為了加強和規範農村生活垃圾管理，保護和改善農村人居環境，推進美麗宜居鄉村和生態文明建設，根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：甘肅省農村生活垃圾管理條例
- 施行肘間：2017年12月1日
條例全文,條例（草案）的說明,修改情況的報告,
條例全文
2017年9月28日甘肅省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十五次會議通過
第一章 總則
第一條
第二條 本省行政區域內農村生活垃圾的清掃、分類、投放、收集、運輸、處理及監督管理等活動適用本條例。法律、行政法規已有或者另有規定的，從其規定。
本條例所稱生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物，以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。
第三條 農村生活垃圾管理堅持政府主導、公眾參與、因地制宜、注重長效、綜合利用、統籌推進的原則。
第四條 縣級以上人民政府應當加強對農村生活垃圾管理工作的組織領導，將農村生活垃圾管理工作納入國民經濟和社會發展規劃，確定農村生活垃圾管理目標，統籌設施規劃布局，制定促進農村生活垃圾減量化、資源化、無害化的政策措施，加大農村生活垃圾治理所需資金投入。
縣級人民政府是農村生活垃圾管理的責任主體。
鄉鎮人民政府配合做好本轄區內農村生活垃圾的日常管理工作。
第五條 省人民政府住房和城鄉建設行政主管部門和市（州）、縣（市、區）人民政府環境衛生行政主管部門負責農村生活垃圾清掃、收集、運輸和處置的監督管理工作。
第六條 縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對農村生活垃圾污染環境的防治工作實施統一監督管理。
縣級以上人民政府發展和改革、財政、農牧、商務、衛生和計畫生育、國土資源、交通運輸、水利、林業、旅遊等有關行政主管部門按照各自職責做好農村生活垃圾管理工作。
第七條 村民委員會通過制定村規民約、簽訂責任書等方式，開展農村生活垃圾的清掃、分類、投放等工作，督促村莊內的單位和個人做好村莊保潔工作。
第八條 各級人民政府應當加強農村生活垃圾管理的宣傳教育，倡導綠色、文明、健康生活方式，培育示範典型，對文明農戶、衛生家庭、美麗庭院和美麗鄉村示範村等予以表彰獎勵。
廣播電視、報刊雜誌、網際網路等新聞媒體，應當加強農村生活垃圾管理的公益宣傳。
村民委員會應當利用村廣播室、文化活動室、道德講堂、黑板報、村務宣傳欄等載體，採取村民喜聞樂見的形式，宣傳垃圾分類知識、環境保護義務、先進典型事跡等。
農村中國小、幼稚園應當根據未成年人特點，經常性地開展衛生常識、垃圾減量分類知識的教育和實踐活動。
第二章 規劃編制與設施建設
第九條 縣級以上人民政府應當編制本行政區域內農村生活垃圾治理專項規劃或者實施方案，並與改善農村人居環境、農村環境整治規劃相銜接。
編制規劃或者實施方案，應當徵求相關部門、人大代表、政協委員、專家學者和社會公眾意見。
第十條 市（州）、縣（市、區）人民政府負責本行政區域內農村生活垃圾收集、運輸、處理設施設備和場所的建設。任何單位和個人不得損壞、擅自拆除、停用和侵占、遷移、改建農村生活垃圾收集、轉運、處理設施設備和場所。
第十一條 農村生活垃圾處理場所的選址，應當符合鄉鎮總體規劃、環境衛生專業規劃，以及《生活垃圾填埋場污染控制標準》《生活垃圾焚燒污染控制標準》等規定和要求，由市（州）、縣（市、區）人民政府統籌布局，不得在以下區域選址：
（一）水源地附近；
（二）基本農田保護區、自然保護區、文物保護區、風景名勝區；
（三）其他需要特別保護的區域。
第三章清掃、分類與投放
第十二條 農村生活垃圾清理實行責任人制度。
村民住宅房前屋後的垃圾，村民或者使用者為責任人。
村民住宅小區的垃圾，實行物業企業管理的，物業服務企業為責任人；沒有實行物業企業管理的，村民委員會為責任人。
村莊內的道路、河道、水渠、文化廣場等公共區域和公共建築的垃圾，村民委員會為責任人。
機關、企業事業單位、社會團體及其他組織的辦公場所的垃圾，其單位為責任人。
集貿市場、展覽展銷、商場商鋪、餐飲服務等經營場所的垃圾，經營者或者管理單位為責任人。
田間地頭的垃圾，土地經營者為責任人。
不能明確垃圾管理責任人的，由村民委員會或者鄉鎮人民政府指定責任人。
第十三條 農村生活垃圾分為以下四類：
（一）易腐垃圾，包括餐廚垃圾、廢棄蔬菜、腐爛瓜果、落葉、糞便等；
（二）可回收利用垃圾，包括廢紙、廢塑膠、廢玻璃、廢舊紡織物、廢金屬、廢棄電器電子產品和廢紙塑鋁複合包裝等；
（三）有害垃圾，包括廢電池、廢螢光燈管、廢溫度計、廢血壓計、廢藥品及其包裝物、廢油漆和溶劑及其包裝物、廢殺蟲劑和消毒劑及其包裝物等；
（四）除上述三項之外的其他垃圾。
第十四條 農村生活垃圾管理責任人應當及時清掃責任區域內的生活垃圾，保持生活環境衛生整潔，並按要求對垃圾進行分類，投放到指定的垃圾房、垃圾桶（箱）等收集點。
農村生活垃圾收集點的垃圾房、垃圾桶（箱）應當按照垃圾分類要求，標明易識標記。
第十五條 鄉鎮人民政府應當指導村民委員會建立村莊保潔制度。
