基本介紹
- 中文名：福建省林木林地權屬爭議處理條例
- 性質：法律法規
- 施行時間：2008年10月1日
- 實施地區：福建省
公告,總則,處理依據,管轄與受理,處理程式,法律責任,附則,修訂草案的說明,修改情況的報告,初步審查報告,相關報導,
公告
福建省人民代表大會常務委員會關於頒布施行《福建省林木林地權屬爭議處理條例》的公告
《福建省林木林地權屬爭議處理條例》已由福建省第十一屆人民代表大會常務委員會第三次會議於2008年5月15日通過，現予公布，自2008年10月1日起施行。
福建省人民代表大會常務委員會
2008年5月16日
總則
第一條 為了公正、及時處理林木林地權屬爭議，保障林木林地所有者和使用者的合法權益，維護林區穩定，促進林業發展，根據《中華人民共和國森林法》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省行政區域內林木林地權屬爭議處理，適用本條例。
本條例所稱林木林地權屬爭議，是指因林木林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議。
第三條 地方各級人民政府依法處理本行政區域內的林木林地權屬爭議。
縣級以上地方人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作，由本級人民政府林木林地權屬爭議調處工作機構或者林業主管部門負責；鄉（鎮）人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作，由鄉（鎮）人民政府指定的機構負責。
依照前款規定負責處理林木林地權屬爭議具體工作的機構或者部門，以下統稱為林權爭議調處部門。
縣級以上地方人民政府國土資源、農業、水利、海洋、漁業、民政、公安、信訪等有關部門依照各自職責，協助做好林木林地權屬爭議處理工作。
第四條 調處林木林地權屬爭議應當堅持尊重歷史和現實情況，互諒互讓，公開公正的原則。
第五條 林木林地權屬爭議發生後，由當事人協商解決；協商不成的，依照本條例規定申請處理；對處理決定不服的，應當依法先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
當事人協商解決林木林地權屬爭議時，可以要求林權爭議調處部門參與。
當事人協商達成的林木林地權屬協定，應當自覺履行。
第六條 林木林地權屬爭議發生後，當事人所在地人民政府必須採取有效措施防止事態擴大。林木林地權屬爭議解決前，有關縣級以上地方人民政府不得對爭議山場發放《中華人民共和國林權證》，有關主管部門不得發放林木採伐許可證、批准使用林地或者辦理相關林木林地權屬變更登記手續。
第七條 林木林地權屬爭議發生後，當事人不得從事與爭議山場林木林地所有權、使用權有關的活動。
在爭議山場，搶砍林木、搶占林地的，林業主管部門應當予以制止；發生毀壞生產和生活設施以及聚眾鬥毆、故意傷害他人等違法行為的，公安機關應當依法查處。
第八條 林木林地權屬爭議發生後，當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府可以根據實際情況對爭議山場採取臨時封閉措施，並予以公告，同時書面告知有關利害關係人。
因防治森林病蟲害等特殊情況需要進入爭議山場從事與林木林地所有權或者使用權有關活動的，由當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府組織實施。
第九條 依法徵收、徵用爭議山場的，在當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府組織下，辦理徵收、徵用相關手續。
徵收爭議山場的林地補償費、林木補償費、安置補助費和徵用爭議山場的補償費，以及變賣木材、果實所得收益等應當設立財政專戶保管，不得挪作他用。
爭議解決並明確權屬後，當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府林權爭議調處部門應當依法或者依照雙方協定，將林地補償費、林木補償費、安置補助費和徵用爭議山場的補償費，以及變賣木材、果實所得收益等一次性足額支付權利人。
第十條 縣級以上地方人民政府對處理林木林地權屬爭議工作做出突出貢獻的單位和個人給予表彰和獎勵。
處理依據
第十一條 縣級以上地方人民政府依法登記造冊的林木林地權屬登記簿是確認林木林地所有權或者使用權的根據。
縣級以上地方人民政府依法頒發的《中華人民共和國林權證》是處理林木林地權屬爭議的依據。
第十二條 未取得《中華人民共和國林權證》，在縣級行政區域內發生的林木林地權屬爭議，以林業“三定”時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證及其之後依法變更的林木林地權屬證書作為處理依據。
未取得《中華人民共和國林權證》，跨縣級行政區域發生的林木林地權屬爭議，以土地改革時期縣級以上地方人民政府依法頒發的土地證作為處理依據。但土地改革時期爭議一方當事人所在地的縣級人民政府未發放土地證的，由當事人協商解決；協商不成的，由當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府確定林木林地權屬。
第十三條 沒有本條例第十一條、第十二條規定的處理依據的，下列材料可以作為處理林木林地權屬爭議的依據：
（一）人民法院作出的有關林木林地權屬的生效法律文書；
（二）當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府作出的涉及林木林地權屬的決定；
（三）當事人之間依法達成的協定、贈與憑證；
（四）鄉有林、村有林的土地改革清冊或者林改清冊；
（五）土地改革時期林木林地收歸國有的國有林清冊或者林改清冊。
當事人分別提出前款列舉的不同材料的，以最後生效的材料作為處理林木林地權屬爭議的依據。
同一林木林地權屬爭議，當事人之間有數次協定的，以最後一次協定作為處理林木林地權屬爭議的依據。
第十四條 土地改革後營造的林木，僅林木所有權發生爭議的，投資、造林、管護的憑證可以作為處理依據。但明知林地權屬有爭議或者未依法取得林地使用權搶造林木的除外。
第十五條 土地改革、合作化時期和“四固定”期間有關林木林地權屬的其他有效憑證可以作為處理林木林地權屬爭議的參考。
處理國有單位與其他單位、個人之間的林木林地權屬爭議還可以參考國有單位設立時總體設計書載明的經營範圍、林業“三定”時期確定的經營區界限。
第十六條 土地改革前的林木林地權屬憑證和自然資源調查界線，以及各類地圖中的省、縣、鄉、村界線，不作為處理林木林地權屬爭議的依據。但行政界線勘定時，依法調整並達成協定的林木林地權屬界線除外。
第十七條 《中華人民共和國林權證》記載的四至範圍以附圖為準，附圖四至界限不清的以記載的面積為準；《中華人民共和國林權證》記載林木株數的以記載的株數為準。
其他林木林地權屬證明的四至範圍或者面積，按照下列規定認定：
（一）林業“三定”時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證及其之後依法變更的林木林地權屬證書，以權屬憑證或者經核准的林權清冊記載的四至為準；
（二）自留山以縣級以上地方人民政府依法頒發的自留山證或者林權證記載的面積為準；
（三）土地證或者其他權屬憑證記載四至清楚的，以四至為準；四至載明的地物標不明確的，按四至載明的最近的地物標確定四至；無法確定地物標的，以記載的面積為準。
第十八條 當事人同時提供林權證或者土地證等同類合法憑證的，由當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府根據自然地形等實際情況認定。
當事人均無法提供有效權屬憑證，又無第三方提出權屬主張的，林權爭議調處部門經核實後，應當在林木林地所在地進行權屬主張公告，公告期限為一年。公告期滿無人提出有效權屬憑證的，由當事人協商解決；協商不成的，由當事人所在地人民政府共同的上一級地方人民政府確定委託管理者，並依法制定收益處置辦法。
管轄與受理
第十九條 鄉（鎮）行政區域內發生的個人之間的林木林地權屬爭議由林木林地所在地的鄉（鎮）人民政府依法處理。
縣級行政區域內發生的單位之間、單位與個人之間，以及跨鄉（鎮）發生的個人之間的林木林地權屬爭議，由林木林地所在地縣級人民政府依法處理。
跨縣（市、區）行政區域發生的單位之間、單位與個人之間、個人之間的林木林地權屬爭議，由林木林地所在地設區的市人民政府依法處理。
跨設區的市行政區域發生的單位之間、單位與個人之間、個人之間的林木林地權屬爭議，由省人民政府依法處理。
