2007年12月20日，陝西省人民政府以陝政發〔2007〕72號印發《關於編制全省主體功能區規劃的實施意見》。該《意見》分推進形成主體功能區的重要意義、編制全省主體功能區規劃的指導思想和原則、編制全省主體功能區規劃的主要任務、編制全省主體功能區規劃的工作安排和要求4部分。
基本介紹
- 中文名：陝西省人民政府關於編制全省主體功能區規劃的實施意見
- 印發機關：陝西省人民政府
- 文號：陝政發〔2007〕72號
- 印發時間：2007年12月20日
簡述,意見,
簡述
2007年12月20日，陝西省人民政府印發《關於編制全省主體功能區規劃的實施意見》。
意見
陝西省人民政府關於編制全省主體功能區規劃的實施意見
陝政發 〔2007〕72號
各設區市人民政府，省人民政府各工作部門、各直屬機構：
為貫徹落實《國務院關於編制全國主體功能區規劃的意見》（國發〔2007〕21號）精神，做好全省主體功能區規劃編制工作，明確主體功能區的範圍、功能定位、發展方向和區域政策等，現提出如下意見。
一、推進形成主體功能區的重要意義
改革開放以來，我省經濟持續快速增長，工業化、城鎮化水平不斷提高，但同時，也出現了國土空間開發結構失衡、區域發展不協調、資源環境壓力加大等矛盾和問題。編制全省主體功能區規劃、推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，是促進區域協調發展的重要途徑，也是關係我省國土開發全局和現代化建設的戰略任務。編制全省主體功能區規劃，就是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為最佳化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，確定開發方向，控制開發強度，規範開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。
編制全省主體功能區規劃、推進形成主體功能區是堅持以人為本謀發展的根本要求。我省區域發展不協調主要表現為地區間人均生產總值、人均財力差距過大，核心問題是不同地區的人民生活水平和享有的公共服務差距過大。編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，就是要把促進區域協調發展的內涵定位於人，而不是單純的擴大落後地區的生產總值。既要支持落後地區發展經濟，也要促進超載人口有序轉移，加大財政轉移支付力度；既要支持發達地區進一步發展，也要相應地吸納落後地區的人口，從而縮小地區間人民生活水平和公共服務的差距，實現區域協調發展。
編制全省主體功能區規劃、推進形成主體功能區是促進人口與經濟合理分布的有效途徑。實施關中率先發展、陝南突破發展、陝北跨越發展的區域發展總體戰略，不是全省所有的國土空間都要開發；全面建設小康社會和建設西部強省，也不是所有的國土空間都要工業化和城鎮化，而是在發展經濟條件較好和適宜人居的區域形成人口和經濟密集區，大部分國土空間保持自然狀態或作為生態環境得到改善、人口密度較低的農業區。編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，就是要在區域發展總體戰略基礎上，進一步明確哪些區域要開發，哪些區域不能開發，引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡。
編制全省主體功能區規劃、推進形成主體功能區是保護生態環境的迫切需要。我省水資源短缺，生態環境脆弱，許多區域不適合大規模地推進工業化和城鎮化，甚至不適宜高強度的農牧業開發。目前部分區域不顧資源環境承載能力而過度開發，已經帶來耕地林地濕地等綠色空間銳減，地下水嚴重超采，污染物排放超出環境容量，水土流失加劇等問題。編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，就是要綜合考慮不同區域的水土資源、生態環境及氣候等自然條件，明確哪些區域必須以保護自然生態或農牧業為主，限制和禁止開發，從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢。
編制全省主體功能區規劃、推進形成主體功能區是加強和改善區域調控的重要措施。我省各地區發展經濟的自然條件和發展基礎差異較大，不同區域發展的內容和需要解決的突出問題不同，單純按行政區域來制定政策、安排投資，難以及時解決不同區域面臨的急迫問題。對發展條件、發展基礎和發展內容不同的地區，用同一標準評價工作績效，有失公正，也難以進行客觀、準確的評價。編制主體功能區規劃、推進形成主體功能區，就是要劃小和細分實施區域政策的空間單元，根據不同區域的主體功能，明確不同的發展要求，配套實行更具體、更有針對性的區域政策、績效評價和政績考核，增強區域調控的有效性。
二、編制全省主體功能區規劃的指導思想和原則
（一）指導思想。全省主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全省主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，並在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。
