2022年8月31日，貴州省人民政府辦公廳印發《貴州省地方政府新增專項債券管理辦法（試行）》，要求抓好落實。
基本介紹
- 中文名：貴州省地方政府新增專項債券管理辦法（試行）
- 頒布時間：2022年8月31日
- 發布單位：貴州省人民政府辦公廳
- 文號：黔府辦發〔2022〕23號
發布通知,辦法全文,政策解讀,
發布通知
貴州省人民政府辦公廳關於印發貴州省地方政府新增專項債券管理辦法(試行)的通知
黔府辦發〔2022〕23號
各市、自治州人民政府、各縣(市、區、特區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構：
經省人民政府同意，現將《貴州省地方政府新增專項債券管理辦法(試行)》印發給你們，請認真抓好落實。
貴州省人民政府辦公廳
2022年8月31
辦法全文
第一章 總則
第一條 為加強地方政府新增專項債券(以下簡稱專項債券)“借、用、管、還”全生命周期管理，根據《中華人民共和國預算法》《政府投資條例》(國務院令第712號)、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的有關要求等，結合貴州省實際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱專項債券是指貴州省人民政府(以下簡稱省政府)為有一定收益的公益性項目發行的，以項目對應的政府性基金收入或專項收入償還的政府債券。
第三條 省政府是專項債券的發行主體。市(州)、縣(市、區、特區)(以下簡稱市縣)政府確需使用專項債券資金的，由省政府代為發行並轉貸市縣。
第四條 專項債券納入地方政府專項債務限額管理。專項債券發行規模不得超過本地區專項債務限額。
第五條 發行專項債券建設的項目，應具備持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流收入應能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。重點支持地方經濟社會發展急需、成熟度高、投資見效快、預期效益好、帶動性強的項目。
第六條 專項債券資金只能用於債券發行對應項目的公益性資本支出，不得用於償還債務，不得用於經常性支出，嚴禁將專項債券資金用於樓堂館所、形象工程和不必要的亮化美化工程。具體投向領域及負面清單按國家和省有關規定執行。
第七條 省政府對其發行的專項債券依法承擔全部償還責任。市縣政府對本地區使用的專項債券本息依法承擔全部償還責任。各級財政部門應及時足額上繳專項債券本息及發行費用等資金。省財政廳按照約定償還到期債券本金、支付利息及發行費用等資金。
第二章 債券額度管理
第八條 專項債務額度根據財政部有關規定，按照“防風險、保重點”要求，結合各地區項目資金需求、債務風險、專項債券申報使用、債券本息費用償付等情況測算分配。
第九條 省財政廳在財政部下達的新增專項債務限額內，根據省級人民代表大會常務委員會(以下簡稱人大常委會)批准的預算調整方案，提出省本級和市縣專項債務限額分配方案，報省政府批准後下達。專項債務限額下達後，市縣未經批准不得擅自調整。
第十條 各級通過發行專項債券增加舉借專項債務和相應安排的支出，財政部門負責編制政府性基金預算調整方案，由本級政府提請本級人大常委會批准。
第三章 債券項目管理
第十一條 專項債券需求項目須取得項目立項和可行性研究報告批覆檔案，已編制實施方案並開展事前績效評估。符合條件的項目，由項目單位申報需求，按照自下而上的原則，經項目主管部門、發展改革部門、財政部門審核確認，報同級政府批准後逐級審核報送至國家發展改革委、財政部。
第十二條 儲備項目必須在國家發展改革委、財政部審核通過的需求項目清單內選擇，項目前置審批手續應當完備齊全，已開工或開工條件成熟;已編制項目實施方案並由具備資質的中介機構出具項目財務評估報告和法律意見書(以下統稱一案兩書);建設資金來源須明確可靠;對組合使用專項債券和市場化融資(以下簡稱組合融資)項目，應符合國家有關規定。符合條件的項目，由項目單位申報儲備，按照自下而上的原則，經縣、市、省項目主管部門、發展改革部門、財政部門逐級審核後，納入年度儲備項目庫。