第二十條 林木林地權屬爭議處理申請符合下列條件的，應當予以受理：
（一）申請人與爭議的林木林地有利害關係的；
（二）調處對象、調處請求明確的；
（三）有權屬憑證和事實依據的。
林木林地權屬爭議處理申請有下列情形之一的，不予受理：
（一）已經當事人所在地人民政府或者共同的上一級地方人民政府依法調解並達成協定或者依法作出處理決定的；
（二）人民法院已經就有關林木林地權屬爭議作出判決、裁定的；
（三）屬於林木林地流轉過程中發生的承包經營權、處置權、收益權等糾紛的；
（四）屬於民事侵權行為的；
（五）無法提供林木林地權屬憑證的；
（六）法律、法規規定的其他情形。
第二十一條 申請處理林木林地權屬爭議的，應當向有管轄權的地方人民政府遞交申請書和有關林木林地權屬憑證，並按照被申請人數提交副本。
申請書的格式由省人民政府林權爭議調處部門統一規定。
第二十二條 地方各級人民政府收到林木林地權屬爭議處理申請書後，應當在十日內進行審查，對符合本條例規定的受理條件的，應當予以受理；對不符合本條例規定的受理條件，決定不予受理的，應當書面告知申請人，並說明理由；對符合本條例規定的受理條件，但不屬於本級人民政府管轄範圍的，應當移送給有管轄權的地方人民政府，並書面通知申請人。
處理程式
第二十三條 地方各級人民政府應當自受理林木林地權屬爭議處理申請之日起十日內，將申請書的副本傳送給被申請人。被申請人應當自收到申請書副本之日起十五日內，提出書面答覆並提交有關材料。
被申請人無正當理由沒有在規定時間提出書面答覆或者提交有關材料的，不影響爭議的處理。
第二十四條 與林木林地權屬爭議處理結果有利害關係的第三人，可以申請參加爭議處理。
有管轄權的地方人民政府林權爭議調處部門發現有利害關係第三人的，應當通知其參加爭議處理。
第二十五條 與林木林地權屬爭議有利害關係或者有其他關係可能影響公正處理的調處人員，應當迴避。當事人認為調處人員與林木林地權屬爭議有利害關係或者有其他關係可能影響公正處理的，可以提出迴避申請。
調處部門工作人員的迴避，由調處部門負責人決定；調處部門負責人的迴避，由同級人民政府負責人決定。
第二十六條 地方各級人民政府受理林木林地權屬爭議處理申請後，林權爭議調處部門應當對爭議的林木和林地權屬進行實地調查取證，對當事人提供的有關材料進行核實，並通知當事人及有關人員到場。
被調查的單位或者個人應當如實提供有關材料。禁止偽造、變造林木林地權屬憑證。
第二十七條 鄉（鎮）人民政府自受理林木林地權屬爭議處理申請之日起六十日內調解完畢。縣級以上地方人民政府自受理林木林地權屬爭議處理申請之日起九十日內或者自收到受委託的地方人民政府提出的林木林地權屬爭議處理建議之日起六十日內調解完畢。
縣級以上地方人民政府可以委託下級地方人民政府進行調解，受委託的下級地方人民政府應當自受委託之日起六十日內調解完畢。
第二十八條 經調解達成的協定，當事人應當簽字或者蓋章。林權爭議調處部門應當根據當事人達成的調解協定，製作林木林地權屬爭議調解書。調解書由調解人員署名，並加蓋林權爭議調處部門印章後生效。
林木林地權屬爭議調解書應當載明以下事項並附林木林地權屬界至圖：
（一）申請人和被申請人的姓名、住所（法人或者其它組織名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名及職務）、聯繫方式；
（二）爭議的主要事實、理由和請求；
（三）調解結果；
（四）其它需要載明的事項。
第二十九條 當事人對林木林地權屬爭議調解書有異議的，可以依法向人民法院提起訴訟。
第三十條 經調解未達成協定的，鄉（鎮）人民政府應當在調解期滿之日起六十日內作出處理決定；縣級以上地方人民政府應當在調解期滿之日起九十日內作出處理決定。情況複雜，無法在規定期限內作出處理決定的，可以適當延長，但延長期限不得超過六十日，並應當將延長的決定及理由書面告知當事人。情況特別複雜，經延長仍未能作出處理決定，需要繼續延長的，鄉（鎮）、縣（市、區）或者設區的市人民政府應當報經上一級地方人民政府批准，省人民政府受理的由省人民政府負責人批准。
林木林地權屬爭議處理決定書應當載明以下事項並附林木林地權屬界至圖：
（一）申請人和被申請人的姓名、住所（法人或者其它組織名稱、住所和法定代表人或者主要負責人的姓名及職務）、聯繫方式；
（二）爭議的主要事實、理由和請求；
（三）認定的事實、理由和適用的法律、法規、規章；
（四）處理結果；
（五）申請行政複議的期限；
（六）處理機關、日期；
（七）其它需要載明的事項。
第三十一條 縣級以上地方人民政府應當根據生效的林木林地權屬協定書、調解書、處理決定書、行政複議決定書、人民法院法律文書等，依法頒發林木林地權屬證書。
林木林地權屬協定書、調解書、處理決定書的格式由省人民政府林業主管部門統一規定。
法律責任
第三十二條 違反本條例第七條第一款規定，從事與林木林地所有權、使用權有關的活動的，由縣級以上地方人民政府林業主管部門責令限期改正；逾期不改正的，沒收違法所得，並處以違法所得百分之十以上百分之五十以下的罰款。給權利人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。
第三十三條 違反本條例第二十六條規定，偽造、變造林木林地權屬憑證的，由公安機關對直接責任人按照有關規定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十四條 以暴力等方式阻礙林權爭議調處人員依法進行林權爭議調處工作的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條 行政機關及其工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，由上級行政機關或者有關部門責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）對符合條件的林木林地權屬爭議處理申請不予受理的；
（二）在受理、處理林木林地權屬爭議過程中，未向當事人、利害關係人履行法定告知義務的；
（三）在林木林地權屬爭議期間，對爭議山場發放《中華人民共和國林權證》、林木採伐許可證、批准使用林地或者辦理相關林木林地權屬變更登記手續的；
（四）指使他人偽造、變造林木林地權屬憑證的；
（五）未按照規定時限處理林木林地權屬爭議造成嚴重後果的；
（六）在林木林地權屬爭議處理過程中，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的。
附則
第三十六條 本條例所稱的林業“三定”，是指二十世紀八十年代初，縣級以上地方人民政府開展的穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制；“四固定”是指二十世紀六十年代初，地方各級人民政府將勞力、土地、耕畜、農具固定給生產小隊使用；林改清冊是指二十世紀五、六十年代，林木林地權屬處理形成的權屬登記材料。
第三十七條 本條例自2008年10月1日起施行。1993年9月3日福建省第八屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》同時廢止。
修訂草案的說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府委託，現就《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例(修訂草案)》)作如下說明：
一、修訂《辦法》的必要性
1993年9月3日福建省第八屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》(以下簡稱《辦法》)自實施以來，對調處解決林木林地權屬爭議案件，保護森林、林木和林地所有者或使用者的合法權益，維護林區社會安定穩定，促進林業發展發揮了重要作用。但是，隨著《森林法》、《森林法實施條例》相繼修改，《農村土地承包法》、《物權法》頒布實施以及我省林業改革和發展，《辦法》的施行面臨一些新情況、新問題：(一)《辦法》的一些規定與上位法規定不一致、不銜接。如《辦法》把林地承包經營糾紛界定為林木林地權屬爭議，而《農村土地承包法》明確規定：因林地承包經營發生的糾紛，不屬林木林地權屬爭議，並按《農村土地承包法》規定的程式處理，《辦法》涉及對林地承包經營糾紛處理的有關條款均需進行修改；如《辦法》把土地改革時期頒發的《土地證》和“林業三定”時期(1980年—1982年)頒發的《林權證》作為確認林木林地所有權和使用權的主要法律依據，而《物權法》明確規定：不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產權屬證書是權利人享有不動產物權的證明。《森林法實施條例》規定實行全國統一的《中華人民共和國林權證》，並作為確認林木林地權屬的主要證明。因此，《辦法》的相關規定需要作相應修改，並做好新舊林木林地權屬憑證的銜接。(二)隨著我省林業改革和發展，《辦法》的一些規定不能適應新形勢下處理林木林地權屬爭議工作的需要。林木林地爭議案件處理程式和時限相關規定有待進一步完善。雖然《辦法》在林木林地權屬爭議案件處理程式方面做了一些規定，但仍不能滿足新形勢下林木林地權屬爭議處理的需要。在實際中，存在林木林地權屬爭議案件久調不受理、久處不決現象，引發一些群體上訪，影響了林區的安定穩定。(三)爭議山場管理需要做進一步的補充。由於《辦法》對爭議山場管理未賦予相應的強制措施，造成一些地方出現了亂砍亂伐爭議山場，毀壞生產和生活設施以及鬥毆的惡性事件，對此有必要予以充實完善，以更好地維護林區的安定穩定。
