二，bt模式能緩解當地政府財政性資金的暫時短缺，因為政府項目的公共品特性以及資金需求量大、回收期長等特點，使得必須由財政性資金建設的項目必然出現財政資金供應的暫時缺口，然bt模式的分期回購正是彌補財政資金供給缺口的有效方式；

第三，政府強大的資信能力，為投資者、金融機構、工程承包公司等提供了穩定可靠的收益預期。

第四，最佳化資源配置，合理分散風險，BT項目投資巨大，建設周期長，引入社會資本，多方共同承擔風險，獲取收益。

發展BT模式使產業資本和金融資本全新對接，形成了一種新的融資格局，既為政府提供了一種解決基礎設施建設項目資金周轉困難融資的新模式，又為投資方提供了新的利潤分配體系的追求目標，為剩餘價值找到了新的投資途徑；BT模式使銀行或其他金融機構獲得了穩定的融資貸款利息，分享了項目收益；

BT模式倡導風險和收益在政府與投資方之間公平分擔與共享，追求安全合理利潤，強調各參與方發揮各自優勢的主觀能動性。提高了各方對項目抗政治風險、金融風險、債務風險的分析、識別、評價及轉移能力；BT模式有利於積極推進政府融資體制改革的深化，要求政府完善償債機制，建立專項償債發展基金，健全國有資產運作機制，重新整合各類資產，特別是特許經營管理的項目；BT模式不僅獲取了較大的投資效益，還提高了項目管理的效率，增強了投資方的人文技能、管理水平及參與市場的競爭能力，積累了BT模式融資的經驗，增加了施工業績，為以後打入融資建築市場創造了條件；BT模式擴大了資金來源，使項目順利建設移交給政府，推進了當地經濟的可持續發展，提高了經濟效益和社會效益，為其他行業的融資樹立了典範。

積極推進融資模式的多元化發展，大膽破解資金要素制約途徑，合理利用、發展BT模式的渠道優勢並對其進行嫁接，方能凸顯其優勢，才能更好地開拓融資的新渠道，加快中國公路建設的步伐。

實踐套用

BT模式是解決中國城市軌道交通建設資金不足，提高建設效率的有效途徑之一。介紹BT融資模式的內涵和套用意義，對中國城市軌道交通BT模式進行分析，闡述其適合的運作方式,以及運作中關鍵問題的控制措施，最後提出運用BT模式促進非政府資本進入城市軌道交通建設的建議。

20多年來，隨著中國國民經濟快速的發展，城市規模不斷擴大，城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨著嚴峻的局勢。為了解決城市內日益凸現的公共運輸問題，國內興起了建設城市軌道交通的熱潮，20多個大城市正在建設或籌建自己的軌道交通，另有10餘座城市有建設意向。建設—移交(Build-Transfer，簡稱BT)融資模式以其強大的融資建設功能在國內引起廣泛關注，並在一些大型基礎設施建設項目中成功運作。將BT模式引入中國城市軌道交通領域，實現投資多元化、利益共享、風險共擔,不但有效地減緩政府財政壓力，而且由於其機制新、管理活、權責明確,比傳統的政府單獨投資建設模式更為高效。本文擬對BT模式在城市軌道交通中的套用作系統分析和探討。

一、城市軌道交通建設中引入BT模式的意義

BT(Build-Transfer，建設—移交)模式是BOT(Build-Operate-Transfer，建設-運營-移交)融資模式的一種演變，是指項目所在地方政府與投資人簽訂特許協定(授予一定期限的特許權)，將公用基礎設施或基礎產業項目交由投資人成立的項目公司融資建設。特許期滿後，按照特許協定的約定,投資人將BT項目移交給政府(或政府授權單位)，政府以股權回購的方式分期分批支付投資人的投資額及合理收益。採用“BT”模式建設的一般為公益性或準公益性項目，所有權是政府或政府授權單位；政府將項目的融資和建設特許權轉讓投資人；投資人是依法註冊的國有企業或私人企業；金融機構根據項目的未來收益情況及投資人經濟實力等情況為項目提供融資貸款。BT模式是公共基礎設施建設中發展起來的一種最佳化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。具體來說，BT模式具有以下優勢:

(1)有利於緩解政府的資金壓力，轉變政府職能。BT模式可將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，有效緩解政府的財政壓力，使政府規劃建設資金不到位的項目儘早實施，提前實現社會效益和經濟效益，達到規模效益。BT模式將項目建設職能從政府手中分離出來交由專門的項目公司實施，一方面實現了建設管理的市場化與專業化，提高了建設效率；另一方面，政府從瑣碎的事務管理中脫身出來，專門致力於建設資金的籌措及對項目的巨觀監督管理，從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業建設中的職能。

