銀行監管的國際標準：有效銀行監管核心原則暨核心原則

內容簡介

《核心原則》自發布以來，發揮了重要的作用，已經成為評估各國、各地區銀行業監管有效性的標桿。許多國家和地區開始自覺地對照《核心原則》對銀行業監管體系的有效性進行評估，找出差距和不足，確定未來工作的重點。為了減少人們在理解和把握《核心原則》時的差異性，1999年巴塞爾委員會制定了《核心原則評估方法》（以下簡稱《評估方法》），將《核心原則》中較為抽象的原則具體化，從而提高評估過程的客觀性和可比性。
《核心原則》是良好監管實踐的基本標準，適用於世界各國、各地區。《核心原則》和《評估方法》出台後成為指導各國和各地區衡量和完善銀行業監管有效性的實用工具，為完善監管做法和加強全球金融穩定做出了重要貢獻。迄今為止，國際貨幣基金組織和世界銀行在“金融部門評估規劃”中對130多個國家和地區《核心原則》的達標情況進行了評估。還有許多國家也都對照《核心原則》進行了自我評估。通過評估發現差距和不足，各國、各地區都相繼出台了完善措施，許多國家和地區的監管體系，特別是經歷過銀行和金融危機的國家和地區的監管體系，取得顯著改善，從而也提高了國際金融體系的穩健性。
隨著銀行業監管理念與實踐的不斷發展，《核心原則》和《評估方法》同樣需要與時俱進。2004年6月，巴塞爾委員會成立了一個具有廣泛代表性的專門工作小組，全面負責《核心原則》和《評估方法》的修訂工作。2005年10月，巴塞爾委員會通過了修訂本初稿，散發給各地區組織和其他金融部門的標準制定機構徵求意見。2006年4月，巴塞爾委員會發布了徵求意見稿，向公眾廣泛徵求意見。經過兩年多的努力，在2006年10月4—5日於墨西哥召開的第14屆國際銀行監督官大會上正式頒布了新版《核心原則》和《評估方法》。120多個國家和地區的監管當局與會代表表示將在全球範圍內繼續落實這套銀行業監管的最低國際標準。巴塞爾委員會主席、荷蘭中央銀行行長Wellink先生在大會發言中指出：“作為一項名副其實的全球監管人員的努力，我們成功地推出了既求實又靈活的新監管框架。新版《核心原則》和《評估方法》充分反映了1997年以來國際金融市場和監管實踐的變化，能夠適用於發展水平不同的各類國家。”
為了確保新版本與1997年版本的連貫性和可比性，在修訂過程中，巴塞爾委員會力求僅對《核心原則》做必要的修改。同時，巴塞爾委員會繼續強調《核心原則》的靈活性，以便提高《核心原則》的普遍性和廣泛適用性，並使《核心原則》能夠經受住時間的考驗。巴塞爾委員會還努力確保《核心原則》反映已經成形的穩健監管標準，並提高《核心原則》與其他金融部門國際標準的一致性，從而較好地保持了各項原則的持續有效性和實用性。因此，許多具體的修訂工作主要表現在對《評估方法》必要標準和附加標準的修改上。
總體來看，《核心原則》和《評估方法》的具體修訂主要反映在體例和內容兩個方面。從體例方面來看，新版的《核心原則》仍由25條核心原則和涉及銀行業監管有效性的前提條件組成，以往每條核心原則對應的解釋內容都不再保留，而是在《評估方法》中一併考慮。涉及國有商業銀行監管及存款保險制度的兩個附屬檔案也不再保留，主要考慮是存款保險制度不完全屬於銀行業監管的範疇，而國有商業銀行則需要等同其他商業銀行進行監管，從監管角度不考慮不同所有制對銀行的影響。