村民委員會根據村莊作業半徑、勞動強度等實際情況，合理配置保潔員，並將保潔員的使用情況報鄉鎮人民政府備案。每個自然村應當至少配備一名保潔員。保潔員由村民委員會或者村民小組採用競聘、選派、推舉等方式聘用，並按照聘用契約約定獲取勞動報酬，其主要職責是：
(一)公共區域和公共建築的清掃保潔;
(二)垃圾收集、分類、回收和清運;
(三)保潔設施、設備的日常維護;
(四)宣傳環境衛生和保潔知識;
(五)制止、舉報影響村莊環境衛生的行為。
鄉鎮人民政府、村民委員會應當定期組織村民開展公共區域衛生整治和公益衛生活動，重點清理道路、河道、溝渠和河流、池塘等水體堆棄的陳年垃圾，保持村莊公共區域衛生整潔。
第四章收集、運輸與處理
第十六條 保潔員負責村莊內收集點的生活垃圾的收集和運輸。單位負責其責任區域內的生活垃圾的收集和運輸。
收集、運輸垃圾應當遵守下列規定：
（一）按時收集，並將其運輸到指定的垃圾處理場所或者轉運站；
（二）在運輸過程中採取必要的防護措施，不得丟棄、揚撒、遺漏垃圾；
（三）規範收集、運輸方式，不得混合收運已分類的垃圾。
第十七條 禁止單位和個人將農村生活垃圾丟棄、揚撒、傾倒、堆放在以下區域：
（一）公路路面、公路用地範圍內和橋樑、涵洞兩側；
（二）鐵路線路安全保護區；
（三）溝渠、池塘、河流、湖泊、水庫等水體；
（四）其他非指定的地點。
第十八條 農村生活垃圾應當就近就地減量分類處理。
易腐垃圾應當就近就地堆肥，發展生物質能源或者集中進行無害化焚燒。
可回收利用垃圾交再生資源回收企業或者個人回收。
有害垃圾應當送交取得危險廢物處理許可證的單位專門處理。
其他垃圾應當採取無害化焚燒、衛生填埋等方式處理。
鼓勵利用生化技術、焚燒發電等方式，綜合處理農村生活垃圾。
第十九條 縣級人民政府應當根據經濟條件、地理位置和處理能力，確定農村生活垃圾收集、轉運、處理模式，採用新技術、新工藝、新設備，提高生活垃圾收集利用水平。
城鄉結合部或者列入小城鎮規劃建設村莊的生活垃圾，納入城市垃圾分類、收集、運輸、處理系統。
人口密集、交通便利村莊的生活垃圾，運輸到指定的垃圾處理場所或者轉運站集中處理。
偏遠地區或者人口分散村莊的生活垃圾，採取衛生填埋、堆肥等無害化方式就近就地處理。不具備處理條件的，應當妥善儲存、定期運輸到指定的垃圾處理場所或者轉運站集中處理。
第二十條 縣級以上人民政府商務等行政主管部門應當合理布局再生資源回收網點，加強再生資源回收服務與管理。
第二十一條 農村生活垃圾處理單位應當執行垃圾處理的技術規範、操作規程和污染控制標準，建立污染物排放監測制度，定期向所在地人民政府環境保護行政主管部門報告監測結果。
第五章保障措施
第二十二條 省、市（州）人民政府應當對農村生活垃圾治理所需經費給予適當補助。
縣（市、區）人民政府應當將農村生活垃圾治理費用納入財政預算。
第二十三條 村民委員會通過一事一議的方式，可以組織村民投工投勞開展公共區域環境衛生保潔；也可以向產生農村生活垃圾的單位、農村經濟組織或者經營者收取環境衛生保潔費，專門用於公共區域垃圾的清掃、收集、運輸、處理等工作。
環境衛生保潔費收取的標準和方式等，由村民委員會與產生農村生活垃圾的單位、農村經濟組織或者經營者協商確定。
環境衛生保潔費由村民委員會統一管理，其使用情況接受鄉鎮人民政府的監督。
第二十四條 縣級人民政府應當將農村生活垃圾管理設施的建設用地納入土地利用總體規劃和年度計畫以及城鄉規劃年度實施計畫。
農村生活垃圾處理設施建設規劃用地，未經法定程式，不得改變用途。
第二十五條 社會資本參與農村生活垃圾公共服務設施建設、運營、管理的，按照國家和本省有關規定享受稅費減免等
優惠政策。
鼓勵企業和村民自願出資承擔農村生活垃圾日常保潔工作。
第二十六條 縣級以上人民政府應當支持農村生活垃圾管理的科學技術研究，建立相應的科技推廣服務體系，推廣先進適用的垃圾綜合利用和集中處理技術。
第二十七條 縣級以上人民政府有關部門應當組織開展農村生活垃圾管理的崗位技能培訓。
鄉鎮人民政府應當對從事農村生活垃圾管理的人員和保潔員進行教育培訓，提供必要的勞動保護條件，定期組織職業健康體檢，保障從業人員健康和安全。
第六章監督管理
第二十八條 各級人民政府應當建立健全考核督查機制，將農村生活垃圾管理工作納入政府及其相關部門年度目標責任進行考核。
縣級以上人民政府可以組織有關部門和人員實施農村生活垃圾管理聯合執法。
鄉鎮人民政府和村民委員會應當建立農村生活垃圾管理日常巡查機制，發現問題及時處理，督促有關單位和個人依法履行環境衛生保潔義務。
第二十九條 縣級人民政府及其相關部門和鄉鎮人民政府應當建立農村生活垃圾管理社會監督機制，公開監督舉報電話、網站等。
任何單位和個人都有權對農村生活垃圾設施建設、維護以及垃圾投放、收集、運輸、處理中存在的違法違規行為和不遵守村規民約的行為進行舉報。監督管理單位接到舉報後，應當及時調查處理。
第七章法律責任
第三十條 縣級以上人民政府有關行政主管部門違反本條例規定，有下列情形之一的，由本級人民政府、上級行政主管部門或者行政監察機關責令改正，並通報批評；情節嚴重的，對負有責任的主管人員和其他責任人員，依法給予行政處分：
（一）未履行監督管理職責的;
（二）垃圾處理設施建設項目未納入專項規劃的；
（三）違反規定批准關閉、拆除垃圾處理設施的；
（四）挪用農村生活垃圾管理經費的。