第十三條 發行項目必須在審核通過的儲備項目中選擇。優先解決在建項目後續融資，未開工項目應取得施工許可證。符合條件的項目，以市縣本級為單位，由財政部門在分配的新增專項債務限額內，從年度發行儲備項目庫中遴選發行項目，經同級政府批准後，由市(州)統一報省發展改革委、省財政廳共同審核，通過後作為專項債券發行項目;需出具意見的，由上述部門共同出具或根據職責範圍內的審核內容分別出具。省本級發行項目由省財政廳在年度發行儲備項目庫中遴選，報省政府批准後發行。
第十四條 各級項目主管部門負責對項目的真實性、項目建設的必要性、實施方案的可行性、專項債券資金需求的合理性、項目收支測算的科學性和合理性等進行審核把關;各級發展改革部門負責會同有關職能部門對項目前置手續的真實性、合規性，項目建設內容是否符合專項債券支持要求，項目是否具備開工條件等進行審核把關;各級財政部門負責對項目是否符合國家和省關於風險管理的要求、項目建設資金來源中財政資金的合規性和可行性、項目一案兩書文本的規範性和完整性等進行審核把關。
第四章 債券發行使用管理
第十五條 省財政廳根據專項債券發行項目審核結果，統籌考慮年度債券發行額度、投資者需求、債券市場狀況等因素，制定全省專項債券發行計畫，做好政府債券信用評級、信息披露等工作，按照規定程式做好專項債券發行。
第十六條 專項債券資金應當嚴格按照債券發行信息披露檔案約定的用途使用，任何單位和個人不得截留、擠占、挪用。項目主管部門和項目單位要在依法合規、確保工程質量安全的前提下，加快項目建設進度和專項債券資金支出進度。
第十七條 落實財政部印發的《地方政府專項債券用途調整操作指引》，堅持專項債券資金使用以不調整為常態、調整為例外。對項目實施過程中發生變化導致債券資金無法使用，或財政、審計等發現專項債券資金使用存在違規等確需調整的，按規定進行調整並告知債券持有人。專項債券資金跨縣(市、區、特區)調整的，由省財政廳統一收回後調整下達。
第十八條 省財政廳根據財政部以及各級審計部門等的反饋，結合日常管理情況向市縣財政部門下發違規使用管理專項債券問題清單;對問題突出的市縣，扣減新增專項債務限額;對財政部提出暫停發行新增專項債券意見的市縣，按要求暫停發行新增專項債券。專項債券資金下達項目單位後，12個月仍未實際支出的，原則上由本級財政部門統一收回並按程式調整用於其他符合條件的項目。
第五章 項目收支及資產管理
第十九條 項目主管部門和項目單位要加強項目建設運營和管理維護，強化成本控制，確保項目順利建成投運、項目收入如期實現，項目產生的政府性基金收入和專項收入應採用“就地繳庫”的方式及時足額繳入國庫，確保專項債券還本付息資金安全。嚴禁地方政府及其部門、項目單位在確保專項債券足額還本付息前，將項目收入用於其他支出。
對於組合融資的項目，項目收入實行分賬管理。項目對應可用於償還市場化融資的專項收入，應及時足額歸集至銀行監管賬戶，保障市場化融資到期償付。
第二十條 各地在編制政府性基金支出預算時，要優先安排支出保障專項債券本息償還。年度還本付息資金未落實的地區，要減少對應的政府性基金預算資金用於其他方面的支出，優先保障專項債券還本付息資金。
第二十一條 市縣財政部門未及時足額上繳本地區還本付息、發行費用等資金的，省財政廳可以採取適當方式扣回並追究責任。項目主管部門和項目單位未按既定方案落實專項債券還本付息資金的，財政部門可採取扣減相關預算資金、從相應的公益性項目單位調入專項收入等措施償債。
對組合融資的項目，項目單位依法對市場化融資承擔全部償還責任，不得將企業債務風險轉為政府債務風險。
第二十二條 專項債券對應項目形成的資產應納入國有資產管理，各級財政部門、國有資產監管部門要加強監管。項目主管部門和項目單位要認真履行資產運營維護責任，做好項目資產登記、入賬核算、統計報告和動態監控工作，嚴格按照專項債券發行時約定的用途管理使用。在專項債券存續期內，嚴禁將對應資產注入企業或者用於為其他融資提供擔保或抵押。項目建設單位、運營單位和資產管理單位不一致的，要做好債務、資產等移交工作，防止國有資產流失。