(2)為企業開闢了新的投資渠道。BT模式使眾多企業通過參與基礎設施建設為剩餘資本找到投資途徑，改變其投資渠道單一的局面；企業降低了投資的盲目性，減小了風險，保證其資本的增值。通過參與BT項目進一步推動了工商企業與金融企業通過信貸、股權、人事等方式走向結合,改善了企業法人治理結構。

(3)改善了基礎設施硬體環境，有利於構建社會信用體系。BT模式使資源得到最佳化配置，將先進技術和管理方法引入基礎設施建設中，保證了項目的質量和效率，能夠最佳化和改善城市整體環境。BT模式在一定程度上是對政府和企業信用的考驗，通過實施BT模式，有助於構建良好的社會信用平台。

二、城市軌道交通項目BT模式的運用

BT融資模式在國內基礎設施領域，尤其在城市軌道交通建設中尚屬於一種新型的融資建設模式。2005年初,北京捷運首次在奧運支線工程嘗試運用。奧運支線項目以初步設計概算24.2億元為基礎，劃分為BT工程和非BT工程兩部分。BT工程主要包括土建工程及車站機電設備工程等，由招標方通過公開招標的方式確定投資建設方，由投資建設方負責項目資金籌措和工程建設，總投資10.95億元，項目建成竣工後由招標方分三次等額回購。奧運支線BT項目的意義不僅在於項目本身，而是中國城市軌道交通建設運用BT模式的一個樣本。

(一)BT模式的主要運作方式

BT模式沒有固定的運作方式，由項目的特點、所在地的投資環境、各參與主體的實際情況所決定。根據已實施的BT項目的實際運作特徵，主要劃分為三種方式:

(1)施工二次招標型BT模式。政府選定僅承擔投資職能的投資人(聯合體)，由投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關審批手續、通過公開的招投標程式選擇施工承包商、監理單位和材料設備供應商等。這種模式的特點是項目的主要施工承包商要由項目公司另外再通過公開招標程式確定，而不是由政府確定。

(2)直接施工型BT模式。政府選定能夠承擔項目主體部分施工的投資人(聯合體)，投資人設立具有法人資格的項目公司對BT項目進行融資、建設和管理。其特點是項目公司成立後，不再另行選擇施工總承包商，而是直接按BT投資建設契約的約定進行施工，項目公司與施工承包商存在一定的利害關係。此模式中監理單位一般由項目公司和業主共同委託或由業主來確定。

(3)施工同體型BT模式。政府選定同時直接承擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯合體)，投資人設立項目管理機構對BT項目進行建設管理。項目管理機構不具有法人資格，既無資格辦理工程建設相關審批手續，也無法出面與工程建設相關單位簽訂契約。其特點是項目的主要施工承包商與項目投資人、項目管理機構直接同體。這種模式中，勘察、設計和監理單位一般都由業主委託。

(二)城市軌道交通BT模式的特殊考慮

1、投資人與施工總承包商的關係

項目的投資人和建設者都應是施工總承包商。如果不是把BT項目交給施工總承包商，而是交給單一的投資人,投資人再把項目轉包給施工總承包商。投資人追求投資利潤,施工總承包商追求施工利潤，這樣就導致項目的建設成本將加大，政府的回購價隨之提高。而且多一個環節就意味著建設周期將會更長，這對於政府來說是極為不利的。因此，要求承建BT項目的施工總承包商既要有較強的投融資能力，又要有較強的施工能力，能在保證工程質量和工期的前提下降低投資成本。

2、勘察、設計單位的確定

由於市政綜合管網複雜、城市景觀要求高，設計的深度不夠會使工程造價難以控制，導致“三超現象”。為鎖定建設成本，BT項目一般採用概算包乾形式,如果投資人介入過早將增加雙方風險。為減小風險、更好控制工程總投資,政府要認真做好項目可行性論證、方案最佳化選擇、初步設計等工作。以施工圖預算為招標基礎，以審定的初步設計概算為控制目標，通過招標選擇BT投資單位，BT投資人自行測算BT工程項目所需的建設資金及風險金後報價並包乾。

3、前期征地、拆遷工作的安排

城市軌道工程所涉及到的征地、拆遷工作情況複雜，實施難度大。如果由BT方負責，解決相對困難，甚至會嚴重拖延工期，項目業主會因拆遷問題遭到BT方索賠。另外，征地拆遷工作的措施費很難準確估計，在初步設計概算審查中措施費只能按暫列處理。按BT項目承包方式，有的BT投資單位可能獲取高額措施費，也可能因措施費估計不足而承擔較大虧損，無疑加大BT雙方的風險。所以，為減小和規避雙方風險，征地拆遷工作由項目業主負責，完成開工前現場準備工作。

4、委託工程監理機構

城市軌道交通項目建設工藝複雜，且存在大量的隱蔽工程，工程質量控制難度大。直接施工型BT模式項目中，由投資人承擔項目施工建設，其特殊身份加大了工程質量控制難度。如果由投資人自行確定監理單位，投資人很可能通過控制監理機構在項目施工中獲取不正當利益。為確保工程的質量、成本、進度，監理單位應由政府委託，並由其支付監理費用。