第三十一條 單位或者個人違反本條例規定，未及時清掃分類投放或者隨意丟棄、拋撒、傾倒、堆放、焚燒垃圾破壞村容村貌和環境衛生的，由鄉鎮人民政府責令限期改正；逾期未改正的，對單位處一千元以上一萬元以下的罰款，對個人處二百元以下的罰款。
第三十二條 農村生活垃圾收集、運輸單位或者個人違反本條例規定，不按時收集、運輸垃圾或者在收集、運輸垃圾過程中未採取必要的防護措施，丟棄、揚撒、遺漏垃圾的，由縣級人民政府環境衛生行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，對單位處五千元以上五萬元以下的罰款，對個人處二百元以下的罰款。
第三十三條 農村生活垃圾處理單位違反本條例規定，未按照有關規定和技術標準處理農村生活垃圾，造成環境污染的，由縣級人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正，並處一萬元以上五萬元以下的罰款。
第三十四條 單位或者個人違反本條例規定，損壞、擅自拆除、停用和侵占、遷移、改建農村生活垃圾收集、轉運、處理設施設備和場所的，由縣級人民政府環境衛生行政主管部門責令限期改正；逾期未改正的，對單位處一萬元以上十萬元以下的罰款，對個人處二百元以下的罰款。
第三十五條 違反本條例規定，在公路路面、公路用地範圍內、橋樑和涵洞兩側，鐵路線路安全保護區以及其他非指定的地點堆放、填埋、焚燒垃圾，造成損壞、污染，影響公路暢通和線路安全的，依照《中華人民共和國公路法》《鐵路安全管理條例》等法律法規的規定予以處罰。
直接向溝渠、池塘、河流、湖泊、水庫等水體傾倒垃圾的，依照《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規的規定予以處罰。
第三十六條 違反本條例規定，未按照國家相關規定處理有害垃圾、廢棄電器電子產品的，依照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等法律法規的規定予以處罰。
第八章附則
第三十七條 本條例自2017年12月1日起施行。
條例（草案）的說明
主任、副主任，秘書長，各位委員：
我受省人大農業與農村委員會的委託，現就提請常委會審議的《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：
一、制定條例的必要性
近年來,隨著我省經濟社會的快速發展,農村生活水平的不斷提高,尤其是“美麗鄉村”建設的持續推進,我省農村環境衛生得到了較大改善，但由於種種原因，農村生活垃圾的收集、堆放、處置仍存在一定問題，垃圾分類減量困難重重，成效甚微。如何有效治理農村生活垃圾，創造可持續發展的良好狀態已成為普遍要求。2015年國家10部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》下發後，通過將近兩年的集中治理，“垃圾圍村”現象雖得到了一定程度的改觀，但諸多深層次的矛盾和問題並沒有得到有效解決，突出表現在：
（一）責任落實不夠到位。縣級以上人民政府及其相關職能部門落實農村生活垃圾管理責任沒有剛性要求、工作內容不具體，缺乏程式性、保障性和懲戒性的工作措施。鄉鎮人民政府沒有管理生活垃圾的“抓手”，村民委員會管理生活垃圾的動力不足，大多數農村地區的生活垃圾依然處在無序堆放和無人管理狀態。
（二）基礎建設落後。絕大部分鄉鎮缺乏基本的垃圾收集和轉運設施，行政村垃圾池、垃圾箱（桶）的建設配備還在起步階段。農村生活垃圾處理技術水平低，處理不科學，極易造成大氣污染、地下水污染等嚴重的生態環境問題。
（三）民眾主體作用發揮不夠。受垃圾分類知識缺乏、環保意識淡薄、生態意識不強、思想認識不足等主觀因素的制約，民眾參與農村生活垃圾治理的主動性不強、積極性不高，“政府幹、農民看”的問題依然存在。
（四）經費投入嚴重不足。據有關數據顯示，農村居民日均生活垃圾產生量大約為0.8公斤，按這個標準測算，我省農村每年將產生約500萬噸的生活垃圾，從設施建設到保潔處理都需要投入大量的經費。但在實際工作中，縣級以上人民政府將農村生活垃圾管理經費列入財政預算的幾乎沒有，由此造成絕大部分行政村的生活垃圾處理沒有經費保障；配備了基本設施、聘用了保潔員的行政村，其設施維護、管理、運營經費和保潔員的報酬也沒有穩定的來源渠道。一些地方向轄區內的單位和農村居民收取環境衛生保潔費的辦法，還處在嘗試探索階段。
（五）管理機制不夠健全。農村生活垃圾沒有專門的職能機構進行管理，農村生活垃圾處置未納入環境公共服務體系，缺乏對村鎮幹部考核機制，也沒有相應的懲戒和獎勵機制，使得幹部既沒有做好農村環境衛生工作的壓力，也缺乏做好環境衛生工作的動力。
（六）法律法規約束缺少。目前，對於農村生活垃圾的管理，從法律法規的保障來看，僅在《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國環境保護法》等個別可以間接參照的上位法中有零散的、原則性的要求。各地主要依據國家《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》和《甘肅省農村垃圾治理實施方案》兩個政策性檔案予以規範。由於缺乏剛性約束，不能適應農村生活垃圾管理的實際需要。
