福建省人民政府關於推進生態公益林管護機制改革的意見 (閩政文〔2007〕359號)
基本介紹
- 中文名：福建省人民政府關於推進生態公益林管護機制改革的意見
- 發布文號：閩政文〔2007〕359號
- 發布日期：2007-10-08
- 生效日期：2007-10-08
基本信息,意見全文,
基本信息
意見全文
福建省人民政府關於推進生態公益林管護機制改革的意見
(閩政文〔2007〕359號)
各市、縣（區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為了調動廣大林農保護和建設生態公益林的積極性，鞏固集體林權制度改革成果，保護林農權益，維護海西國土生態安全，根據省委、省政府《關於深化集體林權制度改革的意見》（閩委發〔2006〕19號）精神，現將推進生態公益林管護機制改革提出如下意見：
一、充分認識生態公益林管護機制改革的重要意義
根據主導功能的不同，森林分為生態公益林和商品林兩類。生態公益林是以發揮生態效益、社會效益為主的森林。根據《森林法實施條例》關於省級行政區域內生態公益林面積不得少於本行政區域森林總面積百分之三十的規定，按照國家的統一部署，2001年我省開展了生態公益林區劃界定工作，為改善我省生態環境、抵禦自然災害、維繫國土生態安全、保障經濟社會持續發展發揮了重要作用。但是，隨著集體商品林產權制度改革的不斷完善，生態公益林與商品林的收益差距拉大，出現了管護難保證、補償難到位、利用難開展等問題，保護的壓力越來越大。為此，必須加快推進生態公益林管護機制改革，調動廣大林農保護和管理的積極性，確保生態公益林安全。這是貫徹落實科學發展觀、建設海峽西岸經濟區的客觀需要，是鞏固和拓展集體林權制度改革成果的迫切要求，是保障農民權益、維護林區穩定的重要舉措。各級人民政府要高度重視，切實承擔起生態公益林保護和建設的責任，組織和協調各方力量，積極穩妥地推進生態公益林管護機制改革。
二、創新生態公益林管護機制
創新生態公益林管護機制，要在不改變林木所有權的前提下落實管護主體。管護主體只有限制性的經營權、有限的處置權和政策性補償與限制性利用的收益權。創新生態公益林管護機制主要包括以下幾個方面：
（一）主要內容。按照“落實主體、維護權益、強化保護、科學利用”的總體要求，在穩定生態公益林所有權的基礎上，以落實管護主體為核心，將生態公益林管護的責任、限制性經營的權利、政策性補償與林下利用的收益有機結合起來，建立主體落實、監管到位、補償合理的責權利相統一的管護機制。
（二）遵循的原則。
――堅持“三個有利”的原則。生態公益林管護機制改革必須有利於生態公益林的保護管理，有利於林農權益的維護，有利於生態公益林質量的穩步提高。
――堅持責任共擔、利益共享的原則。根據《農村土地承包法》的要求，通過均山、均權、均利方式，確保集體經濟組織內部成員享有平等的管護權、收益權，體現集體所有是集體內部成員共同所有。
――堅持因地制宜、因村施策的原則。根據當地生態公益林資源狀況和林農對山林的依賴程度，因地制宜，確定相應的 管護模式，不搞“一刀切”。
――堅持公開、公平、公正規範操作的原則。按照《村民委員會組織法》規定，改革方案等重大事項要經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表討論通過，確保村民的知情權、參與權、決策權，防止暗箱操作，以權謀私。
――堅持嚴格保護、科學利用的原則。生態公益林林木所有權不得買賣，林地使用權不得轉讓。在嚴格保護的前提下，依法開展生態公益林資源的經營和限制性利用。
（三）管護的主要模式。