因此，為了保持法制統一，及時處理林木林地權屬爭議，保護林木林地所有者和使用者的合法權益，保障社會穩定和諧,鞏固集體林權制度改革成果，促進林業發展，修訂該《辦法》不僅十分必要，而且相當迫切。
二、修訂的主要內容
(一)關於林木林地權屬爭議調處工作機構問題
我省林木林地權屬爭議調處工作機構，在1985年《福建省人民政府關於批轉省政府處理山林糾紛工作小組〈關於處理山林權糾紛工作會議紀要〉的通知》(閩政綜〔1985〕2號)就要求設立林木林地權屬爭議處理機構並負責處理林木林地權屬爭議的具體工作。目前，省政府、8個設區市(廈門未設立)和57個縣(市、區)政府都已成立了林木林地權屬爭議處理機構；1993年福建省第八屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《辦法》進一步明確授權林木林地權屬爭議調處工作機構負責處理林木林地權屬爭議的具體工作；2000年機構改革時，省委、省政府批准省林業廳的“三定方案”中也再次明確省政府處理山林權糾紛工作小組辦公室作為省人民政府處理山林權糾紛工作小組常設辦事機構，負責省政府處理山林權糾紛工作小組日常工作。但由於省人民政府處理山林權糾紛工作小組為議事協調機構，而國務院2007年頒布實施的《地方各級人民政府機構設定和編制管理條例》第十一條規定：“地方各級人民政府設立議事協調機構，應當嚴格控制；可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構”。為了與該規定相銜接，並與將來機構改革相協調，同時又結合我省林木林地權屬爭議調處工作的實際，在《條例(修訂草案)》第三條第二款明確由縣級以上地方人民政府林業主管部門或者縣級以上地方人民政府已經成立的林木林地權屬爭議調處工作機構負責處理林木林地權屬爭議的具體工作。
(二)修改與上位法不一致的規定
1適用範圍。根據《森林法》、《森林法實施條例》的相關規定，在《條例(修訂草案)》第二條中明確因林木林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議處理，適用本條例。同時，根據《農村土地承包法》的相關規定，在第十八條第二款明確林木林地流轉過程中發生的承包經營權、處置權、收益權等糾紛，不屬於《條例(修訂草案)》的調整範圍，不予受理。
2權屬確認根據和證明。新中國成立以來，政府對林木林地進行了多次確權，先後有土地改革時期的《土地證》、合作化時期的林木林地入社清冊、“林業三定”時期的林權證和自留山證、集體林權制度改革以來各級人民政府依法換髮的《中華人民共和國林權證》。但是，原《辦法》沒有把集體林權制度改革後依法換髮的《中華人民共和國林權證》作為認定林木林地權屬的主要證明，而是把各時期的其他憑證作為認定林木林地權屬的主要依據。因此，根據《森林法》、《森林法實施條例》、《農村土地承包法》、《物權法》以及國家林業局《林木林地權屬爭議處理辦法》的規定，《條例(修訂草案)》第九條將縣級以上地方人民政府依法登記造冊的林木林地權屬登記簿作為確認林木林地所有權或者使用權的根據；縣級以上地方人民政府依法頒發的《中華人民共和國林權證》作為確認林木林地權屬的主要證明。對未取得《中華人民共和國林權證》的林木林地權屬爭議，《條例(修訂草案)》第十條按縣內和跨縣兩種情況，分別對認定林木林地權屬的證明作了不同規定，即：縣級行政區域內的，以林業“三定”時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證、及其之後依法變更的林木林地權屬證書作為證明。跨縣級行政區域的，以土地改革時期縣級以上地方人民政府依法頒發的土地證作為證明。對既沒有取得《中華人民共和國林權證》又缺乏上述規定證明的，在《條例(修訂草案)》第十一條明確下列材料，即，一是人民法院作出的涉及林木林地權屬的法律文書；二是爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府作出的涉及林木林地權屬的決定；三是當事人之間依法達成的協定、贈送憑證及附圖；四是鄉有林、村有林的土地改革清冊或者林改清冊；五是土地改革時期林木林地收歸國有的國有林清冊或者林改清冊；六是土地改革、合作化、“四固定”時期有關林木林地權屬的其他憑證等可以作為認定林木林地權屬的證明。但是，在土改時期，延平區、華安縣從未發過土地證，如果延平區、華安縣與外縣的權屬爭議也適用上述規定，對延平區、華安縣則明顯不公平。所以，針對這一特殊情況《條例(修訂草案)》第十七條特別規定：土地改革時期縣級人民政府在本行政區域內對林木林地未發放土地證的，其行政區域內的單位或者個人與鄰縣行政區域內單位或者個人發生林木林地權屬爭議的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府確定林木林地權屬。
同時，為了便於實際操作，《條例(修訂草案)》第十四條對第十一條規定證明的效力問題作相應規定，即同一起林木林地權屬爭議有數次協定的，以最後一次協定為準；有數個權源證明的，按照民事訴訟證據認定規則認定權源證明。
(三)完善爭議處理程式及時限的相關規定
為解決林木林地權屬爭議案件久調不處、久處不決問題，保障林區的安定穩定，《條例(修訂草案)》第三章和第四章對林木林地權屬爭議的處理程式和時限作了明確的規定：一是按照屬地管理的原則，明確各級地方人民政府分級負責處理林木林地權屬爭議的職責，把矛盾解決在基層；二是明確林木林地權屬爭議的處理要經過受理、雙方協商、調解、提出處理意見，最後由政府作出處理決定等環節；三是對林木林地權屬爭議受理、協商、調解、處理的時限分別作出具體規定。同時，為了維護林區的安定、和諧和穩定，解決林木林地權屬爭議案件久調不受理問題，在《條例(修訂草案)》第十九條明確符合下列條件的林木林地權屬爭議，應當予以受理：一是申請人與爭議的林木林地有利害關係；二是有明確的調處對象、具體的調處請求；三是有權屬、權源證明和事實依據。
(四)加強對爭議山場的管理
為防止在爭議山場搶砍搶造林木，毀壞生產和生活設施以及鬥毆等惡性事件發生，及時處理爭議案件，《條例(修訂草案)》第六條對爭議山場的管理作出相應規定：一是林木林地權屬爭議期間，任何單位和個人不得進入爭議山場採伐林木，不得轉讓、租賃、承包有爭議的林木林地，或者從事涉及林木林地所有權、使用權有關的其他活動；二是在爭議山場搶砍搶造林木，毀壞生產和生活設施以及鬥毆的，公安機關應當予以制止，並依法查處；三是規定在必要時，爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府可以根據實際情況對爭議山場採取臨時封閉措施。
此外，由於此次修訂是對《辦法》進行全面修訂，為此，將法規名稱《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》改為《福建省林木林地權屬爭議處理條例》以示區別。
《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》及以上說明是否妥當，請予審議。
我受省人民政府委託，現就《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例(修訂草案)》)作如下說明：
一、修訂《辦法》的必要性
