稅收管理權

稅收管理權是衡量一級財政自主程度的重要參考。財政管理體制的核心問題是財權問題，而財權問題的基礎又是稅收管理權問題。稅收管理權包括稅收的立法權，開徵停徵權、稅目、稅率的調整權和稅法的解釋權等內容。中國目前實行的分稅制是不完全的分稅制，在稅種劃分、稅權劃分、征管範圍的劃分等方面存在不少的缺陷和問題，而稅收管理權劃分不合理的問題，則是分稅制體制中的一個重要問題。

基本介紹

• 中文名：稅收管理權
• 定義：貫徹執行稅法擁有的許可權
• 實質：實質上是一種行政權力
• 類別：經濟

定義

稅收管理權是指貫徹執行稅法擁有的許可權。稅收管理權實質上是一種行政權力，屬於政府及其職能部門的許可權範圍，它可以分為兩大類：一是稅收立法權；二是稅種開徵停徵權，是指稅目增減、稅率的調整和減免權。各級政府的稅收管理許可權，具體包括稅收立法權、稅法解釋權、稅種開徵、停徵權和稅收調整權。其中最重要的是立法權，一級政府擁有稅收立法權的大小，標誌著其稅收管理許可權的大小。

實行分稅制財政體制是當今世界上市場經濟國家處理各級政府之間縱向分配關係的普遍做法，由於世界各國政治制度和經濟制度發展情況的不同，分稅制的具體內容也不盡相同，主要體現在稅收管理體制、地方稅種的劃分和稅收征管三大方面。其中，地方政府對於本級的地方稅擁有一定的管理許可權，特別是擁有一定的地方稅立法權是公共財政框架下地方稅體系具有的一個基本特徵，在保證中央政府主導地位的前提下，一般都會賦予地方政府一定的稅收管理許可權。當然，由於分稅制分權程度的不同，地方政府擁有稅收管理許可權的程度也是很不一樣的。值得注意的是，從各國分稅制的實踐看，各種稅的徵收許可權、管理許可權和稅率的調整許可權歸屬哪一級政府，法律一般都有明確規定，這對於穩定各級政府間的財政分配關係很重要，且可以有效地避免中央與地方之間討價還價、互相扯皮現象的發生。

基本介紹

1994年分稅制實行以來，現行地方稅制對確保地方財政收入和適度調控經濟運行發揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化和完善，現行地方稅制與市場經濟的矛盾也日益顯現，地方稅收管理許可權高度集中於中央就是其中一個主要表現。在中國市場經濟不斷完善和公共財政體制逐步建立的過程中，應該正視和解決這個問題，在統一稅政的前提下，賦予地方政府適當的稅收管理權。

國家稅收法令政策的制定和貫徹執行，以及稅收管理的實現和稅款的征解入庫等，必須依靠各級政府的協同活動才能順利完成。同時，各級政府在執行各自的國家職能任務中，也需要一定的收入供其安排使用。為此有必要在中央和地方政府之間，建立完善一套稅收立法、執法以及稅收的管理許可權，以調動各方面共同搞好徵收管理，完成稅收任務的積極性，並使各級政府都有一部分可供支配的財務，以保證其職能任務的實現。

從公共物品或公共產品理論來說，由於政府最主要的職能是提供公共物品，而公共物品是分層次的，從效率的角度說，不同層次的公共物品應當由中央政府和地方政府分別提供。因此，對稅權進行有效配置，合理界定各級政府稅權範圍，有利於政府為社會、為國民提供更好的公共物品，實現國家職能。同時，中國區域經濟發展中的不均衡，對不同層次的公共物品也存在著不同的偏好，特別是由於目前中國各級預算主體不能得到足額的財政收入，因而才會通過其他途徑來參與社會財富的分配。以上情況說明，稅權適當下放的確是必要的。
中國是世界上最大的開發中國家，迫切需要中央政府集中財力進行有效的巨觀經濟調控，以實現政治經濟的穩定；另一方面，中國幅員遼闊，地區經濟發展不平衡，各地情況差別很大，也需要進行適當的分權，逐步建立完善的地方稅體系。因此，從總體上看，中國稅收立法權的劃分，應建立起以中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的立法格局。稅權縱向劃分的核心問題，地方稅種的立法權應當下放。理由在於：一是賦予地方適度的稅權，有利於促使地方因地制宜地積極採取某些稅收措施，挖掘稅收潛力，改善財政狀況，促進地方經濟發展，也有助於中央主管部門集中精力，管好大政方針。二是賦予地方適度的稅權是有效實現地方政府職能的必要條件。三是適度分權有利於增強稅收法律的適應性，如有些小稅種適當下放給地方有利於地方因地制宜地開闢新稅源，而且也解決了這些稅種全國統一立法難以適應地方實際情況的矛盾。
地方享有稅收立法權符合中央、地方立法許可權適當劃分的憲法原則。憲法規定，省、自治區、直轄市和國務院批准的較大市的人大及其常委會和人民政府，在不與憲法、法律、行政法規相牴觸的情況下，可以制定地方性法規和規章。地方享有一定的稅收立法權也符合《立法法》的具體規定。