編制全省主體功能區規劃，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想，在堅持實施“關中率先發展、陝北跨越發展、陝南突破發展”的區域發展總體戰略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全省人口和經濟的基本格局，引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。
（二）基本原則。堅持以人為本，引導人口與經濟在國土空間合理、均衡分布，逐步實現不同區域和城鄉人民都享有大體均等化的公共服務；堅持集約開發，引導產業相對集聚發展，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態、其他城鎮點狀分布的城鎮化格局，提高土地、水、氣候等資源的利用效率，增強可持續發展能力；堅持尊重自然，開發必須以保護好自然生態為前提，發展必須以環境容量為基礎，確保生態安全，不斷改善環境質量，實現人與自然和諧相處；堅持城鄉統籌，按照統籌城鄉發展的基本方略，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展。防止城鎮化地區對農村地區的過度侵蝕，同時，也為農村人口進入城市提供必要的空間。
根據上述指導思想和原則，編制全省主體功能區規劃，要妥善處理好以下關係：
一是處理好開發與發展的關係。開發是指大規模推進工業化和城鎮化的生產建設活動，進而形成人口和經濟的密集區。發展的含義比開發的含義要寬，限制、禁止開發並不等於限制和禁止發展，而是根據資源環境承載能力，因地制宜地確定發展內容和重點。
二是處理好政府與市場的關係。主體功能區規劃是政府對國土空間開發的戰略設計和總體布局，政府應當根據主體功能區的定位合理配置公共資源。同時要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，完善法律法規和區域政策，綜合運用各種手段，引導市場主體的行為符合主體功能區的定位。
三是處理好主體功能與其他功能的關係。主體功能區突出的是主要功能和主導作用，並不排斥其他輔助或附屬功能。重點開發區域的主體功能是集聚經濟和人口，但也要劃出一定範圍的生態區、農業區、旅遊休閒區等；限制開發區域的主體功能是保護生態環境，但在生態和資源環境可承受的範圍內也可以發展特色產業，適度開發礦產資源。
四是處理好行政區與主體功能區的關係。編制主體功能區規劃，需要打破行政區界限，改變完全按行政區制定區域政策和績效評價的方法，同時，主體功能區規劃的實施，也需要依託一定層級的行政區。
五是保持穩定與動態調整的關係。主體功能區一經確定，不能隨意更改。禁止開發區域要嚴格依法保護；限制開發區域要堅持保護優先，逐步擴大範圍；重點開發區域可根據經濟社會發展和資源環境承載能力的變化，適時調整為最佳化開發區域。
六是處理好國家級主體功能區和省級主體功能區的關係。國家級主體功能區不覆蓋全部國土，省級主體功能區要全覆蓋本省國土。在我省行政區內被國家確定的主體功能區，在確定我省主體功能區時，要保證其類型、數量、位置和範圍的一致性。
三、編制全省主體功能區規劃的主要任務
我省主體功能區規劃由省主體功能區規劃編制工作領導小組會同各市、縣政府編制，規劃期至2020年，並通過中期評估實行滾動調整。各市、縣不編制本級主體功能區規劃，主要是配合國家有關部委和省政府做好國家層面和省級層面主體功能區的編制及落實工作。主體功能區規劃編制工作，主要包括分析評價國土空間、劃分主體功能區、完善分類管理的區域政策三個方面的內容。
（一）分析評價國土空間。
編制全省主體功能區規劃，要建立在對國土空間的客觀分析評價基礎上。要科學確定指標體系，利用遙感、地理信息等空間分析技術和手段，對全省所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區的基本依據。分析評價採用國家統一的指標體系，統籌考慮以下因素：一是資源環境承載能力。即在自然生態環境不受危害並維繫良好生態系統的前提下，特定區域的資源稟賦和環境容量所能承載的經濟規模和人口規模。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度，水和大氣等的環境容量，水土流失和沙漠化等的生態敏感性，生物多樣性和水源涵養等的生態重要性，地質、地震、氣候、風暴等自然災害頻發程度等。二是現有開發密度。即特定區域經濟開發的強度，主要體現為工業化、城鎮化的程度，包括土地資源、水資源開發強度等。三是發展潛力。即基於一定資源環境承載能力，特定區域的潛在發展能力，包括經濟社會發展基礎，科技教育水平，區位條件，歷史和民族等地緣因素，以及國家和地區的戰略取向等。
（二）確定主體功能區。
在分析評價的基礎上，根據人口居住、交通和產業發展等對空間需求的預測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，確定各類主體功能區的數量、位置和範圍，並根據各個主體功能區的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序、管制原則等。
對我省行政區域內國家層面確定的主體功能區，要劃分為相同類型主體功能區。對國家主體功能區以外的國土空間，要根據國家確定的原則，將國土空間劃分為最佳化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，也可劃分為重點開發、限制開發和禁止開發三類主體功能區。主體功能區劃分原則上以縣級行政區為基本單元，對自然條件差異大的地區，也可以鄉鎮為基本單元。以農業為主的地區，原則上要確定為限制開發區域；對重點開發區域要區分近期、中期和遠期的開發時序；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限制開發區域；依法設立的國家和省級各類自然文化保護區域要確定為禁止開發區域。
