基本介紹
- 中文名：農村土地所有權制度的歷史沿革
- 含義：農民自已經營土地階段
私人所有,歸農民所有,高級社形式,人民公社形式,農村集體所有,
私人所有
農民私人土地所有權
(1949一1956年)這一時期可分為以下兩個階段：
(1)土地歸農民所有，農民自已經營土地階段(1949—1952年)
新中國成立時，約有1.19億農業人口的地區(約占全國農業人口的30%)土地改革已經完成；但約有2.9億農業人口的地區(約占全國農業人口的70%)還沒有進行土地改革。當時的主要矛盾仍然是農民階級和地主階級的矛盾，所以必須首先完成土地改革，才能鞏固取得的勝利，並為社會主義革命掃清道路。在《中華人民共和國土地改革法》(1950年6月30日)公布之前，已經完成或基本完成土地改革的地區約有農業人口1.45億；尚有2.64億農業人口的地區沒有進行土地改革。《土地改革法》共分總則、土地的沒收和徵收、土地的分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執行和執行方法、附則等六章40條。《土地改革法》頒布後的同年冬季開始，在全國開展了一場歷史規模最大的土地改革運動。《土地改革法》規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。”它還確定了土地沒收和徵收的範圍：沒收地主的土地、耕畜、農具、多餘的糧食及其在農村中多餘的房屋，徵收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學校和社團在農村的土地及其他公地；在某些特殊地區，經省以上人民政府的批准，徵收富農出租土地的一部或全部。確立了土地的分配原則：所有徵收和沒收得來的土地和其他生產資料，除按土地改革法規定收歸國家所有者外，一律由鄉農民協會接收，統一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產資料的貧苦農民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，並在勞動中改造自己。就土地改革的內容而言，《中華人民共和國土地改革法》與《中國土地法大綱》相比，在對富農的政策上作了重大改變，其他內容也有所不同。①只沒收地主的土地、耕畜、農具、多餘的糧食及其在農村中多餘的房屋，但地主的其他財產不予沒收，而不是像以前那樣沒收地主的一切財產。②不再使用“平均分配土地”的口號，而是明確確定保護中農(包括富裕中農在內)的土地及其他財產不得侵犯。“保護富農所有自耕和僱人耕種的土地及其他財產，不得侵犯”(第6條第1款)和“保護中農(包括富裕中農在內)的土地及其他財產，不得侵犯”(第7條)。③增加了劃出一部分土地收歸國有的政策，分配土地時，縣級以上人民政府得根據當地土地情況，酌量劃出一部分土地收歸國有，作為一縣或數縣範圍內的農事試驗場或國營示範農場之用。④增加了不沒收、不分散使用進步設備耕種和技術性經營的農地政策，使用機器耕種或有其他進步設備的農田、苗圃、農事試驗場及技術性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑山、大牧場等，由原經營者繼續經營，不得分散，但土地所有權原屬於地主者，經省以上人民政府批准，得收歸國有。⑤只建立農民協會，不再組織貧農團、僱工工會。可見，土地改革的目的是解放、發展和保護農業生產力。到1952年，除台灣、西藏和新疆等少數地區外，有3億多無地或少地的農民(約占農業人口的60%一70%)無償獲得了7億多畝土地和大量耕畜、農具、房屋，免除了每年交納大約700億斤糧食的地租負擔。顯然，土地革命推翻了封建土地制度，真正確立了農民私人的土地所有權。
這一階段農村土地所有權制度的特點：①農村土地所有權其性質主要屬私人單獨所有形態；②農村土地所有權主體為農民；③農民所有，農民經營；④農民享有占有、使用、收益、處分四大權能，且權能是完整的；⑤農民所有的小塊土地和其他生產資料以一家一戶為單位實行直接的結合。
歸農民所有
由初級合作社集體經營土地階段(1953—1956年)
新中國成立初期，先是農民自願組織互助組，到1954年底參加互助組的農戶占總農戶的比重為58.3%，農業生產互助組沒有改變原先個體農民的生產資料所有制，它引起的變化主要是以一定程度的聯合勞動取代完全分散的個體勞動，且並沒有改變原有的土地私人所有權和家庭經營形式。初級農業生產合作社試辦於1951年3月8日，1953年12月16日中共中央通過《關於發展農業生產合作社的決議》時為1.4萬個，到1954年冬達到48萬個，到1955年底，參加合作社的農戶，達到占全國農戶總數的60%以上。1956年4月30日，《人民日報》發表文章宣布全國農村基本上實現了初級形式的農業合作化。1956年3月17日全國人民代表大會常務委員會通過了《農業生產合作社示範章程》。該章程第3條規定：“初級階段的合作社屬於半社會主義的性質。在這個階段，合作社已經有一部分公有的生產資料；對於社員交來統一使用的土地和別的生產資料，在一定的期間還保留社員的所有權，並且給社員以適當報酬。”第17條規定：“社員的土地必須交給農業生產合作社統一使用，……加以合理的和有計畫的經營。”第18條規定：“在農業生產合作社的初級階段，合作社按照社員入社土地的數量和質量，從每年的收入中付給社員以適當的報酬。農業生產合作社的收入是由社員的勞動創造出來的，不是由社員的土地所有權創造出來的，因此，土地報酬必須低於農業勞動報酬……”第20條規定：“土地報酬一般地應該由合作社議定固定的數量，不隨著全社生產的發展而增加，以便全社生產發展的利益能夠充分地用在勞動報酬方面和公共財產積累方面。”