1993年9月3日福建省第八屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》(以下簡稱《辦法》)自實施以來，對調處解決林木林地權屬爭議案件，保護森林、林木和林地所有者或使用者的合法權益，維護林區社會安定穩定，促進林業發展發揮了重要作用。但是，隨著《森林法》、《森林法實施條例》相繼修改，《農村土地承包法》、《物權法》頒布實施以及我省林業改革和發展，《辦法》的施行面臨一些新情況、新問題：(一)《辦法》的一些規定與上位法規定不一致、不銜接。如《辦法》把林地承包經營糾紛界定為林木林地權屬爭議，而《農村土地承包法》明確規定：因林地承包經營發生的糾紛，不屬林木林地權屬爭議，並按《農村土地承包法》規定的程式處理，《辦法》涉及對林地承包經營糾紛處理的有關條款均需進行修改；如《辦法》把土地改革時期頒發的《土地證》和“林業三定”時期(1980年—1982年)頒發的《林權證》作為確認林木林地所有權和使用權的主要法律依據，而《物權法》明確規定：不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產權屬證書是權利人享有不動產物權的證明。《森林法實施條例》規定實行全國統一的《中華人民共和國林權證》，並作為確認林木林地權屬的主要證明。因此，《辦法》的相關規定需要作相應修改，並做好新舊林木林地權屬憑證的銜接。(二)隨著我省林業改革和發展，《辦法》的一些規定不能適應新形勢下處理林木林地權屬爭議工作的需要。林木林地爭議案件處理程式和時限相關規定有待進一步完善。雖然《辦法》在林木林地權屬爭議案件處理程式方面做了一些規定，但仍不能滿足新形勢下林木林地權屬爭議處理的需要。在實際中，存在林木林地權屬爭議案件久調不受理、久處不決現象，引發一些群體上訪，影響了林區的安定穩定。(三)爭議山場管理需要做進一步的補充。由於《辦法》對爭議山場管理未賦予相應的強制措施，造成一些地方出現了亂砍亂伐爭議山場，毀壞生產和生活設施以及鬥毆的惡性事件，對此有必要予以充實完善，以更好地維護林區的安定穩定。
因此，為了保持法制統一，及時處理林木林地權屬爭議，保護林木林地所有者和使用者的合法權益，保障社會穩定和諧,鞏固集體林權制度改革成果，促進林業發展，修訂該《辦法》不僅十分必要，而且相當迫切。
二、修訂的主要內容
(一)關於林木林地權屬爭議調處工作機構問題
我省林木林地權屬爭議調處工作機構，在1985年《福建省人民政府關於批轉省政府處理山林糾紛工作小組〈關於處理山林權糾紛工作會議紀要〉的通知》(閩政綜〔1985〕2號)就要求設立林木林地權屬爭議處理機構並負責處理林木林地權屬爭議的具體工作。目前，省政府、8個設區市(廈門未設立)和57個縣(市、區)政府都已成立了林木林地權屬爭議處理機構；1993年福建省第八屆人民代表大會常務委員會第四次會議通過的《辦法》進一步明確授權林木林地權屬爭議調處工作機構負責處理林木林地權屬爭議的具體工作；2000年機構改革時，省委、省政府批准省林業廳的“三定方案”中也再次明確省政府處理山林權糾紛工作小組辦公室作為省人民政府處理山林權糾紛工作小組常設辦事機構，負責省政府處理山林權糾紛工作小組日常工作。但由於省人民政府處理山林權糾紛工作小組為議事協調機構，而國務院2007年頒布實施的《地方各級人民政府機構設定和編制管理條例》第十一條規定：“地方各級人民政府設立議事協調機構，應當嚴格控制；可以交由現有機構承擔職能的或者由現有機構進行協調可以解決問題的，不另設立議事協調機構”。為了與該規定相銜接，並與將來機構改革相協調，同時又結合我省林木林地權屬爭議調處工作的實際，在《條例(修訂草案)》第三條第二款明確由縣級以上地方人民政府林業主管部門或者縣級以上地方人民政府已經成立的林木林地權屬爭議調處工作機構負責處理林木林地權屬爭議的具體工作。
(二)修改與上位法不一致的規定
1適用範圍。根據《森林法》、《森林法實施條例》的相關規定，在《條例(修訂草案)》第二條中明確因林木林地所有權或者使用權的歸屬而產生的爭議處理，適用本條例。同時，根據《農村土地承包法》的相關規定，在第十八條第二款明確林木林地流轉過程中發生的承包經營權、處置權、收益權等糾紛，不屬於《條例(修訂草案)》的調整範圍，不予受理。
2權屬確認根據和證明。新中國成立以來，政府對林木林地進行了多次確權，先後有土地改革時期的《土地證》、合作化時期的林木林地入社清冊、“林業三定”時期的林權證和自留山證、集體林權制度改革以來各級人民政府依法換髮的《中華人民共和國林權證》。但是，原《辦法》沒有把集體林權制度改革後依法換髮的《中華人民共和國林權證》作為認定林木林地權屬的主要證明，而是把各時期的其他憑證作為認定林木林地權屬的主要依據。因此，根據《森林法》、《森林法實施條例》、《農村土地承包法》、《物權法》以及國家林業局《林木林地權屬爭議處理辦法》的規定，《條例(修訂草案)》第九條將縣級以上地方人民政府依法登記造冊的林木林地權屬登記簿作為確認林木林地所有權或者使用權的根據；縣級以上地方人民政府依法頒發的《中華人民共和國林權證》作為確認林木林地權屬的主要證明。對未取得《中華人民共和國林權證》的林木林地權屬爭議，《條例(修訂草案)》第十條按縣內和跨縣兩種情況，分別對認定林木林地權屬的證明作了不同規定，即：縣級行政區域內的，以林業“三定”時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證、及其之後依法變更的林木林地權屬證書作為證明。跨縣級行政區域的，以土地改革時期縣級以上地方人民政府依法頒發的土地證作為證明。對既沒有取得《中華人民共和國林權證》又缺乏上述規定證明的，在《條例(修訂草案)》第十一條明確下列材料，即，一是人民法院作出的涉及林木林地權屬的法律文書；二是爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府作出的涉及林木林地權屬的決定；三是當事人之間依法達成的協定、贈送憑證及附圖；四是鄉有林、村有林的土地改革清冊或者林改清冊；五是土地改革時期林木林地收歸國有的國有林清冊或者林改清冊；六是土地改革、合作化、“四固定”時期有關林木林地權屬的其他憑證等可以作為認定林木林地權屬的證明。但是，在土改時期，延平區、華安縣從未發過土地證，如果延平區、華安縣與外縣的權屬爭議也適用上述規定，對延平區、華安縣則明顯不公平。所以，針對這一特殊情況《條例(修訂草案)》第十七條特別規定：土地改革時期縣級人民政府在本行政區域內對林木林地未發放土地證的，其行政區域內的單位或者個人與鄰縣行政區域內單位或者個人發生林木林地權屬爭議的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府確定林木林地權屬。
同時，為了便於實際操作，《條例(修訂草案)》第十四條對第十一條規定證明的效力問題作相應規定，即同一起林木林地權屬爭議有數次協定的，以最後一次協定為準；有數個權源證明的，按照民事訴訟證據認定規則認定權源證明。
(三)完善爭議處理程式及時限的相關規定
為解決林木林地權屬爭議案件久調不處、久處不決問題，保障林區的安定穩定，《條例(修訂草案)》第三章和第四章對林木林地權屬爭議的處理程式和時限作了明確的規定：一是按照屬地管理的原則，明確各級地方人民政府分級負責處理林木林地權屬爭議的職責，把矛盾解決在基層；二是明確林木林地權屬爭議的處理要經過受理、雙方協商、調解、提出處理意見，最後由政府作出處理決定等環節；三是對林木林地權屬爭議受理、協商、調解、處理的時限分別作出具體規定。同時，為了維護林區的安定、和諧和穩定，解決林木林地權屬爭議案件久調不受理問題，在《條例(修訂草案)》第十九條明確符合下列條件的林木林地權屬爭議，應當予以受理：一是申請人與爭議的林木林地有利害關係；二是有明確的調處對象、具體的調處請求；三是有權屬、權源證明和事實依據。
(四)加強對爭議山場的管理
為防止在爭議山場搶砍搶造林木，毀壞生產和生活設施以及鬥毆等惡性事件發生，及時處理爭議案件，《條例(修訂草案)》第六條對爭議山場的管理作出相應規定：一是林木林地權屬爭議期間，任何單位和個人不得進入爭議山場採伐林木，不得轉讓、租賃、承包有爭議的林木林地，或者從事涉及林木林地所有權、使用權有關的其他活動；二是在爭議山場搶砍搶造林木，毀壞生產和生活設施以及鬥毆的，公安機關應當予以制止，並依法查處；三是規定在必要時，爭議雙方所在地人民政府共同的上級人民政府可以根據實際情況對爭議山場採取臨時封閉措施。
此外，由於此次修訂是對《辦法》進行全面修訂，為此，將法規名稱《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》改為《福建省林木林地權屬爭議處理條例》以示區別。
《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》及以上說明是否妥當，請予審議。
修改情況的報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
