2018公共應急管理法律與政策研討會

2018年12月23日，由中國政法大學應急法研究中心主辦的“公共應急管理法律與政策研討會”在北京市京儀大酒店成功舉辦。來自全國十餘所高校和科研機構的二十多名學者參加了會議，就2018年我國應急體制改革之後在公共應急領域大家共同關心的法律和政策問題進行了深度研討。

基本介紹

• 中文名：2018公共應急管理法律與政策研討會
• 主辦單位：中國政法大學應急法研究中心

活動內容

中國政法大學法治政府研究院教授、應急法研究中心林鴻潮介紹了會議背景和與會專家，全會共分三個主題單元展開了討論。

第一單元的主題為“制定自然災害防治法的必要性和可行性”，由《北京行政學院學報》副主編魏新主持。林鴻潮教授作了“制定《自然災害防治法》的幾個基本問題”的發言，首先提出了《自然災害防治法》在我國公共應急法律體系中的定位，之後在評價現行《突發事件應對法》的基礎上，指出制定《自然災害防治法》的目的是調整自然災害應對中的綜合性問題而不是對單行法中的內容進行抽象和匯總，同時還要一攬子解決既有單行法中的一些偏差，並對以後的單行立法進行原則性的指引。最後，提出了將來《自然災害防治法》應當規定的幾個關鍵制度，包括災害綜合風險治理、防災救災資源綜合管理、災害保險、防災教育、套用新興災害管理技術的制度保障等。 主題發言之後，與會專家就該主題進行了自由討論。清華大學應急管理研究基地副主任、公共管理學院呂孝禮副教授提出，對於自然災害以綜合性法律統一規定還是以單行法分別規定一直處於長期的爭論中，孰優孰劣未有定論。制定類似《自然災害防治法》綜合性法律的出發點在於將各個災種應對工作中的同類項合併起來，避免在單災種的立法中對一些共性問題反覆規定。中國人民大學法學院莫於川教授指出此次會議意義很大，有利於使學界和實務界形成良好互動，並提出未來制定《自然災害防治法》時要考慮黨的領導、暢通社會志願者參與渠道、增加關於災害心理危機干預機制、增加規定生態環境綜合性突發事件的應對。清華大學應急管理研究基地主任、公共管理學院彭宗超教授指出，在我國當前的法律體系中，緊急狀態沒有得到解決是一個缺口，存在法律風險，並提出了三個關註：一是先梳理單行法的問題再關注綜合性的制度；二是關注自然災害歷史的固有特點，關注面向未來的自然災害的新型特徵；三是關注各災種治理的分工和協作關係。中國人民大學公共管理學院王宏偉教授認為，對《突發事件應對法》的修改是值得關注的問題，應當建立體現新特點的應急管理話語模式；認為自“非典”以來我國應對常規性突發事件的機制已經成熟，但面對非常規的突發事件和一些新興事件仍然捉襟見肘，應成為將來關注的重點，在未來的立法中體現。中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心的鐘開斌教授認為，制定《自然災害防治法》的必要性高而可能性低，自然災害法律體系的框架不清晰，重點是將自然災害法律法規進行梳理，在基礎性研究有一定的成果之後再研究綜合性法律的制定。中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心的李明教授指出，制定一部操作性強的綜合性災害管理法不太現實，應當優先把共識性認識法律化；認為應急管理部當前最需要做的是對現行法進行法規清理，此外要處理好部門間的關係。重慶大學建設管理與房地產學院的王林教授指出，自然災害立法的特點決定應急災害領域內的立法必然存在滯後性，制定綜合性法律的前提是要梳理單行法；另外，一些經常發生的突發事件應對已經常態化，今後的工作重點是研究新興、綜合的突發事件應對，以及推廣以往應對常規突發事件的經驗。中國政法大學政治與公共管理學院的詹承豫教授認為，《自然災害防治法》的立法目的有三點：一是把實踐中很好的方法固定下來；二是解決實踐中難以處理的問題，彌補應急立法的滯後性；三是進行身份確認和政治表態。前兩個目的的實現需要較長時間，需要進行立法的基礎性研究，準備充分後再立法，而第三個目的可以用制定政策的方式先行替代。