從內容方面來看，新版《核心原則》具有以下幾方面的特點：一是作為銀行業監管的國際標準，《核心原則》同樣適用於複雜程度各異的銀行和銀行體系，《評估方法》中的必要標準實際上是適用於所有銀行和銀行體系的基本要求，而附加標準則是適用於更複雜的銀行和銀行體系的最佳做法。另外，除非相關國家明確要求，否則國際組織在評估時只考慮必要標準（即基本要求）的達標情況，而不考慮附加標準（即最佳做法）。這也意味著，對於廣大開發中國家來說，提高監管的有效性要從基本標準的達標做起。二是《核心原則》強調，評估時要考慮到銀行業務的規模、性質和複雜程度，與風險有關的核心原則更是如此。這一點十分重要。不同國家處於不同發展階段，提高監管有效性對於已開發國家與開發中國家來說側重點是不同的。所以，實施《核心原則》必須結合本國的國情，充分考慮到本國銀行的特點，特別是發展水平。這也是由《核心原則》的普遍適用性決定的。三是新添了一條原則全面論述銀行風險管理原則，同時還通過合併或新增的方式推出了幾條新原則，專門論述流動性風險、操作風險和銀行賬戶利率風險，充分突出了對風險管理的重視，豐富了風險監管的內容。四是新版《核心原則》還補充了有關加強監管當局透明度、治理結構及問責制等原則性要求，突出了現場和非現場檢查的重要性，為進一步推廣以風險為本監管的新理念打下了基礎。五是新版《核心原則》沒有要求各國對整個銀行業實施巴塞爾資本協定或新資本協定，而將其實施範圍僅局限於“國際活躍銀行”，由各國自主選定“審慎、合適的資本監管制度”，因此一國可同時存在幾個不同的資本監管制度。六是新版《核心原則》充實了關於金融欺詐、反洗錢和恐怖主義融資的核心原則標準，充分反映了國際上對保持銀行體系健康的重視。最後，新版《核心原則》還進一步平衡和明確了有關母國和東道國監管責任和信息交流的標準。這項工作對有效地實施新資本協定具有十分重要的意義。
實踐沒有止境，創新也沒有止境。《核心原則》和《評估方法》的修訂僅反映已經成形的穩健監管做法，但對相關領域中創新的最新成果和其他許多新問題（例如，以風險為本的監管）深入研究的客觀要求與願望尚無充分反映。雖然《核心原則》強調了對單個銀行、銀行集團、銀行體系的總體風險的把握，體現了以風險為本監管的基本思想，但沒有對以風險為本監管的各個方面提出具體要求，特別是如何把有限的監管資源科學配置於不同風險度的銀行業機構。此外，對信用社和小型財務公司的審慎監管基本上屬於空白。這些方面還需要緊密結合新世紀、新階段國際國內形勢的發展變化，推動制定相應的指導檔案，經過實踐，再歸納成簡練的原則。另外，在聲譽風險、銀行所有制形式帶來的傳染風險和母國與東道國關係方面也完全有必要進一步深入研究，以形成原則性指導意見。
中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）積極參與了《核心原則》和《評估方法》的修訂工作。自徵求意見稿出台後，銀監會在我國銀行系統內廣泛徵求意見，並通過多種渠道，提出了我們對修訂《核心原則》的意見和建議。其中，涉及風險管理、監管方法、對有問題資產的處理、操作風險、跨境監管的意見得到採納。
落實新版《核心原則》將是我們面對的一項長期艱巨的任務。銀監會自成立之初，就組織成立了專門的工作小組，對照《核心原則》的要求對我國的銀行業監管體系開展了自我評估，並根據評估結果制定了提高我國銀行業監管有效性的中長期行動規劃，明確了建設目標、任務措施和時間表。這項自評工作每兩年進行一次。2007年銀監會將對照新版《核心原則》再次進行自我評估。這將是我們根據《核心原則》進行的第三次自我評估，也是根據新版《核心原則》進行的第一次自我評估。這次評估將為我國今後啟動國際貨幣基金組織的“金融部門評估規劃”做好準備。我希望，中國銀行業從業人員和全體監管人員要認真學習新版《核心原則》，為全面提高我國銀行業的競爭力和監控的有效性，為全面建設小康社會和加快社會主義現代化建設做出更大貢獻。

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