為了規範林木林地權屬爭議調解處理活動，保護當事人合法權益，促進林業發展和資源保護，維護社會和諧穩定，根據《中華人民共和國森林法》等法律、行政法規，結合廣東省實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例
檔案發布,檔案內容,檔案解讀,檔案宣講,
檔案發布
廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會公告（第50號）
《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》已由廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議於2016年1月21日通過，現予公布，自2016年5月1日起施行。
廣東省人民代表大會常務委員會
2016年1月21日
（2016年1月21日廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過）
檔案內容
第一章 總 則
第一條為了規範林木林地權屬爭議調解處理活動，保護當事人合法權益，促進林業發展和資源保護，維護社會和諧穩定，根據《中華人民共和國森林法》等法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條本條例適用於本省行政區域內林木林地權屬爭議（以下簡稱林權爭議）的調解處理（以下簡稱調處）活動。
第三條林權爭議的調處，應當遵循屬地管理、分級負責，尊重歷史、兼顧現實，公開、公平、公正的原則。
第四條各級人民政府依法負責本行政區域的林權爭議調處工作，為林權爭議調處工作提供保障。
縣級以上人民政府調處林權爭議機構，負責本級人民政府調處林權爭議的具體工作。有關部門按照各自職責配合做好林權爭議調處工作。
鄉鎮人民政府、街道辦事處依照管轄權和本條例的規定做好林權爭議調處工作。
第五條發生林權爭議，應當通過協商、調解方式解決；當事人協商不成的，可以申請行政調處；對人民政府處理決定不服的，依法申請行政複議；對行政複議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。
第六條發生林權爭議，人民政府應當採取有效措施防止爭議升級和事態擴大。
當事人應當理性表達訴求，依照法定程式解決林權爭議，維護合法權益。
第七條縣級以上人民政府應當加強林權爭議調解組織建設，提高調處人員的業務技能，可以公開聘請熟悉林木林地權屬歷史和現實情況、具有相關法律知識和實踐經驗、與林權爭議調處工作沒有利害關係的人員作為林權爭議調解員。
第八條對林權爭議調處工作作出突出貢獻的單位和個人，人民政府給予獎勵。
第二章 調處依據
第九條《中華人民共和國林權證》《中華人民共和國不動產權證書》，是林權爭議的處理依據。
當事人未取得前款規定的證書的，1981年至1983年開展穩定山權林權、劃定自留山、確定林業生產責任制工作時期縣級以上人民政府頒發的山權林權所有證、自留山證，以及之後依法變更的林木林地權屬證書，是林權爭議的處理依據。
第十條沒有本條例第九條規定的處理依據的，下列材料可以作為調處林權爭議的權屬來源證據：
（一）土地改革時期依法取得的土地房產所有證、登記發證的檔案清冊或者林權登記的土地清冊；
（二）1961年至1963年將勞（動）力、土地、耕畜、農具四項固定給生產小隊使用的時期，確定林木林地權屬歸集體組織所有或者歸農民個人使用的憑證、決議、決定、登記清冊和其他檔案材料；
（三）國有單位設立時，經依法批准或者上級部門指定設計單位制定的確定經營管理範圍的總體設計任務書、規劃書及其設計文本；
（四）國家機關和人民調解組織主持簽訂的生效的調解協定書；
（五）各級人民政府作出的生效的處理決定書、行政複議決定書，人民法院作出的生效的裁定書、判決書和調解書；
（六）縣級以上人民政府及其主管部門批准徵用、使用、劃撥、出讓林地的有關說明書、補償協定書、補償清單和交付有關價款的憑證；
（七）林木林地權屬登記換髮證以及集體林權制度改革的台帳；
（八）1986年至1992年土地詳查時期，土地權利人之間簽訂的土地權屬界線核定書及附圖；
（九）當事人之間的協定書或者贈與憑證；
（十）當事人管理使用林木林地的有關憑證和事實狀況證明；
（十一）法律法規規定的其他證據。
林權爭議有關證據材料的效力，依照最高人民法院關於訴訟證據的有關規定認定。
第十一條當事人對同一林權爭議提供的權屬憑證有矛盾的，應當追溯權屬來源。對權屬來源清楚的，應予採信；對沒有權屬來源的，應當查證認定。
當事人對同一林權爭議均不能提供權屬憑證的，可以結合歷史情況、經營現狀和自然地形等實際情況進行權屬溯源並確定權屬。情況複雜難以確定的，經各方當事人同意並簽訂協定，可以共同行使林地使用權、林木所有權和林木使用權。
第十二條因遷居、嫁娶隨帶的或者贈送他人的林木林地，土地改革後至1956年6月《高級農業生產合作社示範章程》實施之前，歸接受一方集體組織所有；《高級農業生產合作社示範章程》實施之後的，仍歸原集體組織所有。
第十三條當事人提供的權屬憑證原件無存檔，但是當事人所在地其他持證人存在相同情形的，應認定為有效憑證；沒有相同情形的，應當查證認定。
