風險交流框架

框架風險交流是利益相關方之間交換信息和看法的相互作用過程。這一過程涉及多側面的風險性質及其相關信息，它不僅直接傳遞與風險有關的信息，也包括表達對風險事件的關注、意見以及相應的反應，或者發布國家或機構在風險管理方面的法規和措施等。根據這一定義，污染場地風險交流是污染場地相關利益者之間相互交換有關場地健康或環境風險信息的過程。這 一過程不僅 是直接 傳 遞 環 境 風 險 水 平（如健康和生態風險）以及相關信息（如管理的決策、行動與政策等）的途徑，也是公眾參與污染場地環境管理的典型方式。

基本介紹

• 中文名：風險交流框架
• 外文名：Risk communication framework
• 定義：利益相關方之間交換信息和看法
• 意義：污染場地環境管理
• 國外：美國、英國較完善
• 國內：有待完善

風險交流框架研究背景

污染場地是因堆積、儲存、處理、處置或其他方式（如轉移）承載有害物質，對人體健康和環境產生危害，或具有潛在風險的區域。在對污染場地進行再開發過程中，場地中累積的有毒有害污染物對人類健康及環境生態安全危害巨大，最終對社會穩定及經濟發展產生負面影響。在美國的 Love運河事件中，場地中的危險物質對人體健康的危害引發了公眾對污染場地環境風險的關注，民眾以抗議、遊行等方式要求政府對其進行治理和賠償，並最終促成美國開展對污染場地的全面治理。為了增進公眾對污染場地管理的參與以提高污染場地的管理效率，美國制定了污染場地的風險交流制度，建立了以政府、企業、社區以及其他非政府組織（NGO）在內的多利益相關方共同參與的污染場地管理機制。

近年來，我國污染場地對人體及環境危害的研究時有報導，如丁瓊等對農藥污染場地中特徵持久性有機污染物（POPs）環境風險的研究表明，滴滴涕和六六六等有機氯農藥是土壤污染健康風險的主要來源；郭觀林等對某廢棄化工場地進行的健康風險分析表明，場地中的揮發、半揮發性有機污染物對人體和周邊環境形成了較高的健康風險。污染場地環境風險已經成為全社會最為關注的問題之一，隨著環境意識的不斷提高，公眾對污染場地環境風險信息的需求不斷上升，在政府、企業及公眾之間針對污染場地的環境風險開展交流與對話，已成為當前污染場地管理中緊迫的需要。同時，我國參加的國際性環境公約如《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》第9條及第10條也規定“各締約國應採取適當交流機制，向公眾提供 POPs相關廢物、污染場地等信息的交流”。因此，貫穿在整個污染場地環境管理中的風險交流不僅是滿足公眾對環境風險信息需求的基本途徑，也是我國污染場地管理中的基本要求之一，是實 施環境風 險 管 理 計 劃 的 保 證。我國在風險交流方面的研究比較薄弱，因此無論從貫徹公眾參與的角度，還是從保證污染場地環境管理實施的角度，進行污染場地環境風險交流的研究，對污染場地環境管理具有重要意義。筆者在探討污染場地風險交流框架的基礎上，提出進行全程風險交流實施流程的思路，建立污染場地風險交流信息圖譜及信息交流方式，以期為組織利益相關方參與污染場地風險管理提供借鑑。

國內外污染場地風險交流框架的研究

污染場地風險交流的定義及要點

美國國家科學院對風險交流進行了定義：風險交流是利益相關方之間交換信息和看法的相互作用過程。這一過程涉及多側面的風險性質及其相關信息，它不僅直接傳遞與風險有關的信息，也包括表達對風險事件的關注、意見以及相應的反應，或者發布國家或機構在風險管理方面的法規和措施等。根據這一定義，污染場地風險交流是污染場地相關利益者之間相互交換有關場地健康或環境風險信息的過程。這 一過程不僅 是直接 傳 遞 環 境 風 險 水 平（如健康和生態風險）以及相關信息（如管理的決策、行動與政策等）的途徑，也是公眾參與污染場地環境管理的典型方式。根據污染場地風險交流的定義可以得出污染場地風險交流的3個要點：

第一，污染場地風險交流是傳遞和轉化風險信息的過程。這些風險信息包括污染場地環境風險本質及形式、場地風險的嚴重程度、基於人體健康的風險可接受水平、場地風險控制及管理方面的法規、措施等。

第二，風險交流是污染場地利益相關方之間的互動行為。污染場地利益相關方各自代表不同的利益群體，包括風險製造方、風險決策及管理方、風險接受方、其他協作方等，他們之間的交流是關於風險本質、嚴重度等信息進行的傳遞與反饋。