――落實到戶，聯戶管護。林農對山林依賴性強的地區，將集體生態公益林的管護權落實到戶，再聯戶管護。聯戶形式可按自然村、村民小組或地塊進行組合。對於自然村或村民小組面積過大、人數過多的，也可以進一步化小組織。生態公益林補償資金，除按戶分配的承包管護費等外，其餘的補償資金和林下利用收益也要均分到戶。
――責任承包，專業管護。林農對山林依賴性一般或者不強的地區，採取先村內後村外的方法，由村集體將承包面積和權利、責任、報酬等，張榜公布，公開發包。生態公益林補償資金，除按規定安排部分用於承包管護費等外，其餘的要按照“集體所有、成員共享”的原則，在明確責任義務的前提下均分到戶。林下利用的收益分配，應兼顧管護主體、村集體和全體村民的利益，具體分配方案由村民會議或村民代表會議決定。
――相對集中，委託管護。林農對山林沒有依賴性的少林地區，或生態公益林面積較小、零散的、難於管護的，可採取村內優先方法，依法通過公開、規範的程式，將生態公益林委託給村民或附近的國有林場、林業采育場管護。生態公益林補償資金除按規定安排部分用於承包管護費等外，其餘的要按照“集體所有、成員共享”的方法，在明確責任義務的前提下均分到戶。林下利用的收益分配，應兼顧管護主體、村集體和全體村民的利益，具體分配方案由村民會議或村民代表會議決定。
自留山、生態公益林區劃界定前已承包經營的山林，由自留山戶主、承包經營者管護。經權利人同意，也可以委託單位或個人管護。對這種管護模式，各地要加強引導，突出聯合，通過成立聯防組織、護林協會等形式，走聯戶管護路子，降低管護成本和便於監管。
國有林場、采育場和自然保護區等國有單位經營管護的生態公益林，保持現有管護模式不變。
（四）加強監管。要大力宣傳生態公益林保護的重要性，提高公眾保護的責任意識。各級人民政府應加強對轄區內生態公益林的監管，確保管護責任的落實。村級組織對轄區內的生態公益林的監管負有直接責任，除了發揮村級組織的監管作用外，要通過聘用專職監管護林員來強化對生態公益林的監督管理。要積極探索生態公益林管護責任與商品林承包收益掛鈎的監管辦法，確保經營者在管好商品林的同時，自覺保護好公益林。
三、科學開展生態公益林利用
生態公益林具有豐富的林木林地和景觀資源，為充分發揮生態公益林的多種效益，增強自我補償能力，增加社會財富，應在保護的前提下，積極開展生態公益林的科學利用。
（一）總體要求。在堅持生態優先的前提下，遵循“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，科學合理地利用生態公益林林木林地和景觀資源。
（二）拓展非木質利用的途徑。主要包括：（1）依託生態公益林植物資源，積極開展枝葉花果的開發利用；（2）依託生態公益林的林地資源，種植珍貴樹木、中藥材、食用菌等，開展林下養殖等多種經營；（3）依託生態公益林的景觀資源，開發“森林人家”等森林生態旅遊項目。
（三）開展限制性木質利用。根據不同區位，對生態公益林實行分級管理、有限利用。
――對生態區位極端重要、生態環境極其脆弱、採伐後難以更新的森林和列入世界自然遺產名錄以及特種用途林中的名勝古蹟和革命紀念地的林木、自然保護區的森林（實驗區毛竹除外）等屬於嚴格保護的生態公益林，禁止採伐利用。
――對閩江幹流源頭及兩岸、閩江一級支流源頭及兩岸、庫容6億立方米以上的水庫周圍一重山等重要區位的生態公益林以及特種用途林中的國防林、環境保護林、風景林、科學實驗林、良種生產基地的林木等屬於重點保護的生態公益林，可進行撫育和更新性質的採伐。沿海基幹林帶只允許對老林帶進行更新性改造。
――除以上兩類生態公益林外，屬於一般保護的生態公益林，實行梯度經營，在合理利用的同時，改善林分樹種結構，引導形成混交復層林，增強生態系統功能。