當事人僅持有權屬憑證複印件，有存檔的，應認定為有效憑證；無存檔的，應當查證認定。
第十四條 當事人提供的權屬憑證與發證機關檔案存根或者登記台帳不一致的，以檔案存根或者登記台帳為準，檔案存根或者登記台帳確有錯誤的除外。
第十五條《中華人民共和國林權證》記載的四至範圍以附圖為準。
歷史不同時期的山權林權所有證、自留山證記載四至清楚的，以四至的地物標自然形成宗地的閉合線為準；四至地物標以其與宗地最近的結合邊線為準；四至記載存在多個地物標的，按四至記載的最近的地物標確定四至；四至記載無法確定全部地物標的，以可以確定的地物標、記載的面積和自然地形確定四至，記載的面積不符合常理的除外。
本條所稱四至，是指山林座落地東、南、西、北或者周邊具體界址。
第十六條 對當事人提供的權屬憑證提出異議的，可以通過司法鑑定確定真偽。鑑定權屬憑證為真實的，費用由主張方承擔；鑑定權屬憑證為虛假的，費用由出具虛假憑證方承擔。鑑定期間不計入調處期限。
第十七條林地和林木權屬均有爭議的，可以按照林地所有權與林地使用權、林木權屬分離的原則進行調處，其中一項權屬確定後，不影響其他項權屬的調處。
屬於人工種植的林木，種植管護期間林木權屬未發生爭議的，應當維護林木經營者的合法權益，僅對爭議的林地權屬依法調處。
第十八條土地改革後營造的林木，僅林木所有權、使用權發生爭議的，投資、造林、管護的憑證可以作為調處依據，明知林地有爭議或者未依法取得林地使用權搶造林木的除外。
第十九條林權爭議各方當事人同意國家徵收、徵用或者占用林地，由當事人簽訂同意徵收、徵用或者占用確認書後，所在地人民政府可以依法辦理徵收、徵用或者占用相關手續。國家徵收、徵用或者占用林地不影響林權爭議調處，調處機構應當及時受理和調處。
林權爭議解決前,爭議林地被徵收、徵用或者占用所得的林地補償費、林木補償費、安置補助費，以及變賣木材、林產品等所得收益，由人民政府指定的工作部門提請公證機關辦理公證提存,不得挪作他用。林權爭議解決後，應當將提存款項支付給確權後的相關權利人。
第二十條調處國有單位與集體組織的林權爭議，應當根據國有單位設立時的經營範圍，以及原公社、大隊、生產隊將林木林地權屬以劃歸、贈與等形式交付國有單位的契約和協定確認權屬。
林權爭議調解協定書或者處理決定書涉及國有單位林地權屬變更的，在簽訂調解協定或者作出處理決定前，應當按照國家和省的有關規定辦理。
第二十一條歷史上未確權且跨行政區域的林權爭議，人工林的林木權屬歸造林方所有，人工林的林地權屬、天然林和荒山荒地的權屬應當兼顧雙方利益依法調處。屬國有單位之間的，可以以行政區域界線確定權屬。
第二十二條登記、發放、變更、撤銷林木林地權屬證書，依照國家和省有關規定辦理。新發放林木林地的不動產權證書，應當註明權屬來源以及相關信息，同時收回舊證，建立相關台帳。
有下列規定情形之一的，原發證機關應當撤銷所發出的林木林地權屬證書，原發證機關已經變更或者撤銷的，由繼續行使原發證機關職權的行政機關行使該職權：
（一）發證所依據的證據是偽造的，或者一方當事人隱藏、毀滅有關證據的；
（二）有證據證明存在爭議且未解決而頒發林木林地權屬證書的；
（三）發證機關超越行政管轄許可權確權發證的；
（四）林木林地權屬證書附圖繪製錯誤的；
（五）違反法律規定和法定程式發放林木林地權屬證書的；
（六）林木林地權屬證書登記的內容與實地無關聯的；
（七）法律法規規定的其他情形。
原發證機關不按規定撤銷林木林地權屬證書的，由上一級行政機關責令其予以撤銷。
第二十三條土地改革前的舊契約以及有關林木林地權屬憑證，不作為調處林權爭議的依據和權屬來源證據。
各類地圖中的行政界線不等同於林木林地權屬界線。1996年後行政界線勘定時，依法調整並達成協定的林木林地權屬界線除外。
第三章 管轄受理
第二十四條縣級以上人民政府依法受理和調處本行政區域內的林權爭議。但是，鄉鎮、街道行政區域內個人之間、集體組織與個人之間林地使用權、林木所有權、林木使用權的爭議，由所在地鄉鎮人民政府、街道辦事處受理和調處。
第二十五條地級以上市行政區域內跨縣級行政區域的林權爭議，由申請方所在地縣級人民政府受理，牽頭組織調解，調解不成的，由當事人所在地縣級人民政府共同作出處理決定。必要時，由受理的縣級人民政府報地級以上市人民政府依法調處。
跨地級以上市的林權爭議，由申請方所在地縣級人民政府受理，牽頭組織調解，調解不成的，由當事人所在地地級以上市人民政府聯合調解。聯合調解不成的，由當事人所在地地級以上市人民政府共同作出處理決定。必要時，由申請方所在地地級以上市人民政府報省人民政府依法調處。
跨省（區）的林權爭議，按照國家的有關規定調處。
第二十六條同一宗權屬爭議既有林權爭議，又有其他土地權屬爭議，存在管轄爭議的，由縣級以上人民政府指定受理機構。
第二十七條當事人申請行政調處的，應當向有管轄權的調處機構提交《林木林地權屬爭議調解處理申請書》和有關證明材料，以及用於歸檔的經簽字、蓋章或者按指印的複印件，並按照被申請方的數量提交副本。
當事人不得偽造、變造權屬憑證等有關證明材料。
第二十八條申請人為集體組織的，應當由本組織十八周歲以上成員或者本組織成員代表會議過半數同意申請調處，並推選參加調處的代表。代表人數為三至五人，由集體組織予以授權委託。