稅收許可權

除了應將那些為保證全國政令和稅收政策統一，維護全國統一市場和公平競爭的地方稅的稅收立法權集中在中央外，可將其餘地方稅稅種的稅收立法許可權作如下劃分：
（1）對稅源流動性、外溢性較小，不易引起經濟波動，適宜由地方獨立徵收的地方稅，允許省、自治區、直轄市在其行政區域內獨立開徵，如財產稅。

（2）稅源較為普遍、稅基不易產生地區之間轉移、對巨觀經濟影響較小的稅種，以及涉及維護地方基礎設施的稅種，如城鎮土地使用稅、車船使用稅、耕地占用稅、城市維護建設稅等，中央只負責制定這些稅種的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免徵收管理等許可權可賦予地方。

（3）對全國統一開徵、對巨觀經濟影響較小、但對地方經濟影響較大的地方稅種，除由中央制定基本法律和實施辦法外，稅目、稅率調整、徵收管理等許可權可下放給地方。

（4）對全國統一開徵且對巨觀經濟影響較大的地方主體稅種，如營業稅、個人所得稅，由中央制定基本法律法規及實施辦法，可將部分政策調整權下放給地方，由地方在中央規定的幅度範圍內結合當地經濟發展及其他情況自行確定，如對稅率、扣除標準等可規定一定的浮動幅度。

（5）地方稅收管理權原則上宜掌握在省級政府，不能層層下放，屬於地方立法的必須經過立法程式的批准，不得由有關部門自行決定處理。按照《立法法》第8條第8款的規定，有關稅收基本制度方面的事項屬於法律保留的範圍，只能制定法律，而法律的制定許可權是全國人大及其常委會，地方權力機關只能按照《立法法》第63條、第64條的規定，由省、自治區、自轄市的人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會制定地方性法規。因此，稅收立法權下放的範圍應該只能是省、自治區、直轄市的地方權力機構以及較大的市的人大及其常委會。

（6）建議建立地方稅收立法、中央審查備案制度。省、自治區和直轄市根據有關原則，通過稅收立法在本行政區域內開徵新的地方稅種，須經過全國人大常委會審查同意，並於事後報中央備案。
合理劃分稅收立法許可權，在統一稅政的前提下，適當下放稅收管理權事關重大，應當建立健全相關的稅收法律制度對其進行規範，以保證其規範有序地得以實施。為此應加快制定《稅收基本法》（或稱《稅法通則》），以法律的形式明確中央與地方稅收許可權的劃分，並進一步健全地方稅制度，規範財政管理體制，完善中央對地方的轉移支付制度，堅持依法治稅。在我國進一步完善分稅制的財稅管理體系的進程中，我國稅法體系的完善應當是中央和地方各自的稅收許可權劃分明晰化、合理化。

管理體制

從世界各國地方稅管理體制的實踐上考察，不同國家由於政體、國體不同，經濟發展水平的差異以及經濟管理體制的不同，地方稅管理許可權劃分也不一致。各國地方稅管理許可權的劃分，大致有以下三種類型：一是中央集權型；二是地方分權型：三是集權分權兼顧型。
稅收管理許可權的大小是與各國政府的職責相對稱的。地方政府職權範圍較大的國家，如美國、澳大利亞等，其稅收管理許可權也大；地方政權職責範圍較小的國家．如法國、英國、日本等，其稅收管理許可權也小。各國的地方稅收管理模式並不是固定不變的，而是隨著政治、經濟體制的變化而不斷變化。儘管各國稅收管理體制都有不同的具體形式，但是他們也有著一些共同規律可供我們借鑑：
1．分稅制是建立稅收管理體制的核心，是當今世界上多數國家普遍採用的一種方法。
2．實行適度分稅制的國家，既設中央稅和地方稅，又設共享稅．稅收管理許可權集中在中央，地方管理許可權相對較少；實行徹底分稅制的國家只設中央稅和地方稅，不設共享稅，而且中央與地方的稅收立法、管理、徵收也完全分開，地方的稅收管理許可權相對較大。
3．不論是徹底分稅制的國家．還是適度分稅制的國家，不論是聯邦制國家還是中央集權制國家，中央和地方稅收的管理許可權劃分都是根據本國的歷史、政治、經濟的具體情況而定，不是一概而論。
4．分稅制國家財權與事權相對應，稅權與事權則不對應，徵稅權是國家介入國民收入的一項手段，由此取得的財政收入可以通過稅收上繳、稅收返還、轉移支付等方式在各級政府間進行分配。
5．國際上實行分稅制的國家，都在法律上明確了中央稅收的優先課徵權，以及執法的優先地位，如美國聯邦政府、州政府和地方政府都徵收個人所得稅、法人所得稅，州政府和地方政府徵收所得稅只能按照聯邦國稅局確定的所得稅額徵收，不得另行核定。
6．地方稅制度一般是由地方政府按對稅收收入的需求決定的。眾所周知，分稅制的核心問題，是要在合理劃分中央和地方政府職責範圍、財權和事權相統一的基礎上，在中央和地方之間實行經濟分權，使地方一級擁有對地方稅的管理許可權，主要是稅收立法權，而稅收分權的實行，在規範各級政府間稅收分配關係方面有著不可低估的作用。只有在地方政府對地方稅擁有充分的管理許可權和適度的稅收立法權的情況下，地方政府才能真正成為一級財政主體，有權根據本地經濟及事業發展的需要，決定調整地方稅的徵稅辦法，實施特定稅收政策。也只有這樣，才能真正促使地方政府重視加強稅收管理，開拓稅源、努力建立充滿活力和發展後勁的稅收增長機制和地方財政分配機制。中國現行的分稅制只是初步解決了按稅種劃分中央和地方財政收入的問題，地方稅收管理權高度集中於中央的狀況依舊，這與社會主義市場經濟對分稅制的要求，還存在較大差距。因此，進一步完善分稅制，需要根據中國國情，在適度賦予地方稅收管理許可權方面實行較大改革舉措。