這一階段農村土地所有權制度的特點：①農村土地所有權主體仍為農民。②農村土地所有權四大權能中的處分權無形中已轉到合作組織。如該章程第3條規定“在一定期間還保留社員的所有權”。③農民以土地入股，土地分紅極少，土地所有權中的收益權受侵害。如在初級社的土勞分紅比例上，相當普遍地壓低土地分紅比例，甚至有的將固定地租壓低為常年產量的14%一25%，侵犯農民的私有財產。④農民所有，初級農業生產合作社集體經營。⑤土地收益部分歸合作組織，使初級農業生產合作社集體財產形成和不斷增大。
高級社形式
高級社集體土地所有權
(1956一1957年)1955年8月以前，高級社只是作為試點。1955年10月11日中國共產黨第七屆中央委員會第六次全體會議《關於農業合作社問題的決議》第10部分明確：“各省、市和各自治區的黨委在制訂合作社規劃的時候，應該注意在有條件的地方，有重點地試辦高級的(即完全社會主義性質的)農業生產合作社。有些已經在基本上實現了半社會主義的合作化的地方，可以根據發展生產的需要、民眾覺悟程度和當地的經濟條件，按照個別試辦、由少到多、分批分期地逐漸地發展的步驟，擬訂關於由初級社轉變為高級社的計畫。”實際上1955年底只有1.7萬個高級社，而到1956年1月底就達13.6萬個，同年6月底達31.2萬個，1956年12月底達54萬個高級社，入社農戶占總農戶的比重由1月底的30.7%上升到12月底的87.8%。到1957年，高級社達75.3萬個，加入高級社的農戶占全國農戶的96.2%。高級農業生產合作社的主要特點是：土地和其他主要生產資料歸合作社集體所有，以合作社為基本的勞動組織形式，集體勞動，以社為單位統一計畫進行生產，產品歸合作社集體占有，其中用於合作社擴大再生產的積累基金，實行按需分配原則；而用於分配社員的個人消費基金，實行按勞分配原則。1956年6月30日《高級農業生產合作社示範章程》第三章“土地和其他主要生產資料”第13條規定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。……社員土地上附屬的私有的塘、井等水利建設，隨著土地轉為合作社集體所有。”第14條規定：“社員的土地轉為合作社集體所有，取消土地報酬……”自此，我國農村確立了以集體所有制為核心的土地制度。
高級社土地所有權制度的特點：①農民私有的土地和土地上的附屬物如塘、井等水利設施無償轉歸合作社集體所有，取消土地報酬。②原有住宅地基、墳地等，仍為私有。如該章程第16條規定：“社員原有的墳地和房屋地基不必入社。”③土地一般歸高級社集體所有，由高級社集體經營。由於高級社平均規模為100—200戶左右，它一般分為若干田間生產隊或副業生產隊，實行生產責任制。④集體土地應分配一部分給社員種植蔬菜，數量不超過當地每人平均土地數的百分之五。
人民公社形式
人民公社集體土地所有權
(1958一1984年)
在我國農村建立“公社”或“大社”的思想，蔭芽於早期農業合作社運動中。中共中央政治局於1958年8月17日至30日在北戴河舉行擴大會議並通過《關於在農村建立人民公社問題的決議》(1958年8月29日)。1958年9月初，人民公社運動在全國農村達到高潮，到9月底全國農村共有人民公社23384個，參加的農戶占總數農戶的90.4%，平均每社4797戶。到11月初，全國原有的74萬多個農業社組成了26500多個“一大二公”的人民公社，參加公社的農戶有12690多萬戶，占全國農戶總數的的99.1%。顯然，不到3個月的時間裡，就在全國範圍內實現了人民公社化。在公社化初期，公社是基本核算單位，土地歸公社所有，平均每個公社擁有近0.4萬公頃土地。這種大規模的集體所有和集體經營制度，與當時的農業生產力水平不相適應，帶來很多問題。1959年4月，中共中央發出《關於人民公社的十八個問題》後，逐步調整為人民公社、生產大隊、生產隊三級所有，以生產大隊所有為基礎。中共中央於1962年2月13日發出《關於改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》，確定以生產隊為人民公社的基本核算單位，認為以生產隊為基本核算單位，適合於農村生產力水平、適合農民的覺悟程度、適合農村基層幹部的管理水平，能調動廣大農民的集體生產積極性。1962年9月27日黨的八屆十中全會正式通過並頒布了《農村人民公社工作條例修正草案》(簡稱《人民公社六十條》)。該草案第21條規定：“生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。”1978年12月22日《農村人民公社工作條例(試行草案)》第7條規定：“要保護人民公社各級的所有權。公社、大隊、生產隊所有的土地、山林、草場、灘涂、水面，所有的勞動力，所有的牲畜、農具、農業機械、工業設備、資金、物料和產品，任何單位和個人不得無償調用或占用。……農村土地包括宅基地一律不準出租和買賣。”據有關資料表明，1978年由生產隊核算的農村集體土地占95.9%，由大隊核算的約占3%，由公社核算的約占1.1%。