（三）完善區域政策。
實施主體功能區規劃，實現主體功能區定位，關鍵是要根據國家的有關政策，調整完善相關政策，主要是：
財政政策。以基本公共服務均等化為原則，完善省級財政轉移支付制度，重點是明確對限制開發和禁止開發區域財政轉移支付的標準、方式和規模，為當地實施生態環境保護、履行公共服務職責和保障基層政府運轉提供財力保障。
投資政策。逐步實行按主體功能區和按領域相結合的投資政策，政府投資要重點用於支持限制開發區域、禁止開發區域公共服務設施建設、生態建設和環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設。
產業政策。按照推進形成主體功能區的要求，研究提出不同主體功能區的產業指導目錄及措施，引導最佳化開發區域增強自主創新能力，提升產業結構層次和競爭力；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。
土地管理與耕地保護政策。按照主體功能區的有關要求，依據土地利用總體規劃，實行差別化的土地利用政策，確保現有耕地數量不減少、質量不下降。對最佳化開發區域實行更嚴格的建設用地增量控制，適當擴大重點開發區域建設用地供給，嚴格對限制開發區域和禁止開發區域的土地用途管制，依法嚴禁改變生態用地用途，加大耕地保護執法力度。
人口管理政策。按照主體功能定位調控人口總量，引導人口有序流動，逐步形成人口與資金等生產要素同向流動的機制。鼓勵最佳化開發區域、重點開發區域吸納外來人口定居落戶；引導限制開發和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移，緩解人與自然關係緊張的狀況。
環境保護政策。根據不同主體功能區的環境承載能力，提出分類管理的環境保護政策。最佳化開發區域要實行更嚴格的污染物排放和環保標準，大幅度減少污染排放；重點開發區域要保持環境承載能力，做到增產減污；限制開發區域要堅持保護優先，確保生態功能的恢復和保育；禁止開發區域要依法嚴格保護。
績效評價和政績考核。針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法，建立和加強環境保護和能耗指標的考核體系。最佳化開發區域要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等評價，弱化經濟成長的評價；重點開發區域要對經濟成長、質量效益、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價；限制開發區域要突出生態建設和環境保護等評價，弱化經濟成長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。
四、編制全省主體功能區規劃的工作安排和要求
（一）確保工作進度。
1基礎研究階段。2007年主要是全面開展基礎研究工作,對國土空間進行綜合評價並形成專題研究成果。2008年3月前，基本完成主體功能區規劃方法、主體功能區劃分的標準和評價指標體系研究，提出分類別區域配套政策方案及其他相關專題研究，形成全省主體功能區規劃研究技術報告。
2規劃編制階段。2008年6月底前，在深入研究的基礎上，編制《陝西省主體功能區規劃（初稿）》，廣泛徵求各地區、各部門及社會各界意見，初步明確各主體功能區的定位、發展方向和主體功能區政策框架。
3規劃修改報批階段。初稿完成後，報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室，與國家主體功能區規劃和相鄰省（區、市）主體功能區規划進行銜接。2008年9月，根據銜接意見修改形成的規劃，再次報全國主體功能區規劃編制工作領導小組辦公室進行銜接；2008年11月，根據銜接意見形成規劃送審稿，與專家論證報告一起報省政府審議。
（二）加強組織領導。編制全省主體功能區規劃編制工作是一項開創性的工作，涉及範圍廣，工作難度大，任務重，各地區和各部門要從全局出發，高度重視，加強領導，密切配合，落實責任，全力支持規劃編制工作（具體分工見附表）。全省主體功能區規劃編制工作領導小組要按照省政府賦予的職責，協調解決好規劃編制中的重大問題。
（三）改進工作方式。要廣泛動員多學科力量，充分借鑑先進經驗，不斷深化對主體功能區理論和技術路線的研究，科學確定指標體系和評價方法，細化完善分類管理的區域政策。要堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的方針，科學系統地安排規劃編制各項工作。要成立規劃專家諮詢委員會，承擔規劃的諮詢、論證和評估等工作。要採取多種形式和渠道，擴大公眾參與，增強規劃編制的公開性和透明度。
（四）落實人員和經費保障。要選配知識結構好、業務能力強的骨幹人員，組建得力的規劃編制隊伍，加強培訓，提高規劃人員的素質和水平，為做好規劃編制工作提供人才保障。編制省級規劃所需經費，由省財政列入預算，為規劃編制工作提供經費保障。
附屬檔案：全省主體功能規劃編制工作分工表（略）
陝西省人民政府
二○○七年十二月二十日