第六章 預決算管理和信息公開
第二十三條 專項債券收入、支出、還本付息、發行費用以及專項收入等全部納入各級政府性基金預算管理，列入相關預算科目。使用專項債券資金的項目主管部門和單位，應按項目編制收支預算總體平衡方案和年度平衡方案，全面準確反映項目收入、支出、舉債、還本付息及資產等情況，並將其按年度納入預算管理。
第二十四條 預算年度終了，各級財政部門應當會同項目主管部門和項目單位編制專項債券收支決算，在政府性基金決算報告中全面準確反映專項債券收入、安排的支出、還本付息、發行費用等情況。
第二十五條 各地各部門要嚴格執行信息公開相關規定，做好專項債務信息公開工作。新增專項債券存續期內，對應項目發生可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項，專項債券資金使用部門和同級財政部門應當按有關規定提出具體補救措施，經本級政府批准後向省級相關部門報告，並由省財政廳對外公告或以適當方式告知專項債券持有人。
第七章 職責分工
第二十六條 各級市縣政府負責統籌本地區專項債券管理工作，建立本地區財政、發展改革、項目主管部門、職能管理部門等共同參與的協調機制，審定專項債券項目和需求。
第二十七條 發展改革部門負責統籌組織本級及轄區內專項債券項目的謀劃、儲備、論證評估及審核等工作;組織梳理明確本級專項債券作為資本金支持的重大項目;牽頭組織做好項目建設情況監測調度和督促檢查工作。
第二十八條 財政部門負責專項債券額度管理和預算管理，債券發行和資金撥付;牽頭組織相關部門做好年度政府性基金收支預算編制，督促抓好收支預算執行;做好項目對應政府性基金預算收入和專項收入管理，及時償付本息費用;組織做好項目績效評價和債券存續期信息公開;會同發展改革等部門提出專項債券項目安排;會同項目主管部門對專項債券使用管理實施監督;會同國有資產監管部門、項目主管部門做好專項債券資產監督管理等工作。
第二十九條 金融監管部門負責引導金融機構積極參與專項債券承銷和投資業務;向金融機構推介專項債券項目、組合融資項目，加強政金企對接，引導金融機構按照商業化原則，自主自願提供配套融資。
第三十條 項目主管部門負責指導做好本部門及下屬單位專項債券項目謀劃、儲備、申報等工作;組織做好本部門及下屬單位項目一案兩書等發行資料編制和審核把關、項目建設運營、資金使用監督及專項債券績效管理等工作;督促本部門及下屬單位做好項目收入繳納、債券本息費用償付資金籌集保障、專項債券對應資產統計報告和監控、地方政府性債務管理系統數據填報及信息公開等工作。
第三十一條 項目單位負責提出專項債券項目需求申請，如實編制報送項目實施方案及相關資料，配合做好債券發行準備;規範使用債券資金，及時形成支出;定期評估項目成本、預期收益和對應資產價值等，發現風險或異常情況及時應對，並向項目主管部門報告;編制專項債券收支、償還計畫並納入單位年度預算管理，將債券存續期內項目對應產生的政府性基金收入或用於償還債券本息的專項收入及時足額繳入國庫，按時足額還本付息;做好項目對應資產管理、地方政府性債務管理系統數據填報、信息公開、績效管理等相關工作。
第八章 績效管理與責任追究
第三十二條 財政部門負責組織本地區專項債券項目資金績效管理工作，項目主管部門和項目單位應當按要求開展項目事前績效預估，制定績效目標並實施績效監控和績效評價。財政部門將績效評價結果作為項目建設期專項債券額度以及運營期財政補助資金分配的調整因素。
第三十三條 各級政府及其部門、項目單位等要加強專項債券監督管理，對虛報項目套取或挪用專項債券資金、擅自改變資金用途、未按要求推進項目建設運營和管理資產、未履行本息及費用償還責任等違規行為，按照《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國公務員法》《財政違法行為處罰處分條例》等國家有關規定追究相應責任。涉嫌違紀或者違法犯罪的，按程式移送紀檢監察機關或者司法機關處理。