習近平總書記2016年12月在中央財經領導小組第十四次會議講話中指出：“普遍推行垃圾分類制度，關係13億多人生活環境改善，關係垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋範圍。”省第十三次黨代會提出，“加大農村面源污染治理力度，確保人民民眾喝上乾淨的水、呼吸清新的空氣”。因此，堅持新發展理念，將農村生活垃圾管理工作納入法制化軌道，把全省各地多年來治理農村生活垃圾的好經驗、好做法上升為制度規定，以法的形式固化下來，對於解決農村垃圾治理工作中存在的突出問題，推進美麗鄉村建設，實現與全國一道全面建成小康社會、加快建設幸福美好新甘肅，具有十分深遠和緊迫的現實意義。
二、條例草案的起草過程
農村生活垃圾立法，涉及農村地區和農村居民，涉及各級黨委、政府及政府住建、環保、農牧、發改、財政、衛計等多個部門，其量大面寬，綜合性強。為此，根據黨的十八屆四中全會提出的關於“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，建立由人大相關專門委員會、法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案制度”的精神，省人大農業與農村委員會在反覆調研論證的基礎上，提出了此項立法項目建議，並承擔具體組織起草工作。
2015年條例列為立法調研項目後，委員會即成立起草工作組，通過調研、召開專題座談會等方式，在廣泛聽取各方面意見，充分溝通協商、深入研究論證的基礎上，草擬了條例草案初稿，並將草案初稿印發全省各市州人大常委會農業與農村工作機構徵求意見。2016年列為立法預備項目後，又召開不同層次的座談會、論證會，在全省範圍廣泛徵求意見建議，修改完善條例草案初稿，並於同年10月專程徵求了全國人大農委的意見建議，形成了條例草案（徵求意見稿）。2017年1月，起草工作組將條例草案（徵求意見稿）再次印送14個市州人大常委會、省人大常委會立法顧問以及省委農辦、省政協農工委、省發改委、省財政廳、省住建廳、省環保廳、省農牧廳等部門徵求意見。2017年3月上旬，起草工作組專程赴廣東、廣西兩省區就農村生活垃圾管理的立法情況和相關問題開展調研學習。4—5月，又赴武威、甘南、天水、定西4個市州開展立法調研。同時，對未實地調研的其他10個市州以書面的形式徵求了意見建議。根據調研成果和各方面提出的意見建議，起草工作組對條例進行了進一步的研究和修改，經6月7日省十二屆人大農業與農村委員會第十四次全體會議審議通過，形成了現在的條例草案。
三、條例草案的主要框架
條例草案共分為8章37條。第一章總則，主要規定了立法目的、適用範圍以及基本原則、政府和相關部門職責等。第二章至第六章是條例草案的主體內容，分別就規劃編制、設施建設、清掃、分類、投放、收集、運輸、處理和保障措施、監督管理等重點問題作出規定。第七章法律責任。第八章附則。
四、需要說明的幾個問題
（一）關於適用範圍和調整對象。農村垃圾包括生活垃圾、生產垃圾、建築垃圾、醫療垃圾、畜禽養殖廢棄物、畜禽屍體以及污水等。各類垃圾由於產生的渠道和數量不同，其處理方式以及對環境的污染程度也不盡相同。考慮到國家和我省對於除生活垃圾之外的其他垃圾均已出台了相關的法律法規和規範性檔案，本條例草案在設定適用範圍和調整對象時將農村垃圾中產生量最大、對農村環境影響最直接和最嚴重的生活垃圾的管理作為重點規範和調整的內容，並在條例草案第二條第二款中對生活垃圾的概念和內涵作出了明確規定。
（二）關於職責劃分和主管部門。農村生活垃圾的管理涉及政府及其相關部門、村民委員會、其他組織和個人等多個主體，準確劃分各主體所履行的職責，明確其權利和義務非常關鍵。為此，條例草案第四條分別對縣級以上人民政府、鄉鎮人民政府和村民委員會的職責做出了規範。同時，根據國家《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》和《甘肅省農村垃圾治理實施方案》的相關精神，條例草案在第五條中規定縣級以上人民政府住房和城鄉建設部門是本行政區域農村生活垃圾管理的主管部門，負責農村生活垃圾清掃、收集、運輸和處理的監督管理。環境保護、發展和改革、財政等有關行政主管部門按照各自職責做好農村生活垃圾管理工作。
（三）關於規劃編制和設施建設。合理規劃布局農村生活垃圾處理設施，統籌推進農村生活垃圾的分類、收集、轉運和處理，是構建科學規範、城鄉銜接、一體發展的農村垃圾治理體系的必然要求。條例針對我省農村垃圾基礎設施建設主體不明確、設施滯後等問題，在第七條中對規劃統籌提出了要求，在第八、第九條中分別對農村生活垃圾收集、運輸、處理設施（設備）和場所建設等作出了相應規定。
（四）關於垃圾分類和處理方式。2016年12月，住房和城鄉建設部下發了《關於推廣金華市農村生活垃圾分類和資源化利用經驗的通知》，並於2017年6月6日公布了第一批包括我省清水縣、甘州區在內的開展農村生活垃圾分類和資源化利用示範工作的100個縣（市、區）名單。為此，條例草案第十二條從立法的前瞻性和制度的統一性出發，借鑑金華市的分類標準，將農村生活垃圾分為兩類，即易腐垃圾和不易腐垃圾，對不易腐垃圾又進一步細分為可回收垃圾、有害垃圾以及其他垃圾。同時，根據全省農村的實際情況，在第十六條對應提出了不同類別生活垃圾的處理方式，在第十七條對城鄉結合部、人口密集區和偏遠山區村莊生活垃圾的收集、轉運、處理模式作出了規範。