綜上所述，中國適合城市軌道交通BT模式的運作方式為直接施工型BT。一方面，政府應根據當地社會和經濟發展需要對項目進行立項，完成項目建議書、可行性研究、籌劃報批、初步設計等前期工作。另一方面，招標前政府授權單位做好工程範圍內的征地及房屋拆遷工作，並通過招標方式確定監理單位。投資人為具有相應融資和建設能力的施工總承包企業，金融機構根據項目未來的收益情況及對投資人的經濟等實力情況為項目提供融資貸款。政府項目公司與投資人簽訂BT投資建設契約，投資人組建BT項目公司，項目公司在建設期間行使業主職能，對項目進行融資、建設、並承擔建設期間的風險。項目竣工後,按BT契約，投資人將竣工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價按比例分期償還投資人的融資和建設費用。政府在BT項目投資全過程中行使監管與協調，保證BT投資項目的順利融資、建設、移交。城市軌道交通項目運用BT模式具體運作流程如圖1。

城市軌道交通BT模式中涉及政府、投資人、BT項目公司、勘察、設計、施工、監理單位及分包商等諸多主體，各參與方在項目建設中的權利與義務關係須通過一系列契約關係確定。具體契約關係可由圖2表示。

三、城市軌道交通BT模式運行中的關鍵問題及其控制措施

BT模式的重點在於融資、建設。由於國家加大政府金融巨觀調控力度，項目融資成功與否是BT項目能否成功運作的關鍵所在。在中國已實施的BT項目中，有的項目開工之後，BT項目公司遲遲未按契約約定融入其建設資金，致使BT契約被迫終止而業主不得不重新選擇招標；也有的BT項目公司融資能力不足，把資金壓力轉嫁到分包商、材料供應商頭上，讓他們墊資建設，造成很多不利影響。城市軌道交通項目投資規模大、建設周期長，為確保BT項目能夠順利完成並移交，必須在整個項目運行中對項目資金採取有效的控制與監管，主要措施如下：

1、政府在邀請投標前，對施工總承包商進行有側重點的資格預審。作為投資人的施工總承包商要在規定的期限內用自己的資金將項目建成,必須具有較強的經濟實力和融資能力。因此在資格預審中，要特別對投標人的財務狀況、銀行的資信等級、銀行的授信額度等等方面的內容實行嚴格審查，必要時，還應當到該企業或者相關部門、相關銀行進行考察。

2、政府對投資人的資本金注資過程進行監管。以契約價作為項目的總投資額，投資人以自有資金投入作為項目公司的註冊資本金。按照國際BOT/BT項目慣例，項目公司的註冊資金一般為項目總投資的35%，可根據項目總體融資規劃一次性或分次注入。政府監督投資人使其每期注資必須在規定的時間之內足額到位。

3、政府對BT項目公司融資進行監管。投資人可以用政府出具的股權回購函向貸款銀行以質押方式進行融資。達成融資協定後，BT項目公司及貸款銀行必須持融資契約正本向政府登記備案後方為有效。監督BT項目公司防止融資所獲資金用於其他用途，或就已設立質押的內容重複融資。

4、招標人對於BT項目公司的日常資金運用監管。要求BT項目公司在銀行設立工程建設資金專戶，並接受政府監管。在項目建設過程中，其專戶存款須確保工程款的及時支付，不用於與BT工程無關的其他任何經濟活動。檢查監督資金到位和使用情況，要求BT項目公司須按月向政府授權機構提供銀行賬單等相關資料。為了防止拖欠工程相關單位的工程進度款，BT項目公司須按月向政府授權機構提供工程進度款的支付情況說明。

四、結論

隨著中國經濟的發展，國內外的一些大型建築企業和財團必然以BT模式更多地參與中國城市軌道交通建設中，政府和有關部門應當迎合這種合作的大趨勢，並做好相應的工作。

1、認真研究政府在城市軌道交通公共基礎設施建設中應扮演的角色，學習BT模式在國內外的成功運用案例，在中國的軌道交通建設中逐漸進行試點、推廣和規範。在這個過程中，政府應當在國家政策上給予鼓勵和支持。

2、在軌道交通BT項目中，各參與方操作上的規範是保證項目成功的關鍵。政府應當出台相關的法規程式。其中涉及到國際間的項目融資，政府更應在立法制度上迅速完善中國投融資法規，以適應這一形勢的發展。

3、在未來軌道交通以BT為代表的新型項目融資中，在廣泛吸引國內有實力的企業的同時，要充分考慮國際大企業和財團參與。與國際先進管理模式接軌過程中，廣泛吸引外資，積極借鑑國外先進建設管理技術。

BT模式