第二單元的主題是“消防體制改革中的政策與法律問題”，山東大學政治學與公共管理學院的馬奔教授和中國政法大學政治與公共管理學院的詹承豫教授作了主題發言。馬奔教授重點討論了消防體制改革中的信任、互惠和機制建設以及消防隊伍內部特殊文化建設的問題，指出消防的職能結構變化帶來了權力分配、利益調整等問題，形成了治理的新形態，部門之間可能存在競爭關係導致協作難的問題，要建立跨部分協作機制。詹承豫教授的發言指出，消防體制改革的核心和關鍵有三點：一是身份轉換，二是消防救援隊伍定位的重新升級，三是行政職能履行上的規範化和職業化。在改革過程中可能遇到的政策與問題主要涉及改革轉制過程中的安置與補償問題，主體的不匹配不適應問題，糾紛應急解決能力能否達到預先水平和消防人員的職業安全保障問題，以及行政職能履行的法治化問題。最後提出了針對政策與問題的可行建議，一是對現有法律法規進行清理修訂或者重新制定，二是要優先保障消防救援能力，特別是綜合應急救援骨幹常備力量，三是要處理好部門之間的權力博弈。 在主題發言之後，與會專家就這一單元的主題進行了自由討論。林鴻潮教授重點討論了綜合性消防救援隊伍轉制退役問題，提出建立起消防救援人員的退出保障機制，同時延長其價值鏈，通過一定機制促進達到一定年齡的消防救援人員流動到其他應急救援隊伍當中。王宏偉教授指出，安全與發展的關係是一把雙刃劍，安全與效率和經濟之間存在著矛盾和張力，可以借鑑應急救援公司模式處理大量存在的政府專職消防隊。另外，應急管理部未來要重塑安全應急文化，與消防救援部分的準紀律部隊文化相融合。上海交通大學國際與公共事務學院的樊博教授提出，整合設立應急管理部這一大部制改革順應了民心，但也存在一些問題，比如災害、風險等概念理不清，大數據、信息技術等對立法可能產生的影響還沒有得到充分評估，因此政府部門要做到信息共享，同時發揮社會力量等多元主體聯動機制。南京大學政府管理學院的陶鵬副教授認為當前消防風險管理和救援資源準備的主要責任在縣、市一級，無法有效發揮作用，應當上移至省一級，此外要加強綜合性應急救援隊伍的轉化，消防體制改革應加強專業中介機構的參與。李明教授介紹了引入保險公司對風險管理的激勵機制，認為消防體制要與志願者體制和市場機制相結合，要有大的體制觀。呂孝禮副教授提出從以往的調研中觀察到幾個反饋，一是一些消防隊員對退役問題相對樂觀，退役消防員往往都有比較好的職業前景，比如說擔任大型公共場所的消防安全經理等；二是救援過程與前端防控靠單一部門無法完成，應急管理部應當會同國務院其他主管部門合作立法；三是業界技術進展經常會領先於監管部門，“貓捉老鼠式”監管難以解決上述困境，需要建立協作式監管的互動模式，當前的激勵機制還不夠。

第三單元的主題是“應急體制改革後應急管理的央地關係”，由中國安全生產科學研究院的王利群研究員主持，南京大學政府管理學院的張海波教授和來自清華大學公共管理學院的呂孝禮副教授分別作了主題發言。張海波教授首先介紹了應急體制演化的總體趨勢，從單災種、綜合和廣義的體制向多災害、全過程和多主體參與的體制演化。之後介紹了中國當下應急體制的特點是全過程、多災害以及多主體協同，修正的全過程理論包括預防、減緩、準備、回響和恢復，多災害包括自然災害和事故災難，多主體協同突出強調了黨委、國企和事業單位的作用。指出在應急管理的央地關係上主要應從事故災難的預防和自然災害的減緩兩方面來看：在事故災害的預防上，主體責任呈現出利益共生、經濟下行的趨勢，強監管、強治理；在自然災害的減緩方面，理論上靠地方，實際上更靠中央。在應急全過程中應當體現出準備階段愈加精細化，回響階段中央退後、地方政府和軍隊發揮作用，恢復階段中央退後等特點。最後，張海波教授提出了三個關鍵問題留待討論，分別是財政投入、監督機制和激勵機制。呂孝禮副教授隨後發言，重點介紹了改革前的應急管理央地關係。並以此前全國各層級政府履行“三定方案”情況的數據統計圖進行了直觀展示，首先指出並非所有應急管理職能都得到了各級政府的同等重視，有些職能在實踐中被忽略；其次，最受重視的五項應急管理職能在各級政府的履行情況也大不相同；最後，有些被期望的、新型的職能，縣級地方政府往往無力履行。 在主題發言後，與會專家進行了自由談論。鐘開斌教授指出，應急體制首先應以地方為主，地方與中央權責如何配置是一個重要問題；其次要發揮中央的指導、支持甚至指揮作用，發揮橫向跨部門的協調作用；最後在跨部門協作應急管理的情況之下，要建立一個保障應急管理部牽頭作用的機制，避免平級部門之間相互指揮的混亂局面。王宏偉教授指出應急管理體制橫向整合面臨問題，一般來說，級別越高、調動應急資源的能力越強，這與地方為主的應急管理體系存在矛盾。另外，還提出要建立突發事件的分級回響制度，不是每一個突發事件都需要應急管理部去回響，這就要求明確各級政府對突發事件的回響機制。張海波教授贊同王宏偉教授的觀點，認為地方為主、中央支持的體制有其存在的合理性，能夠發揮一定作用。詹承豫教授認為央地關係的定位應當秉承專業化部門的角度，專業的人做專業的事，在跨部門協作的情況之下，要體現應急管理部的專業角色。因此，未來的體制改革可以依託應急管理部設立國家應急委辦公室，整合現有的國家安全生產委、國家減災委等高級別的議事協調機構，比較徹底地解決跨部門統籌的問題。林鴻潮教授認為，當下在處理應急管理的央地關係上存在屬地管理原則過度濫用、權力和資源不匹配、權力與資源的下移難以實現等問題，一味強調事故發生地政府的職責是不合理的，“屬地”指的應當是所有當地力量，其中包括但不限於事故發生地人民政府所掌握的資源。李明教授認為，做好應急管理的關鍵不在於部門名稱而在於職能真正到位，名實不一定要相符，重實不重名。