管理現狀

中國現階段實行的是高度集中的稅收管理體制，稅收的各種管理許可權基本上集中在中央政府，地方政府只負責徵收，現行地方稅收管理許可權狹窄具體表現在以下幾個方面：
(一)地方政府缺乏必要的稅收立法權
中國目前高度集權的稅收管理模式很難適應中國各地複雜的經濟狀況和千差萬別的稅源情況，既不利於地方政府適時對地方稅種進行合理調整，也對地方經濟的建設與發展、分稅制的有效運轉以及地方稅體系的規範化產生負面影響。

(二)地方政府缺乏必要的稅權
分稅制財政體制實行以後，地方政府的事權較以前擴大了，但作為地方財政支柱的地方稅卻存在調節經濟力度弱、收入規模小、稅源分散、征管難度大以及征管成本高等諸多弊端，地方政府無法通過規範的渠道取得行使其職能所必須的資金，以滿足其實現和履行社會經濟職能的客觀需要。為了解決財權與事權不對稱的窘境。一些地方往往通過收費等非規範的途徑來籌集資金，一定程度上導致地方收費規模日益膨脹，甚至出現隨意收費，費大幹稅的狀況，不僅加重了企業和個人的負擔，而且侵蝕了國家稅基，造成了政府分配秩序的紊亂。

(三)地方稅的收入劃分不明確
中國雖然名義上是通過稅種來劃分收入範圍，實際上卻未能跳出按企業經濟性質和隸屬關係劃分收入的圈子，沒有真正按稅種劃分中央稅、地方稅、共享稅，存在一個稅種既屬於中央稅，又屬於地方稅的現象。如營業稅，它屬於地方稅，但鐵道系統、各銀行總行和各保險總公司集中繳納的營業稅收入卻劃歸中央。這種劃分打亂了嚴格的分稅管理格局，損害了地方利益，使得營業稅表面是地方稅，實質卻成為中央地方共享稅，使現行的分稅制變得模糊不清，不利於營業稅作為地方稅主體稅種功能的有效發揮。這不僅與國際通行的分稅制稅種劃分方式相背離，而且使各級政府的經濟利益與所屬企業密切相關，既不利於企業之間打破地域競爭，也不利於通過分稅制來轉換政府職能，實現政企徹底分開的改革目標。

總體構想

統一稅政與賦予地方適當的稅收管理權相結合，既反映了統一稅法、合理分權的基本要求，又體現了中央與地方利益兼顧、稅法的規範性與靈活性並重的原則。統一稅政要求從維護中央的權威出發，維護國家稅法的統一、規範和完整，增強中央的巨觀調控能力：賦予地方適當的稅收管理權則要求充分考慮地方的實際情況，給予地方一定的政策調整空間，增強地方配置財力資源的能力。統一稅政與賦予地方適當的稅收管理權是中國稅收管理體制改革中必須兼顧的兩個重要方面，正確處理好兩者之間的關係，把握好稅權集中與分散的度量，將有利於稅收制度的完善，有利於經濟的協調發展。
(一)對於完善中國地方稅收管理權的總體構想
鑒於中國以往改革的經驗教訓，中國的稅收分權改革應從一開始就要重視加強中央的巨觀調控，對於地方政府享有稅目稅率調整權和減免稅權的地方稅，應規定某些限定條件，要求地方政府將擬定調整的徵稅辦法和稅收政策報中央批准後，方可實施；對由地方決定立法開徵的地方稅，中央應保有建議權或指導權，乃至最終的否決權。這樣，有利於在擴大地方稅收管理許可權的同時，把地方稅權的運用納入中央的巨觀調控體系，保持全國稅收政策和稅收制度的基本統一。