第三，污 染 場 地 風 險 交 流 是 一 種 有 目 的 的 行為，即利益相關方在通過交流相互了解彼此的立場，減少各方在風險中始終存在的偏差，使得參與決策的各方統一認識，從而避免風險分析中的不確定性對決策的影響。

由污染場地風險交流的定義和要點可以看出，污染場地風險交流能夠讓風險決策及管理者、風險製造者、風險分析專家和風險接受者等利益相關方及時交換污染場地的風險信息，主動參與到場地的整個風險管理活動中，提高利益相關方的支持程度，減少實際中實施風險管理的阻力，以便制定恰當的污染場地環境風險管理措施。

歐美風險交流的研究進展

歐美風險交流研究進展20世紀80年代中期末，風險溝通開始成為歐美國家風險研究的重要領域。歐美學者對風險交流的研究奠定了風險交流在風險決策對話中的重要性，使得雙向的溝通代替了單向的傳播，如 NORTH認為，風險交流不能僅限於風險專家之間，也應將風險分 析 的 結 果 與 政 治 領 導 者 及 公 眾 進 行 溝 通。MACGREGOR等認為，專家與公眾因為在風險交流中的角色、利益、知識背景的不同可能導致他們之間在認知上產生差異。美國學者的研究更偏向於對溝通交流中說服性傳播，如 COVELLO 等建立了4個利於評估和改進風險交流效果的理論模型，即風險認知模型、心理噪音模型、負面特性主導模型、信任決定模型；BREAKWELL等提出要有計畫地釋放風險信息給特定目標的公眾以提高交流的效率，包括選擇信息發布的渠道、測試信息的傳播效率、如何制定具體的信息內容等。隨著風險交流研究的深入，歐美各國政府也意識到風險交流在公共管理中的重要性，並逐步在環境、健康、安全等公共管理方面開展風險交流。ALLEN[15]對目前美國政府各部門進行的風險交流公總計划進行分類統計，這些風險交流計畫著重於4個方面：教育與諮詢、預防行動、災害預警及應急信息公開、公眾衝突處理。如美國核能管制委員會（NRC）將風險交流套用到表達與核物質有關的安全問題方面，規定核能商用機構必須在使用核材料時附上環境影響說明書，以教育研討會、質疑回應的形式與大眾和環保團體進行風險交流。美國食品藥物局（FDA）側重於通過風險交流使得公眾能夠識別安全食品以及對醫療產品做出正確選擇，從而使他們獲得最大收益、承擔最小風險。美國環境保護署（EPA）制定的風險交流計畫涵蓋了空氣污染、水污染、固體廢物、毒性化學物質等環境問題，以期向公眾傳達包括石棉、殺蟲劑、超級基金場地問題等威脅生態系統或民眾健康風險信息。在歐洲，風險交流也同樣套用於食品、核能等方面的公共管理之中。如《歐洲食品安全白皮書》中認為風險交流是確保消費者得到情報以及減少非食物安全產生的風險的關鍵措施，因此歐洲食品安全局不僅將食品安全建議和成果向公眾進行快速、公開的展示，而且對有關過程也儘可能公開。經合組織（OECD）核能機構成立了利益相關者信心論壇，以促進歐洲各國在核廢料處置時與公眾進行有效對話，設法增進決策過程中的公眾信心。

歐美污染場地風險交流實踐現狀

（1）歐美風險交流實踐的立法制度保障為保障風險交流中的公眾環境信息知情權，歐美國家建立了相 應的法案，例 如美國 的《信息 自 由法》（FOIA）規定公眾有權了解政府機構的活動情況以及政府機構制定的政策、做出的決定、頒布的命令以及對某一問題形成的意見；英國頒布的《信息自由法案》（FOI）對政府信息開放、法律協調和行政分工這3類問題做了規定。歐盟的《有關環境信息取得自由的指令》，以及1998年歐洲經濟委員會環境政策委員會通過的《關於在環境領域的信息公開、公眾參與和訴諸司法的奧胡斯公約》（簡稱《奧胡斯公約》）也是各成員國公眾獲得有關環境信息的法律保障。

此外，歐美各國也在污染場地專項法案中明確提出風險交流的要求，如美國《全面環境應急、補償和責任法案》（CERCLA 法 案），即 超 級 基 金法案中第117條明確提出了超級基金公眾參與的要求。歐盟在其《土壤框架指令》（SFD）中明確要求各成員國採取措施以提高公眾意識並促進與土壤可持續利用相關的知識和經驗交流。