對生態公益林利用的具體規定，由省級林業主管部門另行制定。
四、完善森林生態效益補償基金管理制度
按照政府投入為主，受益者合理承擔的原則，多渠道籌集生態公益林補償資金，健全和完善森林生態效益補償基金制度。
（一）多渠道籌集森林生態效益補償基金。一是加大政府投入。各級政府要隨著財政收入增長，逐步增加森林生態效益補償資金的投入，提高轄區內生態公益林的補償標準。二是建立受益者合理負擔的直接補償機制。依託森林資源開展旅遊的，應從旅遊經營收入中提取一定資金，直接用於生態公益林所有者的補償。從利用水資源發電企業收取的水資源費，要安排一定比例用於生態公益林補償。三是認真落實下游地區對上游地區生態公益林補償的政策，鼓勵社會各界通過認養、冠名等方式，捐資保護和建設生態公益林。
（二）明確森林生態效益補償基金的使用管理。森林生態效益補償基金使用項目是：生態公益林所有者的補償費；管護主體的管護費；村級組織（含護林監管員）監管費；防火、林業有害生物防治、造林補植、林區道路維護、資源監測、檢查驗收等公共管護費。
市、縣級人民政府要加強對上級財政撥付、下游補償上游和按規定提取、以及社會捐贈等補償資金的使用管理，建立健全規章制度，確保專戶存儲、專款專用，不得挪用。
（三）加強對森林生態效益補償基金使用的監督管理。各級財政、林業、審計等部門要按照各自的職責分工，加強對森林生態效益補償基金的監督管理，開展監督檢查，並建立責任追究制度，確保補償資金安全到位、有效使用，以維護林權所有者的權益。
省級財政、林業主管部門要針對我省生態公益林管護機制創新要求，結合國家森林生態效益補償基金管理的有關規定，制定我省森林生態效益補償基金使用管理實施細則。
生態公益林的保護，不僅關係到全省生態環境建設，也直接關係到老百姓的切身權益，是事關國計民生的大事。各級政府要以對人民高度負責的精神，按照“政府牽頭組織，林業搞好服務，部門分工合作，上下協同推進”的要求，切實加強生態公益林保護，爭取用兩年左右的時間完成生態公益林管護機制改革，推動我省生態公益林保護和建設，為海峽西岸經濟區經濟社會可持續發展提供有力的生態支撐。
福建省人民政府
二○○七年十月八日
為了調動廣大林農保護和建設生態公益林的積極性，鞏固集體林權制度改革成果，保護林農權益，維護海西國土生態安全，根據省委、省政府《關於深化集體林權制度改革的意見》（閩委發〔2006〕19號）精神，現將推進生態公益林管護機制改革提出如下意見：
一、充分認識生態公益林管護機制改革的重要意義
根據主導功能的不同，森林分為生態公益林和商品林兩類。生態公益林是以發揮生態效益、社會效益為主的森林。根據《森林法實施條例》關於省級行政區域內生態公益林面積不得少於本行政區域森林總面積百分之三十的規定，按照國家的統一部署，2001年我省開展了生態公益林區劃界定工作，為改善我省生態環境、抵禦自然災害、維繫國土生態安全、保障經濟社會持續發展發揮了重要作用。但是，隨著集體商品林產權制度改革的不斷完善，生態公益林與商品林的收益差距拉大，出現了管護難保證、補償難到位、利用難開展等問題，保護的壓力越來越大。為此，必須加快推進生態公益林管護機制改革，調動廣大林農保護和管理的積極性，確保生態公益林安全。這是貫徹落實科學發展觀、建設海峽西岸經濟區的客觀需要，是鞏固和拓展集體林權制度改革成果的迫切要求，是保障農民權益、維護林區穩定的重要舉措。各級人民政府要高度重視，切實承擔起生態公益林保護和建設的責任，組織和協調各方力量，積極穩妥地推進生態公益林管護機制改革。
二、創新生態公益林管護機制