當事人可以委託一至兩名代理人參加調處活動。代理人從事林權爭議調處代理活動，應當遵守有關法律法規的規定，不得提供或者協助當事人提供虛假證據材料，不得煽動、教唆當事人或者其他人擾亂調處秩序。
村（居）法律顧問應當參加調處活動。
第二十九條調處機構收到《林木林地權屬爭議調解處理申請書》和有關證明材料後，應當在三十日內進行審查，對符合受理條件的予以受理，出具加蓋專門印章的受理通知書，並在林木林地所在地予以公告，公告期為三十日。
對不符合受理條件的，由人民政府下達《林木林地權屬爭議不予受理決定書》，加蓋印章，書面告知申請人不予受理的理由。
對不屬於本調處機構受理的，應當同時告知申請人可以向有權機關提出申請。
申請人對人民政府作出的不予受理決定不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。
第三十條當事人以外與林權爭議有利害關係的公民、法人或者其他組織可以作為第三人申請參加調處。
調處機構發現當事人以外的公民、法人或者其他組織與林權爭議有利害關係的，應當通知其作為第三人參加調處。第三人接到調處機構通知後，明示或者默示不參加調處的，不影響調處機構正常調處。
第三十一條當事人申請林權爭議調處，有下列情形之一的，不予受理：
（一）權屬清楚無爭議，因林木林地承包、轉包、租賃、轉讓、互換、抵押、合作等流轉行為發生爭議，屬於民事侵權行為或者契約糾紛的；
（二）個人對林地所有權提出申請的；
（三）法律法規規定的其他情形。
對前款規定不予受理的情形，以及涉及水庫移民等林權爭議且國家和省已明確規定受理部門的，調處機構應當書面告知申請人按照相關法律法規、國家和省的有關規定向有權機關提出申請。
第三十二條林權爭議受理申請公告期限屆滿之日起十五日內，調處機構應當將提交書面答覆和有關證據通知書及申請書副本送達被申請人。被申請人應當自收到通知之日起三十日內，向調處機構提交書面答覆和有關證明材料，以及用於歸檔的經簽字、蓋章或者按指印的複印件。被申請人可以提出反請求。
被申請人逾期未提交書面答覆和有關證明材料，不配合調處的，不影響調處機構正常調處。
第三十三條林權爭議調處申請受理後，經調查，認為申請人提交的證據不足以支持其主張的，由調處機構報本級人民政府作出駁回其申請的決定。申請人對駁回申請決定不服的，可依法申請行政複議或者提起行政訴訟。
林權爭議調處申請被駁回後，申請人有新的證據主張其權屬的，可以重新提出調處申請。
第四章 調解處理
第三十四條發生林權爭議，當事人可以向林木林地權屬所在地人民調解委員會申請調解，收到申請的人民調解委員會依法組織調解。
當事人可以從縣級以上人民政府公布的林權爭議調解員名單中選擇調解員，或者選擇當事人均認可的其他人，由調處機構協調進行調解；經當事人同意，調處機構可以推薦調解員進行調解。達成協定的，由當事人簽訂協定書。林權爭議調解員參與調解的交通勞務費由調處機構支付。
當事人也可以直接申請行政調處。
第三十五條林權爭議受理後，調處機構應當及時組織調解，調解期限不得超過六個月；情況複雜的，經本級人民政府負責人批准可以延長六個月，並書面告知當事人延期理由。
調解期限自被申請人提交書面答覆和有關證明材料之日起算，被申請人逾期未提交書面答覆和有關證明材料的，自答覆期限屆滿之日起算。
第三十六條當事人應當如實提供有關證明材料，並配合調處機構對有關證明材料和情形進行調查核實。被調查的相關單位或者個人應當如實反映與案件相關的事實，不得偽造證據或者提供虛假證言。調處機構調查應當製作調查筆錄，並由調查人和被調查人簽名或者蓋章確認。被調查人拒絕簽字的，應當在調查筆錄中加以說明。
調處機構進行現場調查勘驗，應當通知當事人或者當事人按規定推舉的代表、所委託的代理人、村（居）法律顧問到場，同時通知當地有關鄉鎮人民政府、街道辦事處或者村（居）負責人參與見證。調處機構應當製作現場勘驗筆錄，並繪製權屬爭議界線圖，由勘驗人、當事人、見證人及有關到場人員簽名或者蓋章。必要時，可邀請有關單位協助。
調處機構進行現場調查勘驗，申請人無正當理由拒不到現場、未經調處機構許可中途退出現場或者無正當理由拒絕簽字的，可以按照自動放棄申請處理。被申請人或者第三人有此類行為的，不影響實地調查勘驗正常進行，但是應當在現場勘驗筆錄中加以說明。
村（居）法律顧問未到場，或者有關見證人到場不齊的，不影響現場勘驗筆錄及爭議界線圖的效力。
第三十七條調處機構組織行政調解，可以邀請人民調解員、林權爭議調解員參加或者協助調解。
情況複雜經調解不能達成協定的，調處機構應當邀請公眾代表、相關專家、有關社會組織和當事方親友代表參與再調解，並根據需要將調解情況向有關單位和個人通報。
第三十八條在林權爭議調解中，當事人一方或者第三人為達成協定或者和解，作出妥協而認可的事實、方案和建議，不得在後續的處理、複議、訴訟程式中作為對其不利的證據，法律另有規定或者當事人均同意的除外。
第三十九條當事人自願達成的協定書，或者經調解簽訂的生效的協定書，是申請不動產權登記的依據，各方當事人應當履行。
經行政調解達成協定的，應當簽訂《林木林地權屬爭議調解協定書》。協定書自各方當事人簽字、蓋章或者按指印並經調處機構蓋章確認之日起生效，並由調處機構將當事人或者當事人按規定推舉的代表、所委託的代理人身份證明以及授權委託書等材料作為附屬檔案，同時送本級人民政府及林業行政主管部門備案。