在這些法律的基礎上，歐美各國在其污染場地管理體系中建立了公眾參與和風險交流制度，以鼓勵利益相關方參與場地的調查與管理。

（2）歐美污染場地風險交流的實踐EPA 在超級基金的污染場地管理中 進行的風險交流工作主要集中在管理全過程的信息公開和諮詢教育2個方面。CERCLA 法案要求 EPA 將整個污染場地管理中所有環節和步驟都向社會公開，並賦予公眾進行評議和表達意見的機會。在 EPA 出版的《社區參與手冊》中，EPA 根據 CERCLA 法案和《國家石油和有害物質污染應急計畫》（NCP）將風險交流的要求概括為《超級基金社區參與具體要求表》，表中描述了 EPA 從最初發現污染場地到將其列入國家優先名錄（NPL），從制定修復治理方案到確定修復完成並將場地從 NPL 中刪除的整個管理過程中必須進行社區風險交流的最低要求。如EPA 擬將場地列入 NPL 時，應為公眾提供不少於30d的評議期，以及 EPA 在做出行政決定之前應充分考慮公眾的意見並對公眾做出回應。此外，EPA還為公眾提供教育方面的諮詢，包括編撰教育材料、提供諮詢服務、舉辦技術推廣活動、翻譯法規信息、舉辦作業培訓、提供技術援助等多種形式。

歐洲國家在污染場地風險交流方面的實踐主要依據歐盟的《土壤框架指令》和《塞維索指令》。《土壤框架指令》第15條規定，各成員國應採取適當的措施，以提高公眾關於土壤對於人體和生態系統生存的重要性的認識，並促進土壤可持續利用的知識和經驗的推廣，第17條還要求委員會應在成員國和利益相關方之間設立信息交流平台。《塞維索指令》的修正更強調要讓所有的利益相關者參與到有關風險的分析及對它予以回應的規劃中來，強調各國主管當局、重大危險源企業應加強與公眾之間的風險溝通，提供安全措施等信息。

國內風險交流研究現狀和法律基礎

我國的風險交流研究主要集中在藥品安全風險管理、自然災害和突發公共衛生事件等方面，這為污染場地風險交流提供了理論基礎和經驗借鑑。王明珠從藥品安全風險管理的角度提出政府應充分考慮不同利益相關群體的需求。鐘景鼐等指出，在災害風險中不同的角色因其職責、信息渠道等的不同，對風險溝通關注的內容也不同。梁哲等認為，在突發事件中相關政府部門需要通過科學地發布風險信息來減輕和化解社會心理壓力，同時引導公眾正確地認知風險。

我國保障公眾環境信息知情權的法律法規依據是2007年4月國務院頒布的《政府信息公開條例》和原國家環境保護總局公布的《環境信息公開辦法（試行）》。此外在一些主要環境保護法中有相應公眾參與風險交流的規定，如我國《環境保護法》第 6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，並有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，2002年頒布的《環境影響評價法》第5條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。但是，我國污染場地管理風險交流還缺少專門法律和制度的規定，污染場地管理中的風險交流非常薄弱，在管理過程中對於信息溝通、信息公開等方面存在著很大的隨意性和主觀性，從而無法確保在整個場地管理中風險交流的執行。

風險交流理論套用研究

對以風險交流為核心的污染場地風險管理框架的建立根據美國的總統和國會風險評價與風險管理委員會（PCCRARM）提出的以各利益相關方的風險交流為核心地位的環境風險管理框架，該框架將風險利益相關方的參與置於風險評價與風險管理的核心地位，貫穿於其框架的各個環節。

這種以廣泛和充分吸納多元利益相關方意見的管理框架已經成為歐美已開發國家在環境管理中的基礎。例如，美國超級基金遵循污染場地社區風險交流全程化模式和英國建立的“化學品利益相關論壇”（UKCSF）。因此，在污染場地風險管理中應建立以風險交流為核心、多利益相關方參與的風險管理框架。由政府作為主導和管理者，鼓勵並動員污染企業、土地開發商和社區居民等各方面力量和資源共同參與到污染場地的管理中。在此框架下，政府可建立一個專門的污染場地風險交流機制，以保障風險交流能夠貫穿在整個場地的風險評估、無害化管理和場地修復的管理步驟中。

由於污染場地管理是一個周期較長的動態性過程，涉及了不同領域、複雜的城市社會經濟問題，因此污染場地風險交流有必要根據場地管理階段的特點來實施。從污染場地調查開始時，環境保護主管部門可以通過風險交流初步確認利益相關方，並和利益相關方協商關注問題的範疇。通過場地調查發現存在有風險暴露，風險評估得出風險機率和監測結果等風險信息，都應由環保部門通過風險交流及時告知利益相關方。在此基礎上，利益相關方可根據風險信息及決策對其造成影響的程度，向環保部門提出相應的意見。風險決策及管理者應根據風險評價結果和利益相關方的意見進行最終的管 理 決策。