社會轉型與壓力型動員

內容簡介

本書以相關學科研究成果為起點，從行政學的視野出發，在規範與經驗的層面上，對改革後中國農村義務教育供給制度的變遷過程、運作機理、內在邏輯及其制度後果進行考察與分析。同時，本書把對農村義務教育供給制度的研究置於轉型時期中國農村社會治理方式的歷史演進之中，力圖通過義務教育的個案研究，探尋出諸如此類的農村公共物品治理的普遍規律，為理解和分析當前中國農村問題提供一個新的視角。

本書從考察和分析我國農村義務教育供給的歷史入手，以分權化和市場化改革為背景，以供給責任體制和供給方式變遷為主線，對改革開放後我國農村義務教育供給問題進行了深度研究。研究認為，自義務教育制度確立以來，“城鄉有別”、“以基層政府為主”、“農民負擔”一直是我國農村義務教育供給過程中一個不變的傳統，但在不同的制度環境下，具體的微觀制度設計可能會有所不同。與改革前一元化的政治空間相比，改革後我國農村經濟體制、社會結構以及組織方式的變革極大地改變了我國農村治理的經濟與社會基礎，在制度環境發生巨大變化的條件下，農村義務教育供給制度的變革勢在必行。

從供給責任配置的緯度來看，改革後我國農村義務教育責任體制發生了兩次顯著的變遷：一是改革初期“以鄉為主”的責任體制的確立；二是稅費改革中“以縣為主”責任體制的建構。但無論是“以鄉為主”還是“以縣為主”，改革後我國農村義務教育籌資責任主體與管理責任主體始終是統一化、基層化的，而且農村義務教育供給責任的劃分也始終是在中央政府的主導下進行的，儘管這一過程中有著不同層次政府之間、政府與公民之間的博弈，但中央政府發揮的是一元化的建構作用。

而從供給方式的緯度來看，在改革之初的20世紀80年代，我國仍處在計畫經濟體制之下，國家採用行政壟斷的方式來供給農村義務教育，而90年代以後，伴隨著市場化改革進程的推進，我國農村義務教育市場逐步形戚；市場的機制及其相關的運作方式開始介入我國農村義務教育領域，公立學校自主權的擴大、新的供給主體的出現及學生自主權的增長等使得農村義務教育的供給由完全的行政壟斷走向了政府主導下的市場局部參與。但在窮國辦大教育和農村義務教育供給責任基層化的背景下，儘管我國農村義務教育的市場化改革也存在著對供給質量和效率的追求，但大多數地方政府對它的熱衷更多的是對讓渡義務教育籌資責任的渴求，這顯然與通過市場機制的引進來全面改善和提高義務教育質量和效率的動因是不一致的，正因為如此，使得我國教育市場化改革出現了諸多的問題與困境。

基於上述的分析，本書認為，一方面，在我國國家的現代化進程中，教育始終只是邊緣性而非核心化的結構，有關這一物品治理的制度會不會發生變遷或會發生什麼樣的變遷主要取決於中央政府對現實政治、經濟生活的考量而非義務教育本身的發展規律。所以，改革後我國農村義務教育供給制度的變遷不僅始終都只是國家政治、經濟體制改革的“配套工程”和“附產品”；而且所有的變遷也始終都是在政府的主導下進行的，儘管在變遷的過程中不乏各種誘致性因素的誘導，但行政權力才是其中的支配性力量，整體的制度變遷過程呈現出強制性變遷的特點。另一方面，在經濟分權已經發生、但行政集權沒有根本改變的條件下，改革後我國的行政體制仍是一個壓力型的體制，行政權力在我國農村公共物品的治理中仍占據著支配性的地位，其不僅是我國不同層級政府問事權與財權範圍劃分的依據，而且是支配地方政府及其其他社會主體行動的主導力量，橫向的政府對社會資源的動員、縱向的上級對下級的動員大都是依靠行政權力、通過行政方式來進行的。所以，在壓力型的體制下，政治結構與行政權力仍是主導我國農村義務教育以及諸如此類農村公共物品治理及其制度變遷的支配性力量，與之有關的事權的劃分、供給機制的建構以及所需資源的籌集與動員主要是由高端的政府通過行政的方式來確立和推行的。而從制度實施的後果來看，這種治理機制在國家資源或體制內資源比較匱乏的條件下，不失為一條有效的路徑選擇，但同時其也存在著內在治理激勵缺失的缺陷，並由此導致了諸如基層政府財政危機、農民負擔增加、乾群矛盾激化等非預期的負效應的產生。因此，從某種意義上講，這一體制已經成為誘發當前農村治理困境的一個非常重要的誘因。

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