綜觀國際稅收管理的實踐與中國國情，中國的稅收管理應採取中央地方兼顧型，賦予省、自治區、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權。中央稅和共享稅的稅收立法權、政策解釋權、徵收管理權、計畫安排權等集中在中央；將地方稅的管理許可權分為三類：

第一類是屬於全國性的地方稅種和地方的主體稅種，這類地方稅種只能由中央立法，地方政府只有徵收管理權，而沒有稅率的調整權和減免權；

第二類是雖然也是屬於全國性的地方稅，也由中央統一立法，但地方政府不僅有徵收管理權，還可以在中央規定的幅度內有一定的稅率調整權和減免權；

第三類是純粹屬於地方性的、受益範圍也比較明確的地方稅種，地方可自行立法開徵。按照統一稅政與地方自主相結合的原則，地方稅管理許可權應在中央和地方之間作如下劃分：中央稅和共享稅的稅收立法權，徵收權和管理權完全集中於中央；對全國統一開徵，並且對巨觀經濟影響較大的地方稅(如營業稅)，由中央制定基本法規和實施辦法，將部分政策調整權和徵收管理權下放給地方；全國統一開徵，但對巨觀經濟影響小，而對本地區經濟影響大的地方稅，除由中央制定基本法規外，實施辦法、政策解釋、稅目稅率的調整、稅收減免和徵收管理等許可權應賦予地方；對於不必全國統一開徵，具有明顯區域性特點的地方稅的立法權、徵收權、管理權應全部劃歸地方；地方政府結合當地資源優勢，報經中央批准，可決定開徵某些地方性稅種。
(二)賦予地方適當的稅收立法權
如前所述，稅收管理許可權的內容很多，但是其中最重要的當屬稅收立法權。長期以來，中國的稅收法規幾乎都由中央政府統一制定並組織實施，甚至連地方稅的具體徵收辦法各地也大體相同。地方既無稅收立法權、稅法解釋權，也無權調整地方稅的稅目、稅率和制定適應本地區特點的稅收政策。中央在稅權方面的大包大攬，一方面限制了地方政府發展地方稅源，組織徵收管理的主動性；另一方面造成了地方稅體系的不斷萎縮。雖然中央政府曾做過下放稅收管理權的嘗試，但由於在放權過程中不能突破舊體制的束縛，合理劃分中央和地方各級政府的職責，往往是放了收入分享權、未放事權，或者是放了減免權而未放稅收立法權，形成權責分離，以致造成“一放就亂，一亂就收，一收又死”的惡性循環。當然，賦予地方一定的稅收立法權，一定要防止發生全國地方稅種林立、各地區之間稅負差別和稅率差別很大的現象，要保證全國市場的統一。因此，當前比較現實的選擇是只賦予省一級政府一定的地方稅收立法權。
初步構想，對全部地方稅可依據地方管理許可權大小不同，分為兩大類：一類是政策性較強，對全國財政、經濟影響較大，需要由中央統籌的地方稅，如營業稅、土地增值稅等，其稅收立法權仍由中央掌握，而將稅目稅率調整權、減免稅權等下放給地方管理。另一類屬於對巨觀經濟影響不大的地方稅(包括現行的多數地方稅)，可以將全部稅收管理許可權，包括稅收立法權，都下放給地方。當然，在實行地方稅收分權的同時，應當加強而不是削弱中央對地方稅權的控制。
(三)給予地方一定的稅收政策調整權
在賦予地方適當的稅收立法權的基礎之上，對於營業稅、個人所得稅、資源稅、印花稅等地方稅種，在中央統一立法和稅收政策下，可給予地方政府一定的稅收政策調整許可權：一是徵稅範圍的具體確定，可放權於地方政府；二是根據各地情況的不同和發展變化，可由地方政府對具體稅目進行增減；三是在中央稅率的統一規定幅度或範圍內，可由地方政府調整稅率或徵收額度。而對於車船使用稅、房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等地方稅種，可考慮將稅收政策的制定許可權(立法許可權)和調整許可權全部給予地方。
(四)賦予地方一定的減免稅權
營業稅，個人所得稅、資源稅、印花稅等地方稅種，在中央正式立法後，不僅可以將稅收政策的調整許可權給予地方，還應將這些稅種的減免稅許可權下放給地方政府。