創新生態公益林管護機制，要在不改變林木所有權的前提下落實管護主體。管護主體只有限制性的經營權、有限的處置權和政策性補償與限制性利用的收益權。創新生態公益林管護機制主要包括以下幾個方面：
（一）主要內容。按照“落實主體、維護權益、強化保護、科學利用”的總體要求，在穩定生態公益林所有權的基礎上，以落實管護主體為核心，將生態公益林管護的責任、限制性經營的權利、政策性補償與林下利用的收益有機結合起來，建立主體落實、監管到位、補償合理的責權利相統一的管護機制。
（二）遵循的原則。
――堅持“三個有利”的原則。生態公益林管護機制改革必須有利於生態公益林的保護管理，有利於林農權益的維護，有利於生態公益林質量的穩步提高。
――堅持責任共擔、利益共享的原則。根據《農村土地承包法》的要求，通過均山、均權、均利方式，確保集體經濟組織內部成員享有平等的管護權、收益權，體現集體所有是集體內部成員共同所有。
――堅持因地制宜、因村施策的原則。根據當地生態公益林資源狀況和林農對山林的依賴程度，因地制宜，確定相應的 管護模式，不搞“一刀切”。
――堅持公開、公平、公正規範操作的原則。按照《村民委員會組織法》規定，改革方案等重大事項要經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表討論通過，確保村民的知情權、參與權、決策權，防止暗箱操作，以權謀私。
――堅持嚴格保護、科學利用的原則。生態公益林林木所有權不得買賣，林地使用權不得轉讓。在嚴格保護的前提下，依法開展生態公益林資源的經營和限制性利用。
（三）管護的主要模式。
――落實到戶，聯戶管護。林農對山林依賴性強的地區，將集體生態公益林的管護權落實到戶，再聯戶管護。聯戶形式可按自然村、村民小組或地塊進行組合。對於自然村或村民小組面積過大、人數過多的，也可以進一步化小組織。生態公益林補償資金，除按戶分配的承包管護費等外，其餘的補償資金和林下利用收益也要均分到戶。
――責任承包，專業管護。林農對山林依賴性一般或者不強的地區，採取先村內後村外的方法，由村集體將承包面積和權利、責任、報酬等，張榜公布，公開發包。生態公益林補償資金，除按規定安排部分用於承包管護費等外，其餘的要按照“集體所有、成員共享”的原則，在明確責任義務的前提下均分到戶。林下利用的收益分配，應兼顧管護主體、村集體和全體村民的利益，具體分配方案由村民會議或村民代表會議決定。
――相對集中，委託管護。林農對山林沒有依賴性的少林地區，或生態公益林面積較小、零散的、難於管護的，可採取村內優先方法，依法通過公開、規範的程式，將生態公益林委託給村民或附近的國有林場、林業采育場管護。生態公益林補償資金除按規定安排部分用於承包管護費等外，其餘的要按照“集體所有、成員共享”的方法，在明確責任義務的前提下均分到戶。林下利用的收益分配，應兼顧管護主體、村集體和全體村民的利益，具體分配方案由村民會議或村民代表會議決定。
自留山、生態公益林區劃界定前已承包經營的山林，由自留山戶主、承包經營者管護。經權利人同意，也可以委託單位或個人管護。對這種管護模式，各地要加強引導，突出聯合，通過成立聯防組織、護林協會等形式，走聯戶管護路子，降低管護成本和便於監管。
國有林場、采育場和自然保護區等國有單位經營管護的生態公益林，保持現有管護模式不變。
（四）加強監管。要大力宣傳生態公益林保護的重要性，提高公眾保護的責任意識。各級人民政府應加強對轄區內生態公益林的監管，確保管護責任的落實。村級組織對轄區內的生態公益林的監管負有直接責任，除了發揮村級組織的監管作用外，要通過聘用專職監管護林員來強化對生態公益林的監督管理。要積極探索生態公益林管護責任與商品林承包收益掛鈎的監管辦法，確保經營者在管好商品林的同時，自覺保護好公益林。