第四十條林權爭議行政調解期限屆滿仍未達成協定的，調處機構應當提出處理意見，報本級人民政府依法作出處理決定，下達《林木林地權屬爭議處理決定書》，決定書應當告知當事人申請行政複議的途徑和期限。
作出行政處理決定的期限不得超過六個月，自行政調解期限屆滿之日起算。情況複雜的，經本級人民政府負責人批准可以延長六個月，並書面告知當事人延期理由。
第四十一條人民政府作出行政處理決定前，調處機構可以組織質證，由當事人公開陳述事實和理由，提供證據，進行對質和辯論；對涉及行政處理的事實、理由和依據，聽取當事人的意見。
情況複雜的，當事人提出或者調處機構認為有必要時，可以組織聽證；也可以組織召開由公眾代表、法律工作者、相關專家與學者、社區代表等無利害關係的第三方參加的公開評議會。
第四十二條人民政府作出林權爭議處理決定，應當依法送達當事人，並獲取送達回證。
人民政府應當公開生效的處理決定書，供公眾查閱，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。
第四十三條人民政府作出林權爭議處理決定後，應當立卷歸檔，卷宗包括以下材料：
（一）處理決定書及送達回證；
（二）申請人提交的申請書及有關證據清單和材料的複印件；
（三）當事人或者當事人按規定推舉的代表、所委託的代理人身份證明、授權委託書；
（四）受理通知書、向被申請人發出的提交書面答覆和有關證據通知書、根據需要下發的維持現狀通知書和送達回證；
（五）被申請人提交的書面答覆及有關證據清單和材料的複印件；
（六）調查筆錄、現場勘驗圖、現場勘驗筆錄、行政調解記錄。
當事人曾提出並接受本條例第三十四條所規定的調解的，應附有關調解簡況。
第四十四條人民政府及其調處機構應當在林權爭議調處工作辦結時，告知權利人憑生效的林權爭議調解協定書、處理決定書、複議決定書或者人民法院的裁決書、判決書等文書依法辦理林木林地的不動產權登記。
第四十五條 當事人對已經生效的行政調解書、決定書、複議決定書拒不履行的，對方當事人或者調處機構可以申請人民法院對生效的行政調解書、決定書、複議決定書進行合法性審查，人民法院經審查裁定準予執行的，可以交由作出處理的人民政府組織強制執行。
當事人拒不履行已經生效的法院裁判的，由人民法院強制執行。
第四十六條林權爭議調處期間有下列情形之一的，調處機構可以中止調處，並向本級人民政府報告。
（一）當事人因不可抗力，暫時不能參加林權爭議調處的；
（二）發生群體性事件尚在處理中的；
（三）故意砍伐、毀壞有爭議的林木林地，執法機關正在查辦的；
（四）確權案件需要以其他案件的處理結果為依據，而其他案件尚未辦結的；
（五）案件涉及法律適用問題需要有權機關作出解釋或者確認的。
其他情形需要中止的，調處機構應當報本級人民政府負責人批准。
中止原因消除後應當及時恢復調處。調處機構中止、恢復林權爭議調處，應當書面告知當事人。中止期間，不計入調處期限。
第四十七條 林權爭議調處期間有下列情形之一的，調處機構可以報本級人民政府批准，終止調處。
（一）當事人爭議的林木、林地因不可抗力滅失的；
（二）一方當事人死亡或者申請人的資格終止，沒有繼承人或者繼承人不主張權利，同時不損害第三人權利的；
（三）申請人要求撤回申請，調處機構準予撤回的。
第四十八條經行政複議或者行政訴訟撤銷的林權爭議處理決定，作出該處理決定的人民政府應當在六個月內重新作出處理決定。
重作處理決定的人民政府不得以同一事實和理由作出與原行政處理決定基本相同的處理決定，僅因違反法定程式需要重新作出的處理決定除外。
第四十九條林權爭議解決前，有關縣級以上人民政府不得對有爭議的林木林地發放權屬證書；有關主管部門不得發放林木採伐許可證、生態公益林損失性補償資金及其他補助金和補償金，不得辦理相關林木林地權屬變更手續和批准使用林地。但是本條例第十七條、第十九條第一款、第四十七條規定的情形除外。
當事人所在地人民政府或者共同的上一級人民政府可以根據實際情況對有爭議的林木林地採取臨時限制生產經營措施，並予以公告，同時書面告知有關利害關係人。
擅自在有爭議的林地上造林的，由受理的人民政府通知停止生產、限期遷移，並告知其後果。
第五十條林權爭議解決前應當維持現狀，任何一方不得在有爭議的林地上從事新的生產經營活動，因防治病蟲害等特殊情況除外。
任何單位和個人不得阻礙林權爭議調處工作，不得以林權爭議為由擾亂社會秩序、侵犯他人人身等權利。
第五十一條調處機構調處林權爭議，應當由兩名以上工作人員承辦。
當事人認為調處人員與林權爭議有利害關係或者其他關係可能影響公正處理的，可以申請迴避；與林權爭議有利害關係或者其他關係可能影響公正處理的調處人員，應當迴避。調處人員的迴避，由調處機構負責人決定；調處機構負責人的迴避，由本級人民政府負責人決定。
第五章 法律責任
第五十二條行政機關及其工作人員違反本條例規定，有下列情形之一的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）對符合受理條件的林權爭議申請不受理的；
（二）在受理、調處林權爭議過程中，未向當事人、利害關係人履行法定告知義務的；
（三）在林權爭議期間，違反規定發放林木林地權屬證書、林木採伐許可證、生態公益林損失性補償資金，辦理相關林木林地權屬變更手續和批准使用林地的；
（四）偽造、變造林木林地權屬憑證，或者協助、指使他人偽造、變造林木林地權屬憑證的；