（五）關於管理機制和保障措施。農村生活垃圾治理工作是一項長期性、常態性的民心工程，需要政府長遠規劃，統籌銜接，有效保障人員、經費和土地等要素。為此，條例草案進行了以下制度設計：一是第十一條至第十九條，分別從農村生活垃圾的清掃、分類、投放、收集、運輸、處理等六個重點環節，明確工作責任和內容。二是在第十三條、第二十條、第二十一條和第二十二條分別對保潔員的聘用以及資金、土地等方面的保障進行了規範，規定“縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算。”
（六）關於法律責任。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規的規定，條例草案第二十九條至第三十六條分別針對違反本條例的相關行為設定了相應的法律責任。特別是根據國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十九條的規定，明確了由鄉鎮人民政府對未及時清掃、分類投放農村生活垃圾以及隨意丟棄、堆放、傾倒、焚燒垃圾的行為行使行政處罰權，使鄉鎮人民政府的管理有了“抓手”，增強了法規的可操作性。法律責任中規定的處罰種類和幅度均在法律法規規定的範圍內。
以上說明和條例草案，請予審議。
我受省人大農業與農村委員會的委託，現就提請常委會審議的《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明：
一、制定條例的必要性
近年來,隨著我省經濟社會的快速發展,農村生活水平的不斷提高,尤其是“美麗鄉村”建設的持續推進,我省農村環境衛生得到了較大改善，但由於種種原因，農村生活垃圾的收集、堆放、處置仍存在一定問題，垃圾分類減量困難重重，成效甚微。如何有效治理農村生活垃圾，創造可持續發展的良好狀態已成為普遍要求。2015年國家10部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》下發後，通過將近兩年的集中治理，“垃圾圍村”現象雖得到了一定程度的改觀，但諸多深層次的矛盾和問題並沒有得到有效解決，突出表現在：
（一）責任落實不夠到位。縣級以上人民政府及其相關職能部門落實農村生活垃圾管理責任沒有剛性要求、工作內容不具體，缺乏程式性、保障性和懲戒性的工作措施。鄉鎮人民政府沒有管理生活垃圾的“抓手”，村民委員會管理生活垃圾的動力不足，大多數農村地區的生活垃圾依然處在無序堆放和無人管理狀態。
（二）基礎建設落後。絕大部分鄉鎮缺乏基本的垃圾收集和轉運設施，行政村垃圾池、垃圾箱（桶）的建設配備還在起步階段。農村生活垃圾處理技術水平低，處理不科學，極易造成大氣污染、地下水污染等嚴重的生態環境問題。
（三）民眾主體作用發揮不夠。受垃圾分類知識缺乏、環保意識淡薄、生態意識不強、思想認識不足等主觀因素的制約，民眾參與農村生活垃圾治理的主動性不強、積極性不高，“政府幹、農民看”的問題依然存在。
（四）經費投入嚴重不足。據有關數據顯示，農村居民日均生活垃圾產生量大約為0.8公斤，按這個標準測算，我省農村每年將產生約500萬噸的生活垃圾，從設施建設到保潔處理都需要投入大量的經費。但在實際工作中，縣級以上人民政府將農村生活垃圾管理經費列入財政預算的幾乎沒有，由此造成絕大部分行政村的生活垃圾處理沒有經費保障；配備了基本設施、聘用了保潔員的行政村，其設施維護、管理、運營經費和保潔員的報酬也沒有穩定的來源渠道。一些地方向轄區內的單位和農村居民收取環境衛生保潔費的辦法，還處在嘗試探索階段。
（五）管理機制不夠健全。農村生活垃圾沒有專門的職能機構進行管理，農村生活垃圾處置未納入環境公共服務體系，缺乏對村鎮幹部考核機制，也沒有相應的懲戒和獎勵機制，使得幹部既沒有做好農村環境衛生工作的壓力，也缺乏做好環境衛生工作的動力。
（六）法律法規約束缺少。目前，對於農村生活垃圾的管理，從法律法規的保障來看，僅在《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國環境保護法》等個別可以間接參照的上位法中有零散的、原則性的要求。各地主要依據國家《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》和《甘肅省農村垃圾治理實施方案》兩個政策性檔案予以規範。由於缺乏剛性約束，不能適應農村生活垃圾管理的實際需要。
習近平總書記2016年12月在中央財經領導小組第十四次會議講話中指出：“普遍推行垃圾分類制度，關係13億多人生活環境改善，關係垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統，形成以法治為基礎、政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋範圍。”省第十三次黨代會提出，“加大農村面源污染治理力度，確保人民民眾喝上乾淨的水、呼吸清新的空氣”。因此，堅持新發展理念，將農村生活垃圾管理工作納入法制化軌道，把全省各地多年來治理農村生活垃圾的好經驗、好做法上升為制度規定，以法的形式固化下來，對於解決農村垃圾治理工作中存在的突出問題，推進美麗鄉村建設，實現與全國一道全面建成小康社會、加快建設幸福美好新甘肅，具有十分深遠和緊迫的現實意義。