2007年11月26日，省十屆人大常委會第三十二次會議分組審議了《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱“草案”)。常委會組成人員認為，為了公正及時地處理林木林地權屬爭議，切實保障林木林地所有者和使用者的合法權益，對1993年9月省八屆人大常委會第四次會議通過的《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》進行全面修訂是必要的。同時，常委會組成人員也對草案提出了一些修改意見。
會後，法工委匯總了常委會分組審議意見，並與省人大常委會農經委、省林業廳就一審之後的工作進行了銜接。根據常委會審議意見和農經委的初審建議，法工委對草案進行了初步修改，並書面徵求了設區的市人大常委會和省直有關部門的意見。2008年2月28日，法工委分別召開了有部分常委會委員、法制委委員和省直有關部門、有關專家參加的論證會。3月上旬，法工委、省政府處理山林糾紛辦公室、省林業廳的同志到三明、南平的四個縣、市進行立法調研，聽取基層的意見。3月10日上午，法工委召開委務會議對條例涉及的幾個重要問題進行了研究。3月14日，省十一屆人大法制委員會召開第一次會議，進行了統一審議。在此基礎上，形成了提交常委會本次會議審議的《福建省林木林地權屬爭議處理條例(草案修改稿)》(以下簡稱“草案修改稿”)。現將修改的主要情況報告如下：
一、關於體例
審議中，有的委員提出，法規名稱的題注和說明是對1993年《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》的修訂，但草案第三十二條的表述又否定是修訂，而是廢止舊辦法，制定新條例，建議予以銜接。為此，從立法技術的角度，建議在體例上直接將修訂改為重新制定，並保留草案第三十二條的規定，作為草案修改稿第三十六條。
二、關於林權爭議調處部門
有的委員和部門提出，草案第三條中有關負責林權爭議調處工作具體部門的規定不明確，建議予以修改。為此，結合調研了解的情況，建議將草案第三條第二款修改為“縣級以上地方人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作由本級人民政府已經成立的林木林地權屬爭議調處工作機構或者林業主管部門負責；鄉(鎮)人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作由鄉(鎮)人民政府指定的機構負責”，並增加一款作為該條第三款，規定“依照前款規定負責處理林木林地權屬爭議具體工作的機構或者部門，以下統稱為林權爭議調處部門”。
三、關於林權爭議的協商
從調研反映的情況看，由當事人自行協商或者由林權爭議調處部門參與協商，是當前解決林權爭議的主要方式，也是民眾樂意接受的、行之有效的解決方式。但由於協商解決往往是發生在政府受理當事人林權爭議處理申請之前，這時由林權爭議調處部門參與協商顯得法律依據不足。為此，建議在草案修改稿第四條中明確規定“林木林地權屬爭議發生後，由當事人協商解決；不願協商或者協商不成的，依照本條例規定申請處理……”的基礎上，增加一款規定“當事人協商解決林木林地權屬爭議時，可以要求林權爭議調處部門參與”，作為該條第二款。
同時，為了區分政府參與協商與組織調解之間的界限，建議刪除草案第二十四條有關政府在受理後處理前組織協商的內容，以進一步明確政府參與協商為受理前的行為。
四、關於爭議山場的徵收、徵用
有的委員和部門提出，草案第八條中有關徵收、徵用爭議山場的規定不夠明確，應當與物權法的規定相銜接。為此，建議根據物權法的相關規定，將該條分成三款，分別就徵收、徵用爭議山場的手續辦理、相應補償費的保管以及補償費的支付等作出規定。
五、關於林權爭議的處理依據
有的委員和單位提出，草案第二章的章名是“權屬確認”，但從該章的內容看，所要規定的是處理林權爭議的依據，要明確的是政府在處理林權爭議時，如何把各種不同性質的權屬憑證作為處理依據。為此，建議對該章相關內容作以下修改：
(一)關於章名。建議將“權屬確認”改為“處理依據”。
(二)關於第九條第二款。建議修改為“縣級以上地方人民政府依法頒發的《中華人民共和國林權證》是處理林木林地權屬爭議的依據”，作為草案修改稿第十條第二款。
(三)關於第十條。建議將草案第十條中有關未取得《中華人民共和國林權證》的林木林地權屬爭議處理依據的規定，分為兩種情況：一是在縣級行政區域內發生的，“以林業‘三定’時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證及其之後依法變更的林木林地權屬證書作為處理依據”。二是跨縣級行政區域發生的，“以土地改革時期縣級以上地方人民政府依法頒發的土地證作為處理依據。但土地改革時期爭議一方當事人所在地的縣級人民政府未發放土地證的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府確定林木林地權屬”，分別作為草案修改稿第十一條第一款、第二款。同時，為了避免重複，建議刪除草案第十七條。
(四)關於第十一條、第十四條。建議將草案第十一條第一款修改為“沒有本條例第十條、第十一條規定的處理依據的”，以人民法院作出的生效法律文書等材料作為處理依據，作為草案修改稿第十二條第一款，並將該條第一款第(六)項和第二款的規定予以單列，分別作為草案修改稿第十四條第一款和第二款。同時，建議刪除草案第十四條，並將其相應內容修改為“當事人分別提出前款列舉的不同材料的，以最後生效的材料作為處理林木林地權屬爭議的依據”，“同一林木林地權屬爭議，當事人之間有數次協定的，以最後一次協定為處理林木林地權屬爭議的依據”，分別作為草案修改稿第十二條第二款和第三款。
(五)關於第十六條。為了保障爭議雙方當事人應有的合法權益，對爭議雙方均無法提供有效憑證的林權爭議的處理，修改為“公告期滿無人提出有效權屬憑證的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府確定委託管理者，並依法制定收益處置辦法”，作為草案修改稿第十七條第二款。同時，根據實踐需要，增加一款規定“林木林地權屬爭議雙方同時提供林權證或者土地證等同類合法憑證的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府根據自然地形等實際情況認定”，作為該條第一款。
六、關於林權爭議的調解
論證修改中，有的部門和專家提出，由政府組織林權爭議雙方當事人進行調解，是解決林權爭議的一種重要方式，也是林權爭議處理程式中的關鍵環節，建議對相關制度予以完善。為此，建議一是在草案修改稿第二十六條中將調解時限明確為“六十日內調解完畢”，並根據政府調解爭議的實際需要，增加一款規定“縣級以上地方人民政府可以委託下級地方人民政府組織爭議雙方進行調解，受委託的下級地方人民政府應當自受委託之日起三十日內調解完畢”，作為該條第二款；二是在草案修改稿第二十七條中明確規定“經調解達成的協定，當事人應當簽字或者蓋章。林權爭議調處部門應當根據當事人達成的調解協定，製作林木林地權屬爭議調解書。調解書應當由調解人員署名，並加蓋本級人民政府印章”；三是增加一條規定，出現“對調解內容有重大誤解”、“調解內容顯失公平”以及“以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危”等情形的，當事人一方“可以請求人民法院變更或者撤銷林木林地權屬爭議調解書”，作為草案修改稿第二十八條。
七、關於林權爭議的處理時限
審議和調研中，有的委員和部門提出，林木林地權屬爭議情況比較複雜，草案中規定的處理時限有時難以做到，建議予以修改。考慮到明確時限有利於林木林地權屬爭議的及時處理，防止久拖不決。為此，建議保留有關時限的規定，同時結合委員的意見和農經委的初審建議，將草案第二十七條修改為“經調解未達成協定的，鄉(鎮)人民政府應當在調解期滿之日起六十日內作出處理決定；縣級以上地方人民政府應當在調解期滿之日起九十日內作出處理決定。情況複雜，無法在規定期限內作出處理決定的，可以適當延長，但延長期限不得超過六十日，並應當將延長的決定及理由書面告知當事人。情況特別複雜，經延長仍未能作出處理決定，需要繼續延長的，應當報經上一級人民政府書面同意”，作為草案修改稿第二十九條第一款。
八、關於法律責任
(一)關於第三十一條。有的委員和部門提出，按照草案第六條的規定，一提起林權爭議，就禁止當事人從事採伐林木、轉讓林權等有關活動，可能會損害權利人的合法權益。但從調研的情況看，這種禁止性規定有利於防止提起爭議的隨意性，防止矛盾的進一步激化，從而保障權利人的合法權益。為此，建議保留該禁止性規定，並根據權利義務對等的原則，在法律責任部分增加規定“林木林地權屬爭議申請人提出的權屬爭議有錯誤，給權利人造成損失的，應當依法承擔賠償責任”，作為草案修改稿第三十一條第二款。