（五）未按照規定時限調解和處理林權爭議造成不良後果的；
（六）在林權爭議調處過程中，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的。
行政機關負責人負有領導責任的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第五十三條有下列情形之一，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》處理；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）違反本條例第二十七條第二款規定，偽造、變造權屬憑證等有關證明材料的；
（二）違反本條例第二十八條第一款規定，當事人人數眾多拒不按規定推舉代表擾亂調處活動的；
（三）違反本條例第三十六條第一款規定，被調查單位或者個人偽造證據或者提供虛假證言的；
（四）違反本條例第五十條第二款規定，阻礙林權爭議調處工作，或者以林權爭議為由擾亂社會秩序、侵犯他人人身等權利的。
第五十四條違反本條例第四十九條第三款規定，擅自在有爭議的林地上造林，不依照人民政府通知限期遷移的，所造林木歸處理決定確定的林地權利人所有。
第五十五條違反本條例第五十條第一款規定，在有爭議的林地上從事新的生產經營活動，造成確權後的權利人損失的，依法予以賠償，並由縣級以上林業行政主管部門沒收其違法所得。
第五十六條受委託參與調處的代理人違反本條例第二十八條第二款規定，情節嚴重的，由調處機構報本級人民政府取消代理人繼續參加調處活動的資格，並依法追究其法律責任。
第六章 附 則
第五十七條本條例自2016年5月1日起施行。
檔案解讀
《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》（以下簡稱《條例》已於2016年1月21日由省人大常務委員會第二十三次會議表決通過，並於5月1日起施行。本人就《條例》出台的背景、主要內容及特色亮點進行初步的學習解讀。
一、《條例》出台的背景
（一）領導重視、親自維護民眾合法權益。2014年8月28日《法制日報》報導，湛江市一些市縣政府在處理集體土地、林地糾紛時，居然以“雙方均無權屬證明”為由，違法將集體性質的土地、林地收歸國有，近年來引發多起糾紛。省委《值班要情專報》第225期對此轉載。省委主要領導作出“要及時研究，依法依規，提出指導意見”的批示精神，建議省林業廳、國土資源廳歸納梳理全省不同山林土地糾紛的類型，並由省林業廳牽頭，聯合起草《全省土地山林糾紛調解處理適用法律規範》，由省府辦公廳印發全省，分類指導各地準確適用法律規章。省人大常委會領導果斷行動，突出問題導向，經常委會主任會議決定，《條例》補充列入了2015年年的立法計畫，明確由省人大主導條例草案的起草工作，安排由常委會法工委牽頭組織實施。《條例》的起草，省人大黃龍雲主任親自部署並多次作出重要指示,時任省人大肖志恆副主任帶隊調研、多次提出起草重點，保證了工作的順利進行，省林業廳領導親自主持調處部門《條例》研討會，出席、列席條例起草評估會等，對有些條款作出具體修改意見的批示。
（二）現行調處規章不規範，不適應新常態對調處工作的需求。
一是原《廣東省森林林木林地權屬爭議調解處理辦法》滯後於形勢的需要。目前，已實施了八年的省政府規章《調解處理辦法》局限性顯而易見，該《辦法》存在沒有規定政府處理期限，對政府確權行為的責權利、對當事人爭山搶林的法律責任規定得比較模糊等問題，造成許多糾紛久調不決、成為歷史積案，矛盾不可調和，引發不少的群體性事件。
二是貫徹落實十八屆四中全會提出的行政執法體制改革的需要。2015年省委貫徹落實《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》的意見中，也明確指出：“加強重點領域立法。依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法規制度，完善公民權利救濟渠道和方式，實現公民權利保障法治化”。尤其強調落實以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，進一步完善土地管理等方面的法規規建設。山林權屬糾紛的處理屬行政確權的範疇，是政府的一項具體行政行為。在實踐中各地調處部門普遍反映，按照“法無授權不可為”的法律原則，必須對省政府規章《廣東省森林林木林地權屬爭議調解處理辦法》予以修訂，並獨立升格為地方性法規，才能更好地依法執法，提高執法的權威性。通過明確制定具體執法細則、裁量標準和操作流程，完善行政執法程式，強化程式約束，全面落實行政執法責任制，切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程式公正。