人民公社土地所有權制度的特點：①土地的所有權性質歸公社集體、大隊集體、生產隊集體等三級集體所有，其土地主要歸生產隊集體所有。②土地所有權主體是公社、生產大隊、生產隊三種。③土地所有權主體既是民事主體，又是行政主體，其結果造成產權不穩定，易被侵害。“在人民公社內部存在同一資產的產權有三個所有者主體(公社、生產大隊、生產隊)的現象。這就在產權制度上成為產生‘共產風’的根源，公社就可用一級所有者和一級政權組織的名義，無償調撥生產隊、大隊的資金和勞力；大隊也可以用一級所有者和上級行政組織的名義，無償調撥生產隊的資金和勞動力；有的公社、大隊甚至還無償徵用生產隊的土地、山林等。”造成生產隊集體土地所有權的不穩定和經常被侵害以及甚至剝奪。④三級集體所有，三級集體經營。
農村集體所有
農民集體土地所有權
(1984年以來)
億萬農民在黨的領導下偉大創造的家庭承包責任制的推行衝擊並加速了農村人民公社“政社合一”體制的解體，中發【1983】1號檔案《當前農村經濟政策的若干問題》明確有步驟、分批地“實行政社分設”，從1983年10月中共中央、國務院發出《關於政社分開建立鄉政府通知》，到1985年春基本結束，據統計1985年建立了91138個鄉(鎮)人民政府(其中：7956個鎮政府，83182個鄉政府)和940617個村民委員會以及二十世紀九十年代初“村民小組500萬個。”而對是否相應建立農村集體經濟組織，中共中央和國務院有關檔案沒有作硬性規定，中發【1983】1號檔案《當前農村經濟政策的若干問題》指出：“實行政社分設。……人民公社原來的基本核算單位即生產隊或大隊，在實行聯產承包以後，有的以統一經營為主，有的以分戶經營為主。它們仍然是勞動民眾集體所有制的合作經濟。……為了經營好土地，這種地區性的合作經濟組織是必要的。其名稱、規模和管理機構的設定由民眾民主決定。原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，與民眾商定。”中發【1984】1號檔案中共中央《關於1984年農村工作的通知》中指出：“政社分設以後，農村經濟組織應根據生產發展的需要，在民眾自願的基礎上設定，形式與規模可以多種多樣，不要自上而下強制推行某一種模式。為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設定以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織，可以叫農業合作社、經濟聯合社或民眾選定的其他名稱；可以以村(大隊或聯隊)為範圍設定，也可以以生產隊為單位設定；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為範圍設定的，原生產隊的資產不得平調，債權、債務要妥善處理。……原公社一級已經形成經濟實體的，應充分發揮其經濟組織作用；公社經濟力量薄弱的，可以根據具體情況和民眾意願，建立不同形式的經濟聯合組織或協調服務組織，沒有條件的地方也可以不設定。”顯然，政社分設後，農村集體經濟組織建設和發育滯後，“1987年，全國有村及村以下合作經濟組織143萬個，1990年增加到189萬個，1992年為205萬個，1994年又再度發展，增加到218萬個；”【農業部農村合作經濟研究課題組：《中國農村土地承包經營制度及合作組織運行考察》，《農業經濟問題》1996年第2期。】“據29個省、自治區、直轄市(缺西藏)的統計，截至1994年底，全國已設定集體經濟組織的鄉(鎮)村，分別占鄉(鎮)總數的66%、村總數的90%。”顯然，法律不可能把集體土地所有權的主體賦予農村集體經濟組織，否則會引起集體土地所有權主體的缺位或虛化，甚至引起大量集體所有土地的暫時和長期“無主現象”(無主不動產則通常歸國家所有，如是，則廣大農民是不會同意的，會引起社會動盪)。因此，1982年《憲法》第10條第2款原則規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬集體所有。”1986年4月12日《民法通則》第74條規定：“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬於鄉(鎮)農民集體經濟組織所有的，可以屬於鄉(鎮)農民集體所有。”1986年6月25日《土地管理法》第8條第1款與上述《民法通則》第74條除有相同規定外，增加第2款規定：“村農民集體所有的土地已經分別屬於村內兩個以上農業集體經濟組織所有的，可以屬於各該農業集體經濟組織的農民集體所有。”從而真正確立了農民集體土地所有權。