(二)關於第三十二條、第三十四條。根據農經委的初審建議，為了防止當事人偽造、變造權屬憑證，建議增加規定“違反本條例第二十五條規定，偽造、變造林木林地權屬憑證的，由公安機關對直接責任人按照有關規定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，作為草案修改稿第三十二條。同時，針對實踐中出現的一些組織和個人指使當事人偽造、變造權屬憑證情況，建議在草案修改稿第三十四條行政機關及其工作人員的違法行為中增加一項“指使他人偽造、變造林木林地權屬憑證的”。
(三)關於第三十三條。根據調研反映的情況，為了體現對調處工作人員人身安全的保護，建議增加規定“以暴力等方式阻礙林權爭議調處人員依法進行林權爭議調處工作的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，作為草案修改稿第三十三條。
此外，還根據農經委的初審建議及各方修改意見，修改了有關利害關係第三人參加林權爭議處理(第二十三條)、迴避制度(第二十四條)等方面內容，在此不一一說明。
草案修改稿和以上報告是否妥當，請審議。
2007年11月26日，省十屆人大常委會第三十二次會議分組審議了《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱“草案”)。常委會組成人員認為，為了公正及時地處理林木林地權屬爭議，切實保障林木林地所有者和使用者的合法權益，對1993年9月省八屆人大常委會第四次會議通過的《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》進行全面修訂是必要的。同時，常委會組成人員也對草案提出了一些修改意見。
會後，法工委匯總了常委會分組審議意見，並與省人大常委會農經委、省林業廳就一審之後的工作進行了銜接。根據常委會審議意見和農經委的初審建議，法工委對草案進行了初步修改，並書面徵求了設區的市人大常委會和省直有關部門的意見。2008年2月28日，法工委分別召開了有部分常委會委員、法制委委員和省直有關部門、有關專家參加的論證會。3月上旬，法工委、省政府處理山林糾紛辦公室、省林業廳的同志到三明、南平的四個縣、市進行立法調研，聽取基層的意見。3月10日上午，法工委召開委務會議對條例涉及的幾個重要問題進行了研究。3月14日，省十一屆人大法制委員會召開第一次會議，進行了統一審議。在此基礎上，形成了提交常委會本次會議審議的《福建省林木林地權屬爭議處理條例(草案修改稿)》(以下簡稱“草案修改稿”)。現將修改的主要情況報告如下：
一、關於體例
審議中，有的委員提出，法規名稱的題注和說明是對1993年《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》的修訂，但草案第三十二條的表述又否定是修訂，而是廢止舊辦法，制定新條例，建議予以銜接。為此，從立法技術的角度，建議在體例上直接將修訂改為重新制定，並保留草案第三十二條的規定，作為草案修改稿第三十六條。
二、關於林權爭議調處部門
有的委員和部門提出，草案第三條中有關負責林權爭議調處工作具體部門的規定不明確，建議予以修改。為此，結合調研了解的情況，建議將草案第三條第二款修改為“縣級以上地方人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作由本級人民政府已經成立的林木林地權屬爭議調處工作機構或者林業主管部門負責；鄉(鎮)人民政府處理林木林地權屬爭議的具體工作由鄉(鎮)人民政府指定的機構負責”，並增加一款作為該條第三款，規定“依照前款規定負責處理林木林地權屬爭議具體工作的機構或者部門，以下統稱為林權爭議調處部門”。
三、關於林權爭議的協商
從調研反映的情況看，由當事人自行協商或者由林權爭議調處部門參與協商，是當前解決林權爭議的主要方式，也是民眾樂意接受的、行之有效的解決方式。但由於協商解決往往是發生在政府受理當事人林權爭議處理申請之前，這時由林權爭議調處部門參與協商顯得法律依據不足。為此，建議在草案修改稿第四條中明確規定“林木林地權屬爭議發生後，由當事人協商解決；不願協商或者協商不成的，依照本條例規定申請處理……”的基礎上，增加一款規定“當事人協商解決林木林地權屬爭議時，可以要求林權爭議調處部門參與”，作為該條第二款。
同時，為了區分政府參與協商與組織調解之間的界限，建議刪除草案第二十四條有關政府在受理後處理前組織協商的內容，以進一步明確政府參與協商為受理前的行為。
四、關於爭議山場的徵收、徵用
有的委員和部門提出，草案第八條中有關徵收、徵用爭議山場的規定不夠明確，應當與物權法的規定相銜接。為此，建議根據物權法的相關規定，將該條分成三款，分別就徵收、徵用爭議山場的手續辦理、相應補償費的保管以及補償費的支付等作出規定。
五、關於林權爭議的處理依據
有的委員和單位提出，草案第二章的章名是“權屬確認”，但從該章的內容看，所要規定的是處理林權爭議的依據，要明確的是政府在處理林權爭議時，如何把各種不同性質的權屬憑證作為處理依據。為此，建議對該章相關內容作以下修改：
(一)關於章名。建議將“權屬確認”改為“處理依據”。
(二)關於第九條第二款。建議修改為“縣級以上地方人民政府依法頒發的《中華人民共和國林權證》是處理林木林地權屬爭議的依據”，作為草案修改稿第十條第二款。
(三)關於第十條。建議將草案第十條中有關未取得《中華人民共和國林權證》的林木林地權屬爭議處理依據的規定，分為兩種情況：一是在縣級行政區域內發生的，“以林業‘三定’時期縣級以上地方人民政府依法頒發的林權證及其之後依法變更的林木林地權屬證書作為處理依據”。二是跨縣級行政區域發生的，“以土地改革時期縣級以上地方人民政府依法頒發的土地證作為處理依據。但土地改革時期爭議一方當事人所在地的縣級人民政府未發放土地證的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府確定林木林地權屬”，分別作為草案修改稿第十一條第一款、第二款。同時，為了避免重複，建議刪除草案第十七條。
(四)關於第十一條、第十四條。建議將草案第十一條第一款修改為“沒有本條例第十條、第十一條規定的處理依據的”，以人民法院作出的生效法律文書等材料作為處理依據，作為草案修改稿第十二條第一款，並將該條第一款第(六)項和第二款的規定予以單列，分別作為草案修改稿第十四條第一款和第二款。同時，建議刪除草案第十四條，並將其相應內容修改為“當事人分別提出前款列舉的不同材料的，以最後生效的材料作為處理林木林地權屬爭議的依據”，“同一林木林地權屬爭議，當事人之間有數次協定的，以最後一次協定為處理林木林地權屬爭議的依據”，分別作為草案修改稿第十二條第二款和第三款。
(五)關於第十六條。為了保障爭議雙方當事人應有的合法權益，對爭議雙方均無法提供有效憑證的林權爭議的處理，修改為“公告期滿無人提出有效權屬憑證的，由爭議雙方協商解決；協商不成的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府確定委託管理者，並依法制定收益處置辦法”，作為草案修改稿第十七條第二款。同時，根據實踐需要，增加一款規定“林木林地權屬爭議雙方同時提供林權證或者土地證等同類合法憑證的，由爭議雙方所在地人民政府共同的上一級人民政府根據自然地形等實際情況認定”，作為該條第一款。
六、關於林權爭議的調解
論證修改中，有的部門和專家提出，由政府組織林權爭議雙方當事人進行調解，是解決林權爭議的一種重要方式，也是林權爭議處理程式中的關鍵環節，建議對相關制度予以完善。為此，建議一是在草案修改稿第二十六條中將調解時限明確為“六十日內調解完畢”，並根據政府調解爭議的實際需要，增加一款規定“縣級以上地方人民政府可以委託下級地方人民政府組織爭議雙方進行調解，受委託的下級地方人民政府應當自受委託之日起三十日內調解完畢”，作為該條第二款；二是在草案修改稿第二十七條中明確規定“經調解達成的協定，當事人應當簽字或者蓋章。林權爭議調處部門應當根據當事人達成的調解協定，製作林木林地權屬爭議調解書。調解書應當由調解人員署名，並加蓋本級人民政府印章”；三是增加一條規定，出現“對調解內容有重大誤解”、“調解內容顯失公平”以及“以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危”等情形的，當事人一方“可以請求人民法院變更或者撤銷林木林地權屬爭議調解書”，作為草案修改稿第二十八條。
七、關於林權爭議的處理時限