三是部門規章存在適用範圍不清問題。對山林土地權屬糾紛確權案件，有部分市、縣相關裁決機關認為，只有土地、林地權屬證書才能“依法證明爭議土地屬於農民集體所有”。但實例中部分規章又存在依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》、《廣東省林地林權登記換髮證工作補充規定》等。事實上，在處理山從山林權屬爭議時，根據現有法律規定，應當依照林業行政管理法律、法規，而不能依照國土行政管理法律、法規。如混淆使用，屬定性不準，適用法律、法規錯誤。因此，出台《條例》，才有利於在調處實踐和參與訴訟實踐中，不易造成處理林地糾紛適用了處理土地糾紛的相關法規的矛盾，有利於在行政訴訟中獲得“適用法律正確”的裁定，有利於當事人息訴罷訪，實現案結事了人和。
四是林木林地權屬變遷的複雜性需要有健全法規來規範保障。從山林土地權屬確權的歷史看，新中國成立以來，我省山林土地權屬歷經了土地改革時期、合作化時期、人民公社化時期、六十年代初的“四固定”時期、八十年代初的林業“三定”時期等多次變革調整，在分分合合中，存在大量山林土地歷次改革均沒有確權發證，已確權發證的又大量存在界址不清、權屬不明、權屬憑證缺失等問題，長期以來積存了大量的山林土地糾紛。若沒有健全完善而且具有強制約束的法規保障，就會導致對法律法規的理解和運用有偏差，民眾的合法權益就可能受到侵害。
（三）嚴格立法程式，科學嚴謹起草《條例》。
一是成立起草小組、制定工作方案。6月3日，成立了由省人大農委、常委會法工委、省法制辦、省林業廳負責人和有關人員組成的條例草案起草小組，研究制定工作方案並報告常委會分管領導，全面啟動起草工作。
二是密集調研、廣泛徵求意見建議。《條例》起草小組通過省內外的實地調研、召開林權爭議案件審判法官專題等10多場座談會，理清立法思路，突出重點，在現行的政府規章《森林林木林地權屬爭議調解處理辦法》的基礎上，經過反覆研究、修改不下10次，形成了條例草案徵求意見稿。廣泛全面徵求意見建議。多次向省編辦、省法制辦、國土資源廳、農業廳、林業廳，省法院、檢察院等10多個單位徵求意見，由省山林權屬爭議調處辦徵求了全省縣級以上人民政府調處機構的意見，向人大代表、律師、基層實務工作者、社會人士徵求意見，通過省人大公眾網平台向全省社會開放徵求意見，據不完全統計，《條例》出台前共徵求意見達到上萬條之多，起草組認真研究吸收其好的制度設計和規定內容，將主要的修改意見均已採納吸收。
三是開展重點制度規定的試點工作。本《條例》立法項目是實操作性很強的程式性、實體性立法。為檢驗《條例》是否接地氣、有實效，實踐是最有效的檢驗手段。先後在選擇在林情不同、山林糾紛案情不一、管理體制各異的連山、仁化、五華三縣開展《條例》試點工作。著重在試行公開聘請調解員參與調解制度及按照調處依據、調處程式和調處時限等規定試行調處。通過為期三個月試行，為《條例》的完善制度創設提供了實踐依據。
四是嚴格遵守立法規定，立法程式科學嚴謹。《條例》是嚴格通過立法的程式要求，經過科學論證、廣泛徵求意見及《條例》草案經過吸收了中山大學等9所地方立法研究與諮詢服務基地、省法學會等4個地方立法社會參與和評估中心、66位立法諮詢專家等研究提出修改意見建議，經過了6次專題論證會、表決前評估會等，通過了省人大常委會共三次會議審議後，最終於2016年1月22日提請省人大常委會第二十二次會議審議並表決通過。
因此，《條例》的出台，凝聚了省委主要領導以民為本、愛民之心、為民之要，凝聚了省人大領導敢於直面問題、為民當家作主、維護民眾合法權益，凝聚了專家、學者、社會人士等積極參與立法良好法治氛圍。充分體現了省委、省政府對民眾利益高度關注並極力維護，體現了政府依法行政、全力以赴推進山林糾紛調處工作，體現了全社會著力構建社會主義和諧社會共同責任與擔當，將進一步推動山林糾紛調處工作法制化、規範化建設。
二、《條例》主要內容
《條例》共有六章五十七條，對林權爭議調處工作的原則、調處依據、管轄與受理、調處程式、法律責任等方面內容作了規定。與原《辦法》相比，增強新內容、創設了新亮點，突出“事要解決”的原則，著重維護民眾的合法權益，推進林區的平安邊界建設，為我省社會經濟發展提供了和諧氛圍。
（一）重在調解，特別對民間調解制度作了設計。林木林地權屬爭議調處目的是明晰產權、化解矛盾、維護當事人的合法權益，必須先通過調解方式來處理，而且通過雙方當事人自願達成的調解協定能實現案結事了。為此《條例》將做好調解工作作為重點，放在制度設計的首要環節，力求通過調解解決大部分的林權爭議。一是在林權爭議受理前，基層人民調解委員會應當先行組織調解；二是林權爭議受理後，調處機構調解正式介入前，先由社會調解力量組織一次公正公開的民間調解；三是規定調處機構應當根據需要組織多次調解，只要有需要或者調解有可能解決爭議，就應當組織調解；四是調處機構應當組織一次有利於增加公信力的調解，邀請人大代表、政協委員、相關專家、技術人員、有關社會組織和雙方親友代表參與，見證調解。
（二）強化責任，特別對限定調處期限作了突破。為體現社會民眾立法意願要求，推進依法行政，進一步提高林權調處的效率，《條例》從幾個方面強化了調處機構及工作人員的責任：一是為強化調處具體工作的責任，規定了受理、調查、勘驗、使用、處理、公告、送達、建檔等各個時機應當進行的工作內容、程式和完成時限等；二是為強化管轄的責任，規定林權爭議按照屬地管理、分級負責、先行調解、就地處理的辦法，由各級人民政府依照管轄權進行受理，依法調處並作出決定；三是為強化提高自身能力的責任，規定縣級以上人民政府應當制定培訓計畫，定期組織調處技能等培訓；四是設定了法律責任，明確不作為將受到嚴懲。