三、科學開展生態公益林利用
生態公益林具有豐富的林木林地和景觀資源，為充分發揮生態公益林的多種效益，增強自我補償能力，增加社會財富，應在保護的前提下，積極開展生態公益林的科學利用。
（一）總體要求。在堅持生態優先的前提下，遵循“非木質利用為主，木質利用為輔”的原則，科學合理地利用生態公益林林木林地和景觀資源。
（二）拓展非木質利用的途徑。主要包括：（1）依託生態公益林植物資源，積極開展枝葉花果的開發利用；（2）依託生態公益林的林地資源，種植珍貴樹木、中藥材、食用菌等，開展林下養殖等多種經營；（3）依託生態公益林的景觀資源，開發“森林人家”等森林生態旅遊項目。
（三）開展限制性木質利用。根據不同區位，對生態公益林實行分級管理、有限利用。
――對生態區位極端重要、生態環境極其脆弱、採伐後難以更新的森林和列入世界自然遺產名錄以及特種用途林中的名勝古蹟和革命紀念地的林木、自然保護區的森林（實驗區毛竹除外）等屬於嚴格保護的生態公益林，禁止採伐利用。
――對閩江幹流源頭及兩岸、閩江一級支流源頭及兩岸、庫容6億立方米以上的水庫周圍一重山等重要區位的生態公益林以及特種用途林中的國防林、環境保護林、風景林、科學實驗林、良種生產基地的林木等屬於重點保護的生態公益林，可進行撫育和更新性質的採伐。沿海基幹林帶只允許對老林帶進行更新性改造。
――除以上兩類生態公益林外，屬於一般保護的生態公益林，實行梯度經營，在合理利用的同時，改善林分樹種結構，引導形成混交復層林，增強生態系統功能。
對生態公益林利用的具體規定，由省級林業主管部門另行制定。
四、完善森林生態效益補償基金管理制度
按照政府投入為主，受益者合理承擔的原則，多渠道籌集生態公益林補償資金，健全和完善森林生態效益補償基金制度。
（一）多渠道籌集森林生態效益補償基金。一是加大政府投入。各級政府要隨著財政收入增長，逐步增加森林生態效益補償資金的投入，提高轄區內生態公益林的補償標準。二是建立受益者合理負擔的直接補償機制。依託森林資源開展旅遊的，應從旅遊經營收入中提取一定資金，直接用於生態公益林所有者的補償。從利用水資源發電企業收取的水資源費，要安排一定比例用於生態公益林補償。三是認真落實下游地區對上游地區生態公益林補償的政策，鼓勵社會各界通過認養、冠名等方式，捐資保護和建設生態公益林。
（二）明確森林生態效益補償基金的使用管理。森林生態效益補償基金使用項目是：生態公益林所有者的補償費；管護主體的管護費；村級組織（含護林監管員）監管費；防火、林業有害生物防治、造林補植、林區道路維護、資源監測、檢查驗收等公共管護費。
市、縣級人民政府要加強對上級財政撥付、下游補償上游和按規定提取、以及社會捐贈等補償資金的使用管理，建立健全規章制度，確保專戶存儲、專款專用，不得挪用。
（三）加強對森林生態效益補償基金使用的監督管理。各級財政、林業、審計等部門要按照各自的職責分工，加強對森林生態效益補償基金的監督管理，開展監督檢查，並建立責任追究制度，確保補償資金安全到位、有效使用，以維護林權所有者的權益。
省級財政、林業主管部門要針對我省生態公益林管護機制創新要求，結合國家森林生態效益補償基金管理的有關規定，制定我省森林生態效益補償基金使用管理實施細則。
生態公益林的保護，不僅關係到全省生態環境建設，也直接關係到老百姓的切身權益，是事關國計民生的大事。各級政府要以對人民高度負責的精神，按照“政府牽頭組織，林業搞好服務，部門分工合作，上下協同推進”的要求，切實加強生態公益林保護，爭取用兩年左右的時間完成生態公益林管護機制改革，推動我省生態公益林保護和建設，為海峽西岸經濟區經濟社會可持續發展提供有力的生態支撐。
福建省人民政府
二○○七年十月八日