獨立第三方機構未盡到必要審慎義務，出具的專業意見存在虛假記載、重大遺漏或誤導性陳述，造成嚴重不良後果或重大負面影響的，應移交相關監管部門依法追究其責任。
政策解讀
為貫徹落實好貴州省領導批示要求，進一步加強地方政府新增專項債券(以下簡稱“專項債券”)“借、用、管、還”全生命周期管理，提高資金使用效率，防範專項債務風險，根據《中華人民共和國預算法》《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)等有關規定，貴州省政府辦公廳印發了《貴州省地方政府新增專項債券管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)。現將《辦法》有關情況介紹如下。
一、起草背景和必要性
(一)起草背景
自從2015年新預算法施行以來，財政部積極指導各地發行以項目為載體的專項債券，地方政府專項債券作為地方政府舉債融資合法方式進入快速發展階段，已成為財政政策的重要工具。近三年，財政部分別下達我省979億元、537億元、441億元專項債券，有效助力我省對沖疫情影響、做好“六穩”“六保”，為經濟高質量發展提供了動力。由於專項債券額度大、支持項目多、涉及領域廣，近年來我省專項債券的發行使用管理問題逐漸凸顯。一是部分地區政策學習理解不到位，申報項目不符合現行要求。部分地區申報的專項債券項目存在非政府投資項目、建設內容涉及樓堂館所、屬於可商業化運作的產業項目、投融資計畫不符合現行政策等問題。二是部分項目成熟度低，影響專項債券資金使用效率。部分專項債券項目立項審批、用地、用林等前期手續未完成，遲遲不能開工建設;部分項目征地拆遷、項目招投標、市政配套、水電接入等前期準備工作不力，項目建設進度緩慢，出現“資金等項目”現象，專項債券資金效率未能有效發揮。三是部分地區債券資金使用管理不規範，存在截留、擠占、挪用風險。部分地區存在多銀行多賬戶分散存放債券資金、超工程進度撥付資金虛增使用進度、使用專項債券償還存量債務、資金在單位間周轉使用等情況，存在截留、擠占、周轉、挪用風險。四是個別部門職責履行不到位，行業管理作用未充分發揮。個別主管部門對加強高質量項目儲備、嚴格資金使用管理，跟進督促項目建設運營和收入實現等工作的責任意識不強，存在當“老好人”“二傳手”“只借不管”“重借輕管”“前熱後冷”現象。絕大多數地區專項債券項目儲備申報、資金使用管理、債券償還和風險防範等工作集中於財政、發改部門，行業管理部門參與度及重視度有待提高。五是還本付息意識淡薄，債券到期償付存在風險。部分地區推進項目順利建成運營、加強項目收入和資產管理、按時償還債券本息費用意識淡薄，專項債券本息償付和資產管理存在一定風險。六是專項債券額度及覆蓋領域迅速擴大，部分領域專項債券缺乏頂層制度指引。截至2022年，我省新增專項債券規模已達1998億元，項目覆蓋交通基礎設施、能源、農林水、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流、市政和產業園區基礎設施、保障性住房等22個領域。但目前國家層面只制定印發了土地儲備、棚戶區改造、政府收費公路3個分領域新增專項債券管理辦法，農林水利、生態環保、市政建設等其他領域尚無本領域債券管理辦法，債券發行、使用、管理及償還缺乏頂層制度指導。
(二)《辦法》制定出台必要性