（三）明確依據，特別對各類權屬憑證作了規定。為解決林權爭議雙方各持一詞，證據界定困難的突出問題，《條例》將現有的各類林權憑證結合歷史和現實情況進行了梳理，力求調處依據更加明確和清晰，通過憑證效力認定等工作解決大量類似的林權爭議。一是對法定林權憑證作出規定的同時，又規定有關材料可以作為處理林權爭議的權屬來源證據；二是在規定不同時期權屬憑證應當追溯權源依據的同時，又規定同一時期合法權屬憑證處理的原則；三是在規定當事人憑證與所在地其他持證人屬同一情形的予以認定的同時，又規定與發證機關檔案存根或者登記台帳不一致的，以檔案存根或者登記台帳為準；四是對鑑定憑證本身真偽作出規定的同時，又規定了權屬憑證所載實地四至範圍的確定辦法。五是對登記發放、撤銷、變更林權證作出指引性規定的同時，又規定了不能作為林權依據的情況。
（四）分類調處，特別對常見爭議調處作了區分。《條例》歸納分析了當前林權爭議的不同種類，依據法律法規對其調處作了原則性、選擇性規定，力求解決幾類普遍存在的問題，或者解決某類爭議共同的焦點問題，促成全省林權爭議的批量解決。在規定確認林權依照《中華人民共和國森林法》等有關林業法律法規和本條例有關規定辦理的基礎上，對以下六類爭議的調處作了規定：一是僅林木所有權、使用權發生爭議的；二是因歷史原因當事人對爭議的林地均無法提出權屬憑證，在不同歷史時期又有不同的經營使用事實的；三是可以按照林地權屬和林木權屬分離的原則進行調處的；四是國有單位與鄉鎮、村農村集體發生林權爭議的；五是對當事人提供的權屬憑證提出異議的，可以通過司法鑑定確定真偽。六是跨行政區域發生林權爭議的等。
關於限定調處工作期限，《條例》有所突破。林權爭議千差萬別，調處工作有其特殊性、複雜性，上位法沒有對調處工作限定期限，已經立法的兄弟省市只有福建設定了辦理期限。但從我省山林糾紛調處現實來看，必須對大量積存的林權爭議及時調處，並爭取通過制度保障來批量解決，決不能延辦。為夯實政府調處機構的責任，合理加快問題的解決，《條例》規定了調處工作各個時段的期限，包括：受理期限、審查期限、調解期限、處理和重新處理期限、公告期限，以及有關特殊情況下延長的期限和當事人配合有關調處工作的期限。
（五）完善程式，特別對調處關鍵環節作了細化。林權爭議調處工作需要一定的自主性、靈活性，《條例》對相關主體在幾個關鍵環節應當遵循的調處程式進行了細化，以實現與正在進行相關政策改革相銜接，與可能進入的司法程式相銜接，既體現《條例》要結合調處實際賦予適度自由裁量權，又要體現出法規的剛性約束及執行嚴肅。
一方面，細化當事人在申請環節的配合義務：一是規定當事人申請林權爭議調處應當提交申請書和有關證明材料等；二是規定申請人為農村集體經濟組織的，應當推選參加調處的代表並予以授權委託；三是規定行政村、居委會的法律顧問應當全程參加調處活動；四是規定被申請人提交書面答覆書和有關證明材料等行為。另外，對當事人維護林權爭議現狀和依法參加、配合調處工作等管理重點作了規定。
另一方面，細化調處機構在調處環節的工作規範：一是對調查核實工作進行細化，規定通知勘驗人、當事人、見證人及有關人員到場，並製作調查勘驗筆錄；二是規定簽訂《林權爭議調解協定書》應有的附屬檔案和手續；三是規定作出《林權爭議處理決定書》後，送達、公開、歸檔等工作均應規範辦理；四是規定一般只有五種情形才能中止調處；五是林權爭議調處期間有三種情形之一的，調處機構可以報本級人民政府批准，終止調處；六是規定對爭議林地林木必要的管理措施以及補償提存發放措施等。
三、《條例》創設的主要特色亮點
《條例》的制定堅持了以十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，貫徹落實省委有關林權爭議調處工作的系列指示，從林權爭議調處工作的實際出發，通過搞好制度創新和設計，規範相關行為，落實有關主體責任，調整相關利益訴求，著力解決林權爭議普遍性、傾向性問題，引導集體組織和人民民眾運用法治方式、通過法治途徑解決林權爭議問題，為我省改革發展和社會和諧提供法制保障。出台的《條例》主要特色亮點體現在“五有”：
（一）林權爭議“有人受理”，解決了當事人“出路”問題。《條例》降低了門檻、放寬了山林糾紛調處申請條件，凡是當事人認為有權屬爭議並能提供證據材料的，向當地調處部門提出申請，政府調處部門必須先接受，經審查後對符合受理條件的予以受理，並在林木林地所在地予以公告。這一寬進制度設計，解決了民眾訴求有人理、申請有人管的問題，暢通了渠道，方便了民眾，體現了政府要“以民為本、主動服務”的行政工作要求。
（二）林權爭議“有人調解”，解決了權屬爭議“源頭治理”問題。引入民間調解，是《條例》制度設計的首創，“多元調解、民間參與”也是最大限度發揮民眾自治的力量。一方面規定縣級以上人民政府可以聘請熟悉林權歷史和現實情況，既有相關法律法規專業知識，又有豐富實踐經驗的社會人士作為民間調解員，組織專門的履職培訓，並向社會公布名單，充實調處力量。另一方面規定，民間調解員由當事人自主選擇，政府不強加給當事人，尊重了公民自由選擇權。還規定民間調解員參與調解的交通勞務費由調處機構支付。這一創設條款，既充分尊重民意，傳承中華民族“和為貴”理念，又積極引導當事人自願解決爭議、化解矛盾，從源頭上突出主動治理，減少了政府的因行政裁決的行政成本，達到了權屬爭議的“案結事了”、“案清人和”。
