基本介紹
議程設定模式,產生背景,決策的由來,設定的關鍵因素,公眾議程,關門模式,
議程設定模式
產生背景
任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取捨。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設定則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設定的？什麼人影響了議程的設定？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設定的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設定模式的轉換有助於我們領會中國政治制度的深刻變遷。
決策的由來
參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限於這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此後，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以後的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。
談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什麼有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源
議程設定模式
。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取捨。 1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設定則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設定，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會裡其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一隻若隱若現的黑手在幕後操控著議程設定。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設定的？誰參與了議程的設定？為什麼有些問題拿到檯面上討論、另一些問題卻被排斥在外？
議程設定模式
議程設定模式設定的關鍵因素
議程設定是指對各種議題依重要性進行排序。為了便於分析公共政策的議程設定，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報導和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設定，但這三種議程的設定可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那裡，傳媒要影響公眾議程的設定，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反覆報導，並把這些報導放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設定的鼻祖之一科恩（BernardCohen）
有句話說得很到位：傳媒如果對客群“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對客群“想什麼問題”的控制卻易如反掌。正因為傳媒議程對公眾議程設定具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關係已變為一門顯學。近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關係。
不過，傳媒並不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發事件，以及其他很多因素都可能導致民眾轉變對公共事務的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設定關係更為密切。既然本文的側重點是政策議程設定，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關係上。
公眾議程
是社會大眾認為政府應該關注的問題。儘管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調查的話，從對“什麼是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調查，公眾議程也會以其他方式表現出來。考察民眾關心的問題與政策制定者關注的問題呈現什麼樣的關係，可以為我們確定政治制度的性質提供一個新的視角。
不少人把官員的產生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕於實質之上。更關鍵的是，什麼人在政策議程設定的過程中扮演怎樣的角色、民眾關心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設定被統治者或少數精英分子把持、民眾關心的問題與政策制定者關注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠對政策議程產生直接的影響、後者能切實反映前者的內容與排序，即使官員並非由直選產生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過於簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設定，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。
關門模式
這是最傳統的議程設定模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統社會裡，當一般老百姓沒有什麼政治參與意識時，這是議程設定的主要模式。在當代中國，這種議程設定模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關”也許可以算得上一個例子。
從計畫經濟轉型到市場經濟，價格改革當然是題中應有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數開始上揚，出現1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩定物價，國務院出台了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產投資的措施。在做了這些鋪墊後，國務院4月初決定調高部分農產品的收購價格，並對城市職工的補貼由暗轉明。儘管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應放緩一點。但當時中國實際最高領導人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反覆強調，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關。