二、條例草案的起草過程
農村生活垃圾立法，涉及農村地區和農村居民，涉及各級黨委、政府及政府住建、環保、農牧、發改、財政、衛計等多個部門，其量大面寬，綜合性強。為此，根據黨的十八屆四中全會提出的關於“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，建立由人大相關專門委員會、法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法規草案制度”的精神，省人大農業與農村委員會在反覆調研論證的基礎上，提出了此項立法項目建議，並承擔具體組織起草工作。
2015年條例列為立法調研項目後，委員會即成立起草工作組，通過調研、召開專題座談會等方式，在廣泛聽取各方面意見，充分溝通協商、深入研究論證的基礎上，草擬了條例草案初稿，並將草案初稿印發全省各市州人大常委會農業與農村工作機構徵求意見。2016年列為立法預備項目後，又召開不同層次的座談會、論證會，在全省範圍廣泛徵求意見建議，修改完善條例草案初稿，並於同年10月專程徵求了全國人大農委的意見建議，形成了條例草案（徵求意見稿）。2017年1月，起草工作組將條例草案（徵求意見稿）再次印送14個市州人大常委會、省人大常委會立法顧問以及省委農辦、省政協農工委、省發改委、省財政廳、省住建廳、省環保廳、省農牧廳等部門徵求意見。2017年3月上旬，起草工作組專程赴廣東、廣西兩省區就農村生活垃圾管理的立法情況和相關問題開展調研學習。4—5月，又赴武威、甘南、天水、定西4個市州開展立法調研。同時，對未實地調研的其他10個市州以書面的形式徵求了意見建議。根據調研成果和各方面提出的意見建議，起草工作組對條例進行了進一步的研究和修改，經6月7日省十二屆人大農業與農村委員會第十四次全體會議審議通過，形成了現在的條例草案。
三、條例草案的主要框架
條例草案共分為8章37條。第一章總則，主要規定了立法目的、適用範圍以及基本原則、政府和相關部門職責等。第二章至第六章是條例草案的主體內容，分別就規劃編制、設施建設、清掃、分類、投放、收集、運輸、處理和保障措施、監督管理等重點問題作出規定。第七章法律責任。第八章附則。
四、需要說明的幾個問題
（一）關於適用範圍和調整對象。農村垃圾包括生活垃圾、生產垃圾、建築垃圾、醫療垃圾、畜禽養殖廢棄物、畜禽屍體以及污水等。各類垃圾由於產生的渠道和數量不同，其處理方式以及對環境的污染程度也不盡相同。考慮到國家和我省對於除生活垃圾之外的其他垃圾均已出台了相關的法律法規和規範性檔案，本條例草案在設定適用範圍和調整對象時將農村垃圾中產生量最大、對農村環境影響最直接和最嚴重的生活垃圾的管理作為重點規範和調整的內容，並在條例草案第二條第二款中對生活垃圾的概念和內涵作出了明確規定。
（二）關於職責劃分和主管部門。農村生活垃圾的管理涉及政府及其相關部門、村民委員會、其他組織和個人等多個主體，準確劃分各主體所履行的職責，明確其權利和義務非常關鍵。為此，條例草案第四條分別對縣級以上人民政府、鄉鎮人民政府和村民委員會的職責做出了規範。同時，根據國家《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》和《甘肅省農村垃圾治理實施方案》的相關精神，條例草案在第五條中規定縣級以上人民政府住房和城鄉建設部門是本行政區域農村生活垃圾管理的主管部門，負責農村生活垃圾清掃、收集、運輸和處理的監督管理。環境保護、發展和改革、財政等有關行政主管部門按照各自職責做好農村生活垃圾管理工作。
（三）關於規劃編制和設施建設。合理規劃布局農村生活垃圾處理設施，統籌推進農村生活垃圾的分類、收集、轉運和處理，是構建科學規範、城鄉銜接、一體發展的農村垃圾治理體系的必然要求。條例針對我省農村垃圾基礎設施建設主體不明確、設施滯後等問題，在第七條中對規劃統籌提出了要求，在第八、第九條中分別對農村生活垃圾收集、運輸、處理設施（設備）和場所建設等作出了相應規定。
（四）關於垃圾分類和處理方式。2016年12月，住房和城鄉建設部下發了《關於推廣金華市農村生活垃圾分類和資源化利用經驗的通知》，並於2017年6月6日公布了第一批包括我省清水縣、甘州區在內的開展農村生活垃圾分類和資源化利用示範工作的100個縣（市、區）名單。為此，條例草案第十二條從立法的前瞻性和制度的統一性出發，借鑑金華市的分類標準，將農村生活垃圾分為兩類，即易腐垃圾和不易腐垃圾，對不易腐垃圾又進一步細分為可回收垃圾、有害垃圾以及其他垃圾。同時，根據全省農村的實際情況，在第十六條對應提出了不同類別生活垃圾的處理方式，在第十七條對城鄉結合部、人口密集區和偏遠山區村莊生活垃圾的收集、轉運、處理模式作出了規範。
（五）關於管理機制和保障措施。農村生活垃圾治理工作是一項長期性、常態性的民心工程，需要政府長遠規劃，統籌銜接，有效保障人員、經費和土地等要素。為此，條例草案進行了以下制度設計：一是第十一條至第十九條，分別從農村生活垃圾的清掃、分類、投放、收集、運輸、處理等六個重點環節，明確工作責任和內容。二是在第十三條、第二十條、第二十一條和第二十二條分別對保潔員的聘用以及資金、土地等方面的保障進行了規範，規定“縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算。”