（三）林權爭議“有限期結案”，解決了權屬爭議“久拖不決”的問題。林權爭議千差萬別，調處工作有其特殊性、複雜性，上位法沒有對調處工作限定期限。但是，廣泛存在的林權爭議不能因此延辦，否則以後更加難辦。尤其是對目的全省積存著已受理未辦結的案件達7841宗，因山林糾紛引發的信訪量仍居高不下，這些矛盾糾紛、權屬爭議就象是埋在林區“地雷”，若不及時排除，將成為影響林區和諧穩定的老大難問題。因此，為夯實政府調處機構的責任，合理加快問題的解決，《條例》規定了調處工作各個時段的期限這一制度設計，體現了行政行為的法律約束及行政高效原則，從原來沒有時間限制到現每宗案件必須在15.5月時間內限期辦結案件，否則將受到行政問責或承擔法律責任，這從制度設計上防止了政府不作為情形，避免了爭議案件從原來的只受理沒期限解決處理規定，造成了當事人想通過行政複議或者行政訴訟都沒有法律救濟途徑，減少或者杜絕出現案件的“堰塞湖”現象，保障了爭議案件解決有出路。
（四）林權爭議“有規範程式”，解決了權屬爭議調處程式問題。調處林權爭議是政府法定行政行為，屬於程式和實體的裁決，既要充分依據證據、準確適用法律作出實體的裁決，又要嚴格依照調處程式、符合法律規定，否則當事人向法院提起行政訴訟時，將因程式不規範等情況被撤訴。從調處實例中，就有不少案例因程式問題被法院撤訴，需要政府重新作出的處理決定。因此，《條例》在制定時已充分考慮、作了周全安排，嚴謹了調處程式、細化了工作規範、明確了各環節內容，同時條例頒布施行後，將對調處工作標準進行統一規範，以實現與正在進行相關政策改革相銜接，與可能進入的司法程式相銜接，儘可能減少因程式出錯被法院撤訴的風險。
（五）林權爭議調處“有問責追究”，解決了不作為亂作為的問題。《條例》明確規定“行政機關及其工作人員違反本條例規定，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”，尤其是“未按照規定時限調解和處理林權爭議造成不良後果的”；以及“行政機關負責人負有領導責任的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。明確了調處各個階段的工作任務和具體工作期限，規定了相應的法律責任，若沒有在規定期限結案，不僅調處具體工作人員、而且政府、行政機關負責人都承擔相應的法律責任，從制度上解決了調處人員及地方政府應當做到“法無授權不可為、法定職責必須為”依法行政的要求，減少或杜絕了機關工作人員懶政、不作為現象出現，壓實了責任，提高林權調處的效率，實現了林木林地爭議“定紛止爭、案清人和”調處目的，維護了民眾合法權益，推動了我省平安林區建設。
當然，同時《條例》也規定了對林權爭議調處工作作出突出貢獻的單位和個人，人民政府給予獎勵。體現責任、權、利對等原則，將更好地調動調處工作人員的主動性和積極性，實現機關工作人員的“有為則獎、無為就罰”管理措施。
檔案宣講
《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》（以下簡稱《條列》）已於2016年1月21日經省十二屆人大常委會第二十三次會議通過，將於2016年5月1日起施行。為保障和推動條例的順利實施，3月25日，廣東省人大常委會以電視電話會議形式召開了《廣東省林木林地權屬爭議調解處理條例》（以下簡稱《條例》）宣講會，廣東省人大常委會副主任周天鴻作宣講，副省長鄧海光作貫徹部署講話。
省政府副秘書長紀家琪，省人大法委、農委，省人大常委會法工委，省編辦，省政府辦公廳，省法制辦，省司法廳、省國土資源廳、省公安廳、省財政廳、省人力資源社會保障廳、省農業廳、省信訪局，省農墾總局、省僑辦，省法院、省檢察院有關負責人參加會議，省林業廳陳俊光、孟帆、朱谷典、楊勝強、譚天泳等參加了宣講會。
我省是林業大省，林權情況複雜，呈現出歷史遺留問題多、爭議總量多、不穩定因素多等問題，此次專門出台我省林木林地權屬爭議調解處理條例，為新時期的林權調處工作制定了科學的制度規範指引和有力的法律法規依據，將有力地規範政府條件處理行政行為，保障有關林木林地權屬的合理合法訴求依照法律規定和程式得到合理合法的結果。《條列》的出台將提高了我省林木林地權屬爭議調處法規的位階，有效解決我省大部分的林權爭議，推進法治政府和法治社會建設。
周天鴻對《條列》的主要內容、重點、亮點作了說明，指出《條列》是一部力求解決問題的法規，是一部立足實踐、總結實踐、具有較強的操作性的法規。周天鴻要求，各地要準確理解《條列》適用範圍，注重落實調解制度設計，熟悉和全面掌控調處依據，依法落實調處工作責任，嚴格依照法定程式規範行政行為，宣傳當事人義務責任，引導當事人理性依法維權。各地要切實做好學習宣傳工作、貫徹實施工作和監督推動工作。
鄧海光指出，林木、林地是是人民民眾的重要財產，林權爭議調處是維護民眾合法財產和農村社會穩定的重要保證，調處是解決基層矛盾問題的最有效的手段，各地各級政府和有關部門要高度重視《條例》的學習貫徹和實施工作，採取各種形式廣泛宣傳，強化培訓，深入貫徹，推動林權調處工作開創新局面。二要確實做好《條例》貫徹實施的保證工作，要落實政府調處工作的責任制，強化調處工作的考核問責制度，加強調處工作的隊伍建設。三要繼續深化集體林權的確權工作，解決確權不清晰和發證不到位的問題。