為有效解決上述問題，有序做好新增專項債券儲備、申報、發行、使用、管理、償還等工作，切實防範專項債券本息償付風險，有必要制定《辦法》，明確債券儲備申報、分配發行、管理使用、本息償付、風險防範等工作流程及政策要求，明確省市縣、部門間的責任分工，確保新增專項債券“發得出、用得好、管得住、能見效”。一是明確申報機制，實現項目儲備“常態化”。明確專項債券項目申報要求和流程，將專項債券項目儲備作為一項長期性、基礎性工作，納入常態化管理，定期梳理、定期補充、動態調整、滾動儲備，提升專項債券儲備能力和儲備質量。二是明確申報條件，突出支持項目“成熟化”。明確專項債券項目條件和要求，嚴格篩選審核項目，確保項目合格合規、建設條件充分、項目成熟，債券發行後能夠儘快使用、儘快見效。三是明確管理要求，實現資金使用“規範化”。明確資金使用範圍、管理要求、撥付條件，指導各地各部門依法依規管理使用專項債券資金，避免資金被擠占、周轉、挪用。四是明確執行要求，實現風險防控“穩妥化”。明確債券項目建設運營、收入實現管理、資產使用管理、償付風險防範等相關規定，提前謀劃、提前預防、築牢專項債券償付風險“防火牆”，切實維護政府信用。五是明確責任分工，實現部門合作“協同化”。明確各地各部門在項目申報審核、債券分配發行、資金使用管理、項目建設運營、本息費用償付、債券風險防範等各階段工作的職責分工，各司其職、各負其責，協同管好用好專項債券。
二、檔案依據
《辦法》根據《中華人民共和國預算法》《政府投資條例》(國務院令第712號)、《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》(廳字〔2019〕33號)、《財政部關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預〔2017〕89號)、《財政部關於支持做好地方政府專項債券發行使用管理工作的通知》(財預〔2018〕161號)等政策要求制定。
三、主要內容解讀
《辦法》按照“項目儲備常態化、支持項目成熟化、額度分配科學化、資金使用規範化、風險防控穩妥化、責任分工明晰化”原則，對新增專項債券項目儲備申報、債券分配發行、資金使用管理、資產及收入管理、本息費用償付、風險防範控制、信息公開與監督績效管理等工作流程及政策要求進行了明確。《辦法》包含九章、三十四條，具體如下：
第一章總則。明確新增專項債券定義、發行主體、限額管理、支持項目要求、資金用途、本息償付責任。
第二章債券額度管理。專項債務額度由省財政廳測算分配，報省政府批准後下達。財政部門負責編制政府性基金預算調整方案，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會批准。
第三章債券項目管理。明確新增專項債券需求項目、儲備項目和發行項目的申報程式、項目要求和審核要點等。
第四章債券發行使用管理。債券發行工作由省財政廳負責。專項債券資金應當嚴格按照債券發行信息披露檔案約定的用途使用。同時，明確了債券項目需調整的流程和要求及處理處罰機制。
第五章項目收支及資產管理。項目主管部門和項目單位要加強項目建設運營和管理維護，強化成本控制，確保項目順利建成運營、項目收入如期實現。債券存續期內項目產生的政府性基金收入和專項收入應足額繳入國庫。市縣財政部門未及時足額上繳還本付息、發行費用等資金的，省財政廳可以採取適當方式扣回並追究責任。項目主管部門和項目單位未按既定方案落實專項債券還本付息資金的，財政部門可扣減相關預算資金，或從相應的公益性項目單位調入專項收入償債。專項債券對應項目形成的資產應納入國有資產管理。
第六章預決算管理和信息公開。專項債券收入、支出、還本付息、發行費用以及專項收入等全部納入各級政府性基金預算管理。預算年度終了，各級財政部門應當會同項目主管部門和項目單位編制專項債券收支決算，在政府性基金決算報告中全面準確反映專項債券收入、安排的支出、還本付息、發行費用等情況。各地各部門要嚴格執行信息公開相關法律法規和制度規定，做好專項債務信息公開工作。
第七章職責分工。根據職責分工，明確了市縣人民政府、發展改革部門、財政部門、金融監管部門、項目主管部門、項目單位在新增專項債券全生命周期中的職責，形成合力共同抓好新增專項債券管理工作，充分發揮其支持政府投資項目建設、拉動有效投資的作用。
第八章績效管理與責任追究。專項債券實施全過程績效管理，財政部門將績效評價結果作為專項債券額度和財政補助資金分配的調整因素。各級政府及其部門、項目單位應加強專項債券管理監督，對各級政府、部門、項目單位、中介機構等違規行為依法依規追究責任。