審議和調研中，有的委員和部門提出，林木林地權屬爭議情況比較複雜，草案中規定的處理時限有時難以做到，建議予以修改。考慮到明確時限有利於林木林地權屬爭議的及時處理，防止久拖不決。為此，建議保留有關時限的規定，同時結合委員的意見和農經委的初審建議，將草案第二十七條修改為“經調解未達成協定的，鄉(鎮)人民政府應當在調解期滿之日起六十日內作出處理決定；縣級以上地方人民政府應當在調解期滿之日起九十日內作出處理決定。情況複雜，無法在規定期限內作出處理決定的，可以適當延長，但延長期限不得超過六十日，並應當將延長的決定及理由書面告知當事人。情況特別複雜，經延長仍未能作出處理決定，需要繼續延長的，應當報經上一級人民政府書面同意”，作為草案修改稿第二十九條第一款。
八、關於法律責任
(一)關於第三十一條。有的委員和部門提出，按照草案第六條的規定，一提起林權爭議，就禁止當事人從事採伐林木、轉讓林權等有關活動，可能會損害權利人的合法權益。但從調研的情況看，這種禁止性規定有利於防止提起爭議的隨意性，防止矛盾的進一步激化，從而保障權利人的合法權益。為此，建議保留該禁止性規定，並根據權利義務對等的原則，在法律責任部分增加規定“林木林地權屬爭議申請人提出的權屬爭議有錯誤，給權利人造成損失的，應當依法承擔賠償責任”，作為草案修改稿第三十一條第二款。
(二)關於第三十二條、第三十四條。根據農經委的初審建議，為了防止當事人偽造、變造權屬憑證，建議增加規定“違反本條例第二十五條規定，偽造、變造林木林地權屬憑證的，由公安機關對直接責任人按照有關規定處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，作為草案修改稿第三十二條。同時，針對實踐中出現的一些組織和個人指使當事人偽造、變造權屬憑證情況，建議在草案修改稿第三十四條行政機關及其工作人員的違法行為中增加一項“指使他人偽造、變造林木林地權屬憑證的”。
(三)關於第三十三條。根據調研反映的情況，為了體現對調處工作人員人身安全的保護，建議增加規定“以暴力等方式阻礙林權爭議調處人員依法進行林權爭議調處工作的，由公安機關依法處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，作為草案修改稿第三十三條。
此外，還根據農經委的初審建議及各方修改意見，修改了有關利害關係第三人參加林權爭議處理(第二十三條)、迴避制度(第二十四條)等方面內容，在此不一一說明。
草案修改稿和以上報告是否妥當，請審議。
初步審查報告
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱草案)已於8月29日經省人民政府第80次常務會議通過，並提請省人大常委會審議。受主任會議委託，農經委對草案進行了初步審查。為做好草案初審，農經委將草案傳送各設區市人大常委會農經委，請他們廣泛徵求各方意見；並赴南平、三明等重點林區實地調研，聽取基層幹部和林農的意見建議；召開了由省人大常委會法工委、省政府法制辦、省民政廳、公安廳、水利廳、國土資源廳、農業廳、林業廳、海洋與漁業局等單位有關人員和省人大常委會部分委員、法制委委員參加的論證會，徵求對草案的修改意見。在此基礎上，農經委對草案進行了認真研究，形成初審報告。現將初審意見報告如下：
一、修訂林木林地權屬爭議處理地方性法規是必要的，草案基本可行
福建是林業大省，自土地改革以來，我省林木林地權屬歷經多次確權發證，加上有的工作不夠規範，造成了林木林地權屬爭議案件較多、案情複雜，處理難度大。為了規範林木林地權屬爭議調處行為，1993年9月省人大常委會頒布實施了《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》實施以來，對保護森林資源，保障林木林地所有者和使用者的合法權益，維護林區社會安定穩定，促進林業產業發展發揮了重要作用。近年來，《森林法》、國務院《森林法實施條例》相繼修改，《農村土地承包法》、《物權法》等重要法律也頒布實施，《辦法》的部分規定與上位法不一致、不協調。同時，隨著林業的發展，集體林權制度改革的深入，林木林地權屬爭議出現了一些新情況、新問題，《辦法》已不適應林業發展和林木林地權屬爭議調處工作的需要，明顯滯後。調研中，林區幹部民眾也要求儘快對《辦法》進行修訂。林木林地權屬問題關係廣大林農的切身利益，公正、及時地處理林木林地權屬爭議，對深化集體林權制度改革、維護林區穩定、促進林業經濟發展具有重要意義。因此，修訂《辦法》顯得十分必要和迫切。
經過對草案的認真討論與研究，農經委認為，草案與《中華人民共和國森林法》等上位法相一致，與我省林木林地權屬爭議調處工作的實際相結合，在林木林地權屬爭議的調處依據、管轄與受理、處理程式等方面，作了較為明確、具體的規定，具有較強的可操作性，總體是可行的。
二、對草案的修改建議
(一)關於立法宗旨問題。為了更為準確地體現立法宗旨和處理林木林地權屬爭議的原則，同時與相關法律法規相銜接，建議將草案第一條修改為“為了公正、及時處理林木林地權屬爭議，保障林木林地所有者和使用者的合法權益，維護林區安定穩定，促進林業發展，根據《中華人民共和國森林法》等有關法律、法規規定，結合本省實際，制定本條例”。
(二)關於相關工作人員處理林木林地權屬爭議迴避問題。為保證林木林地權屬爭議的公平、公正處理，建議增加相關工作人員處理林木林地權屬爭議的迴避規定，在草案第三條第二款後增加一款：“相關工作人員與林木林地權屬爭議處理有利害關係或者有其他關係可能影響公正處理的，應當迴避”，作為該條第三款。
(三)關於增加有關行政複議、行政訴訟的具體規定問題。論證時有的委員提出，為方便林農，體現以人為本，並完善草案內容，應在草案中增加關於申請行政複議、提起行政訴訟的條件、期限等具體規定。鑒於《中華人民共和國行政複議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》已就行政複議、行政訴訟程式作了專門規定，草案可不再作規定。但為使法規條款表述更加明確，更好操作，建議對草案第四條第一款中依法申請行政複議和依法提起行政訴訟的法律名稱予以明確：“利害關係人對處理決定不服的，應當依照《中華人民共和國行政複議法》先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟”。
(四)關於土地改革、合作化、“四固定”時期有關林木林地權屬的其他憑證問題。從調研情況看，土地改革、合作化、“四固定”時期的憑證不夠規範，林業部制定的《林木林地權屬爭議處理辦法》將這些憑證規定為處理林木林地權屬爭議的參考依據，實踐中，各地也是按此操作的。建議草案的有關規定與之相銜接，即將草案第十一條第一款第六項刪除，並增加一款：“土地改革、合作化、‘四固定’時期有關林木林地權屬的其他有效憑證可以作為認定林木林地權屬的參考證明”，作為該條第二款。
(五)關於鄉(鎮)行政區域內林木林地權屬爭議處理管轄問題。從調研情況反映，鄉(鎮)行政區域內發生的村與村之間、村與個人之間的林木林地權屬爭議，主要由鄉(鎮)人民政府處理，而且效果較好。為了提高處理效率，根據《森林法》的相關規定精神，建議明確鄉(鎮)行政區域內，村與村之間、村與個人之間的林木林地權屬爭議由鄉(鎮)人民政府管轄。為此，建議將草案第十八條第一款修改為：“鄉(鎮)行政區域內發生的村與村之間、村與個人之間、個人之間的林木林地權屬爭議由林木林地所在地的鄉(鎮)人民政府依法處理”。
(六)關於人民法院已經作出判決、裁定的林木林地權屬爭議問題。論證時有的委員提出，為避免資源浪費和“循環訴訟”，維護司法權威，人民法院已經對林木林地權屬爭議作出判決、裁定的，林權爭議調處部門應當不予受理。為此，建議在草案第十九條第二款增加一項：“人民法院已經就有關林木林地權屬爭議作出判決、裁定的”，作為該款第二項。
(七)關於政府告知申請人不予受理決定的時限問題。為提高工作效率，增強林權爭議調處部門及其工作人員的責任意識，建議在草案中明確政府告知申請人不予受理決定的時限。為此，在草案第二十一條第一款中分別增加“五日”、“七日”的規定。
(八)關於利害關係第三人參加林木林地權屬爭議調處問題。為維護與林木林地權屬爭議處理結果有利害關係的第三人的合法權益，建議在草案第二十二條增加一款：“與林木林地權屬爭議處理結果有利害關係的第三人，有管轄權的地方人民政府林權爭議調處部門應當通知其參加爭議處理”，作為該條第三款。
(九)關於草案中有關文書格式問題。草案中涉及的林木林地權屬爭議協定書、調解書、處理決定書等，是具有法律效力的文書，應當予以規範；同時為了方便基層林權爭議調處單位，應當統一格式。為此，建議在草案第二十八條中增加一款：“林木林地權屬爭議協定書、調解書、處理決定書的格式由省人民政府林業主管部門統一規定”，作為該條第二款。