（六）關於法律責任。根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等法律法規的規定，條例草案第二十九條至第三十六條分別針對違反本條例的相關行為設定了相應的法律責任。特別是根據國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第三十九條的規定，明確了由鄉鎮人民政府對未及時清掃、分類投放農村生活垃圾以及隨意丟棄、堆放、傾倒、焚燒垃圾的行為行使行政處罰權，使鄉鎮人民政府的管理有了“抓手”，增強了法規的可操作性。法律責任中規定的處罰種類和幅度均在法律法規規定的範圍內。
以上說明和條例草案，請予審議。
修改情況的報告
省人大常委會：
2017年7月25日，省十二屆人大常委會第三十四次會議對《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案）》分組進行了初次審議。常委會組成人員認為,隨著廣大農村物質生活水平的提高，生活垃圾的數量也與時俱增，直接影響著農村人居環境的改善、美麗鄉村建設和農村的可持續發展,出台這個條例是必要的。一審後，根據常委會組成人員的意見，省人大常委會農工委對草案進行了修改。8月中旬，省人大常委會黨組就草案中有關資金保障是“政府主導”還是“政府適當補助”以及向農村居民收取環境衛生保潔費等重大問題，向省委進行了請示。8月下旬，根據省委辦公廳的反饋意見，省人大常委會農工委會同法工委對草案進行了修改。9月上旬，省人大常委會農工委召開了由省發改、財政、住建、環保、農牧、國土、衛計等部門及省政府法制辦參加的座談會，進一步徵求意見和建議。9月15日，省委常委會會議就條例草案中有關部門職責、財政資金保障和保潔費收取等重大事項進行了討論。之後，根據省委常委會和省人大常委會組成人員的意見和建議，常委會法工委會同農工委對草案再次逐條進行了研究修改。
9月20日，法制委員會召開會議，對條例草案進行了逐條審議。省人大常委會農工委的同志列席了會議。現將法制委員會提出的修改意見報告如下：
一、關於住建和環保部門的職責問題
條例草案第五條規定，縣級以上人民政府住房和城鄉建設部門是本行政區域農村生活垃圾管理的主管部門。有的常委會組成人員和省住建廳認為，住建部門作為農村生活垃圾管理主管部門的規定沒有上位法依據。考慮到我省各地人民政府環境衛生主管部門的設定不統一，有的地方單設，有的地方在執法局，有的地方在建設部門，有的地方在環保部門等，建議根據《固體廢物污染環境防治法》和國家十部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》，結合我省實際修改完善。法制委員會採納了這一建議，將第五條修改為：“省人民政府住房和城鄉建設行政主管部門和市（州）人民政府環境衛生行政主管部門負責農村生活垃圾的監督管理工作。縣（市、區）人民政府環境衛生行政主管部門負責組織對本行政區域內農村生活垃圾進行清掃、收集、運輸和處置。”同時，根據上位法有關規定，明確了環保部門的職責，即：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對農村生活垃圾污染環境的防治工作實施統一監督管理。”（草案二次審議稿第六條第一款）
二、關農村垃圾管理工作中財政資金保障問題
條例草案第二十條規定，縣級以上人民政府應當建立以政府公共財政主導、村民委員會和村民自籌、受益主體付費、社會資金支持的農村生活垃圾管理經費多元化投入機制。縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算。常委會組成人員在審議過程中，對此有兩種不同意見，一是政府公共財政主導，二是政府財政適當補助。根據省委常委會的意見和國家十部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》精神，法制委員會建議將該條修改為：“省、市（州）人民政府應當對農村生活垃圾管理所需經費給予適當補助。縣（市、區）人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算，主要用於：（一）編制農村生活垃圾治理專項規劃或者實施方案；（二）農村生活垃圾基礎設施建設、設備購置及其日常維護；（三）保潔員勞動報酬補助；（四）宣傳、教育和培訓等”。（草案二次審議稿第二十二條）
三、關於收取環境衛生保潔費問題
條例草案第二十一條第一款規定：“村民委員會可以按照誰產生、誰負責、誰付費的原則，向產生農村生活垃圾的單位、農村居民或者經營管理者收取環境衛生保潔費，專門用於公共區域垃圾的清掃、收集、運輸、處理等環境保潔工作。”常委會組成人員認為，根據我省實際情況，如果向貧困地區特別是深度貧困地區的村民收取環境衛生保潔費，增加了農民負擔，不利於脫貧工作的推進。該條例如果“一刀切”規定收費，容易造成強制或者變相攤派問題，因此不宜在立法層面規定向村民收費。根據省委常委會的意見，法制委員會建議將該款修改為：“村民委員會通過一事一議的方式，可以組織村民投工投勞開展公共區域環境衛生保潔；也可以向產生農村生活垃圾的單位、農村經濟組織或者經營者收取環境衛生保潔費，專門用於公共區域垃圾的清掃、收集、運輸、處理等工作。”（草案二次審議稿第二十三條第一款）。同時，對收取的標準和方式，明確規定由村民委員會與收取對象協商確定。
以上修改內容，主要是根據省委常委會、省委辦公廳、省人大常委會組成人員及省政府有關部門的意見修改的。此外，對個別文字和條款順序作了修改和調整。法制委員會已按上述修改意見提出了《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案二次審議稿）》。
草案二次審議稿和以上報告，請予審議。
2017年7月25日，省十二屆人大常委會第三十四次會議對《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案）》分組進行了初次審議。常委會組成人員認為,隨著廣大農村物質生活水平的提高，生活垃圾的數量也與時俱增，直接影響著農村人居環境的改善、美麗鄉村建設和農村的可持續發展,出台這個條例是必要的。一審後，根據常委會組成人員的意見，省人大常委會農工委對草案進行了修改。8月中旬，省人大常委會黨組就草案中有關資金保障是“政府主導”還是“政府適當補助”以及向農村居民收取環境衛生保潔費等重大問題，向省委進行了請示。8月下旬，根據省委辦公廳的反饋意見，省人大常委會農工委會同法工委對草案進行了修改。9月上旬，省人大常委會農工委召開了由省發改、財政、住建、環保、農牧、國土、衛計等部門及省政府法制辦參加的座談會，進一步徵求意見和建議。9月15日，省委常委會會議就條例草案中有關部門職責、財政資金保障和保潔費收取等重大事項進行了討論。之後，根據省委常委會和省人大常委會組成人員的意見和建議，常委會法工委會同農工委對草案再次逐條進行了研究修改。
9月20日，法制委員會召開會議，對條例草案進行了逐條審議。省人大常委會農工委的同志列席了會議。現將法制委員會提出的修改意見報告如下：
一、關於住建和環保部門的職責問題
條例草案第五條規定，縣級以上人民政府住房和城鄉建設部門是本行政區域農村生活垃圾管理的主管部門。有的常委會組成人員和省住建廳認為，住建部門作為農村生活垃圾管理主管部門的規定沒有上位法依據。考慮到我省各地人民政府環境衛生主管部門的設定不統一，有的地方單設，有的地方在執法局，有的地方在建設部門，有的地方在環保部門等，建議根據《固體廢物污染環境防治法》和國家十部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》，結合我省實際修改完善。法制委員會採納了這一建議，將第五條修改為：“省人民政府住房和城鄉建設行政主管部門和市（州）人民政府環境衛生行政主管部門負責農村生活垃圾的監督管理工作。縣（市、區）人民政府環境衛生行政主管部門負責組織對本行政區域內農村生活垃圾進行清掃、收集、運輸和處置。”同時，根據上位法有關規定，明確了環保部門的職責，即：“縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對農村生活垃圾污染環境的防治工作實施統一監督管理。”（草案二次審議稿第六條第一款）
二、關農村垃圾管理工作中財政資金保障問題
條例草案第二十條規定，縣級以上人民政府應當建立以政府公共財政主導、村民委員會和村民自籌、受益主體付費、社會資金支持的農村生活垃圾管理經費多元化投入機制。縣級以上人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算。常委會組成人員在審議過程中，對此有兩種不同意見，一是政府公共財政主導，二是政府財政適當補助。根據省委常委會的意見和國家十部委《關於全面推進農村垃圾治理的指導意見》精神，法制委員會建議將該條修改為：“省、市（州）人民政府應當對農村生活垃圾管理所需經費給予適當補助。縣（市、區）人民政府應當將農村生活垃圾管理工作經費納入財政預算，主要用於：（一）編制農村生活垃圾治理專項規劃或者實施方案；（二）農村生活垃圾基礎設施建設、設備購置及其日常維護；（三）保潔員勞動報酬補助；（四）宣傳、教育和培訓等”。（草案二次審議稿第二十二條）
三、關於收取環境衛生保潔費問題
條例草案第二十一條第一款規定：“村民委員會可以按照誰產生、誰負責、誰付費的原則，向產生農村生活垃圾的單位、農村居民或者經營管理者收取環境衛生保潔費，專門用於公共區域垃圾的清掃、收集、運輸、處理等環境保潔工作。”常委會組成人員認為，根據我省實際情況，如果向貧困地區特別是深度貧困地區的村民收取環境衛生保潔費，增加了農民負擔，不利於脫貧工作的推進。該條例如果“一刀切”規定收費，容易造成強制或者變相攤派問題，因此不宜在立法層面規定向村民收費。根據省委常委會的意見，法制委員會建議將該款修改為：“村民委員會通過一事一議的方式，可以組織村民投工投勞開展公共區域環境衛生保潔；也可以向產生農村生活垃圾的單位、農村經濟組織或者經營者收取環境衛生保潔費，專門用於公共區域垃圾的清掃、收集、運輸、處理等工作。”（草案二次審議稿第二十三條第一款）。同時，對收取的標準和方式，明確規定由村民委員會與收取對象協商確定。
以上修改內容，主要是根據省委常委會、省委辦公廳、省人大常委會組成人員及省政府有關部門的意見修改的。此外，對個別文字和條款順序作了修改和調整。法制委員會已按上述修改意見提出了《甘肅省農村生活垃圾管理條例（草案二次審議稿）》。
草案二次審議稿和以上報告，請予審議。