(十)關於偽造、變造、塗改林木林地權屬證書、證明材料的法律責任問題。現實中，偽造、變造、塗改林木林地權屬證書、證明材料的違法行為時有發生，給林木林地權屬爭議調處工作帶來困難，增加了調處成本。為加強對這種行為的法律制約，除按照有關法律法規規定對直接責任人進行處罰外，還應當要求其承擔調查、鑑定費用。為此，建議在草案第二十九條後增加一條：“違反本條例第二十三條第二款規定，偽造、變造、塗改的林木林地權屬、權源證明無效，按照有關法律法規規定對直接責任人進行處罰，並由直接責任人承擔調查、鑑定費用”，作為第三十條。
此外，對草案中一些文字也作了修改建議，在此不一一說明。
為方便常委會組成人員審議，特附《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案初審建議修改稿)》，供參閱。
以上報告，請審議。
《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案)》(以下簡稱草案)已於8月29日經省人民政府第80次常務會議通過，並提請省人大常委會審議。受主任會議委託，農經委對草案進行了初步審查。為做好草案初審，農經委將草案傳送各設區市人大常委會農經委，請他們廣泛徵求各方意見；並赴南平、三明等重點林區實地調研，聽取基層幹部和林農的意見建議；召開了由省人大常委會法工委、省政府法制辦、省民政廳、公安廳、水利廳、國土資源廳、農業廳、林業廳、海洋與漁業局等單位有關人員和省人大常委會部分委員、法制委委員參加的論證會，徵求對草案的修改意見。在此基礎上，農經委對草案進行了認真研究，形成初審報告。現將初審意見報告如下：
一、修訂林木林地權屬爭議處理地方性法規是必要的，草案基本可行
福建是林業大省，自土地改革以來，我省林木林地權屬歷經多次確權發證，加上有的工作不夠規範，造成了林木林地權屬爭議案件較多、案情複雜，處理難度大。為了規範林木林地權屬爭議調處行為，1993年9月省人大常委會頒布實施了《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》實施以來，對保護森林資源，保障林木林地所有者和使用者的合法權益，維護林區社會安定穩定，促進林業產業發展發揮了重要作用。近年來，《森林法》、國務院《森林法實施條例》相繼修改，《農村土地承包法》、《物權法》等重要法律也頒布實施，《辦法》的部分規定與上位法不一致、不協調。同時，隨著林業的發展，集體林權制度改革的深入，林木林地權屬爭議出現了一些新情況、新問題，《辦法》已不適應林業發展和林木林地權屬爭議調處工作的需要，明顯滯後。調研中，林區幹部民眾也要求儘快對《辦法》進行修訂。林木林地權屬問題關係廣大林農的切身利益，公正、及時地處理林木林地權屬爭議，對深化集體林權制度改革、維護林區穩定、促進林業經濟發展具有重要意義。因此，修訂《辦法》顯得十分必要和迫切。
經過對草案的認真討論與研究，農經委認為，草案與《中華人民共和國森林法》等上位法相一致，與我省林木林地權屬爭議調處工作的實際相結合，在林木林地權屬爭議的調處依據、管轄與受理、處理程式等方面，作了較為明確、具體的規定，具有較強的可操作性，總體是可行的。
二、對草案的修改建議
(一)關於立法宗旨問題。為了更為準確地體現立法宗旨和處理林木林地權屬爭議的原則，同時與相關法律法規相銜接，建議將草案第一條修改為“為了公正、及時處理林木林地權屬爭議，保障林木林地所有者和使用者的合法權益，維護林區安定穩定，促進林業發展，根據《中華人民共和國森林法》等有關法律、法規規定，結合本省實際，制定本條例”。
(二)關於相關工作人員處理林木林地權屬爭議迴避問題。為保證林木林地權屬爭議的公平、公正處理，建議增加相關工作人員處理林木林地權屬爭議的迴避規定，在草案第三條第二款後增加一款：“相關工作人員與林木林地權屬爭議處理有利害關係或者有其他關係可能影響公正處理的，應當迴避”，作為該條第三款。
(三)關於增加有關行政複議、行政訴訟的具體規定問題。論證時有的委員提出，為方便林農，體現以人為本，並完善草案內容，應在草案中增加關於申請行政複議、提起行政訴訟的條件、期限等具體規定。鑒於《中華人民共和國行政複議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》已就行政複議、行政訴訟程式作了專門規定，草案可不再作規定。但為使法規條款表述更加明確，更好操作，建議對草案第四條第一款中依法申請行政複議和依法提起行政訴訟的法律名稱予以明確：“利害關係人對處理決定不服的，應當依照《中華人民共和國行政複議法》先申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院提起行政訴訟”。
(四)關於土地改革、合作化、“四固定”時期有關林木林地權屬的其他憑證問題。從調研情況看，土地改革、合作化、“四固定”時期的憑證不夠規範，林業部制定的《林木林地權屬爭議處理辦法》將這些憑證規定為處理林木林地權屬爭議的參考依據，實踐中，各地也是按此操作的。建議草案的有關規定與之相銜接，即將草案第十一條第一款第六項刪除，並增加一款：“土地改革、合作化、‘四固定’時期有關林木林地權屬的其他有效憑證可以作為認定林木林地權屬的參考證明”，作為該條第二款。
(五)關於鄉(鎮)行政區域內林木林地權屬爭議處理管轄問題。從調研情況反映，鄉(鎮)行政區域內發生的村與村之間、村與個人之間的林木林地權屬爭議，主要由鄉(鎮)人民政府處理，而且效果較好。為了提高處理效率，根據《森林法》的相關規定精神，建議明確鄉(鎮)行政區域內，村與村之間、村與個人之間的林木林地權屬爭議由鄉(鎮)人民政府管轄。為此，建議將草案第十八條第一款修改為：“鄉(鎮)行政區域內發生的村與村之間、村與個人之間、個人之間的林木林地權屬爭議由林木林地所在地的鄉(鎮)人民政府依法處理”。
(六)關於人民法院已經作出判決、裁定的林木林地權屬爭議問題。論證時有的委員提出，為避免資源浪費和“循環訴訟”，維護司法權威，人民法院已經對林木林地權屬爭議作出判決、裁定的，林權爭議調處部門應當不予受理。為此，建議在草案第十九條第二款增加一項：“人民法院已經就有關林木林地權屬爭議作出判決、裁定的”，作為該款第二項。
(七)關於政府告知申請人不予受理決定的時限問題。為提高工作效率，增強林權爭議調處部門及其工作人員的責任意識，建議在草案中明確政府告知申請人不予受理決定的時限。為此，在草案第二十一條第一款中分別增加“五日”、“七日”的規定。
(八)關於利害關係第三人參加林木林地權屬爭議調處問題。為維護與林木林地權屬爭議處理結果有利害關係的第三人的合法權益，建議在草案第二十二條增加一款：“與林木林地權屬爭議處理結果有利害關係的第三人，有管轄權的地方人民政府林權爭議調處部門應當通知其參加爭議處理”，作為該條第三款。
(九)關於草案中有關文書格式問題。草案中涉及的林木林地權屬爭議協定書、調解書、處理決定書等，是具有法律效力的文書，應當予以規範；同時為了方便基層林權爭議調處單位，應當統一格式。為此，建議在草案第二十八條中增加一款：“林木林地權屬爭議協定書、調解書、處理決定書的格式由省人民政府林業主管部門統一規定”，作為該條第二款。
(十)關於偽造、變造、塗改林木林地權屬證書、證明材料的法律責任問題。現實中，偽造、變造、塗改林木林地權屬證書、證明材料的違法行為時有發生，給林木林地權屬爭議調處工作帶來困難，增加了調處成本。為加強對這種行為的法律制約，除按照有關法律法規規定對直接責任人進行處罰外，還應當要求其承擔調查、鑑定費用。為此，建議在草案第二十九條後增加一條：“違反本條例第二十三條第二款規定，偽造、變造、塗改的林木林地權屬、權源證明無效，按照有關法律法規規定對直接責任人進行處罰，並由直接責任人承擔調查、鑑定費用”，作為第三十條。
此外，對草案中一些文字也作了修改建議，在此不一一說明。
為方便常委會組成人員審議，特附《福建省林木林地權屬爭議處理條例(修訂草案初審建議修改稿)》，供參閱。
以上報告，請審議。
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《福建省林木林地權屬爭議處理條例》10月1日起施行。
《福建省林木林地權屬爭議處理條例》是在《福建省林木林地權屬爭議處理辦法》的基礎上，由省十一屆人大常委會第三次會議表決通過，根據我國現行的法律、法規、結合福建省15年來的實踐經驗及集體林權制度改革中出現的林木林地權屬爭議的新情況制定的一部地方性法規。
該條例調處原則鮮明突出，各級地方人民政府職責明確，當事人的權利與義務規定清楚，處理依據的相關規定明確細化，林權爭議與承包經營權爭議區分處理，處理程式更具可操作性，調處時限規定合理，首次確定了迴避制度，當事人的合法權益的維護與救濟渠道更廣對調處部門的依法行政、高效行政要求更高。
