環境績效評估

環境績效評估是環境績效管理的一種工具，它是按照預先設定的評估指標和標準，針對被評估對象在一定時期內的環境相關工作和活動進行考察、評定，給出反映被評估對象真實環境績效水平的狀況和信息，為後期績效提升與改進活動提供支持和幫助是開展環境績效評估的最終目的。簡言之，利用適當的指標對環境績效進行測量與評估即為環境績效評估。環境績效評估是環境績效管理過程中不可或缺的部分，是開展環境績效管理工作的前提和基礎，具有承上啟下的重要作用。

基本介紹

• 中文名：環境績效評估
• 外文名：Environmental Performance Evaluation
• 評估主體：公共管理部門、商業部門等
• 評估對象：實體和非實體兩大類
• 意義：環境績效管理工作的前提和基礎
• 作用：績效管理過程中不可或缺的部分

一、環境績效評估主體與對象

(一) 評估主體

評估主體是指負責建立評估方法，對特定評估對象開展環境績效評估的機構。主要的評估主體包括公共管理部門(政府機構)、商業部門(企業)、第三方機構(研究機構、審計機構和非政府組織等)。不同的評估主體對於環境績效的評估側重點也不相同。管理部門由於負責全面的環境保護工作，因此著重關注各級行政區(省級、市級、縣級)以及重點流域(區域)的環境績效情況；另外，管理部門從巨觀上偏重於對環境要素的管理(如水、大氣、土壤、噪聲等)。隨著經濟社會發展和政府治理理念轉型，第三方評估由於其客觀和公正性，越來越受到重視。

(二) 評估對象

環境績效評估對象的範圍比較廣泛，從大的角度來說評估對象主要分為實體和非實體兩大類。實體主要包括可能造成環境影響的組織，如企業、管理部門甚至是個人等。非實體主要包括對環境造成影響的法律法規、政策、技術規定、標準等非實體要素在實施後會對環境產生的影響。由於兩大類評估對象本身的特點所決定，在具體的環境績效評估過程中，其會側重不同的角度：例如，實體評估對象的評估內容一般會包括污染物排放、環境質量、生態污染狀況與修復情況，水、氣、土、聲等各類自然資源的使用情況，污染事故發生及處置情況等；非實體評估對象的評估內容主要包括環境管理效率、政策執行效果和環境影響情況等。

二、環境績效評估範圍

(一) 污染主體

環境績效評估的實體對象一般包括政府和企業兩大類，但就具體造成污染的對象來說評估對象一般是指企業。根據企業的性質不同，環境績效評估的範圍也有所調整，企業分類標準大致有四類依據：企業類型，污染程度，區域位置和上市與否。

1、企業類型

根據企業的業務類型，可以大致分為生產性企業和經營性企業兩大類。生產性企業主要指以加工原料、半成品、成品並生產製造商品為主要業務活動的企業，這類企業往往需要消耗資源、能源，產生污染並排放。經營性企業以銷售、物流和服務類經營業務為主，因為沒有資源加工利用和污染產出，所以環境影響較生產性企業小一些，主要的環境影響來自於能源消耗(交通運輸，電暖照明等)所產生的溫室氣體和污染物排放。

因此在開展企業環境績效評估的時候，需要針對生產性企業和經營性企業的區別，分開設定評估框架、指標、標準權重和評估方法。

2、不同污染程度行業企業

在生產性企業當中，根據資源消耗和污染排放程度的不同，又劃分出一類重污染性企業，簡稱“兩高一資”行業企業(例如，化工行業、鋼鐵行業、造紙行業和電力行業等)。這一類行業企業的環境績效評估需要對該行業企業的生產原料採集、生產工藝、排污類型等關鍵問題設計相應並且有針對性的指標和評估方法。

因此在開展企業環境績效評估的時候，需要針對生產性企業和經營性企業的區別，分開設定評估框架、指標、標準權重和評估方法。

3、不同區域(地區)企業環境績效評估

在評估不同區域(地區)企業的環境績效時，一般會根據企業所在區域的特點有所側重，例如，臨河所建企業往往需要大量采水用水並向水中排放污染物，因此企業的位置(河道上游或下游)會對企業環境績效產生較大影響。需要排放空氣污染物的往往會建設在偏遠地區或城市郊區，因此企業位置和風向關係(上風口或下風口)也往往會對城市空氣品質產生決定性的影響。

4、上市企業與非上市企業

上市企業往往具備一定的資金和生產規模，供應鏈面廣並且管理複雜，對環境的影響較大，因此對於上市企業的環境績效評估往往比非上市企業的環境績效評估要求嚴格、內容詳細。主要的區別包括上市企業環境績效評估需要像財務公開一樣披露更多的環境信息，涉及跨國業務的上市公司，需要通過環境績效評估顯示其是否達到某一國家或地區的環境準入標準。

(二) 政府

1、區域環境績效評估

我國環境保護責任制度與行政區劃緊密相連，管理部門對省、市、縣、鎮、村五級行政區劃內的環境質量負責，因此管理部門需要對管轄區域內的環境績效進行評估以便了解該地區的環境績效狀況、環境壓力和環境質量的改善情況，以此信息作為下一階段環境政策的制定依據。區域內的環境績效評估是這一地區內環境的綜合情況，既反映該地區企業、農田、畜禽養殖場和機動車的環境表現又與各個污染源不直接相關。並且在一定區域內污染物排放量和區域環境質量呈非線性關係，因此在評估區域內環境績效狀況時對環境壓力和環境質量的指標選擇需要統籌區域差異和公平性原則。

流域和特點區域的環境績效評估與行政區域的環境績效評估有很大差別，首先行政區域的評估對象是實體即具體的環境管理部門，但是流域和特點區域的環境績效評估首先是針對該流域和區域所採取的非實體措施(如政策，規劃等)，其次才考慮管理部門等實體對象(當流域和特點區域與行政區劃重疊時)。在評估流域和特點區域的環境績效時一個主要問題就是數據可獲得性，由於數據收集都是以行政區劃為單位進行收集和匯總的，因此給流域和特點區域的環境績效評估帶來一定難度。對於流域和特點區域的政策或是規劃的環境績效評估應從實施之前和實施過程中就開始準備評估的條件(如數據收集等)，這樣才能合理公正地評估流域和特點區域的環境績效。

2、環境要素績效評估

在區域環境績效評估內，除了綜合性的環境績效評估外，還有針對各種環境要素(水、大氣、土壤、噪聲等)的專題性績效評估。分要素的環境績效評估比起綜合性環境績效評估更具有針對性，對環境問題的發現、環境績效的改善也比綜合性環境績效評估更有效果。例如某造紙廠較多的縣級行政區內，水環境問題相比其他問題突出，在經濟和時間成本有限的情況下，針對水要素的環境績效評估就顯得更具有針對性。

三、環境績效評估內容

按照評估對象的差異，評估內容有很大不同。可以將環境績效評估劃分為污染主體環境績效的評估以及對政府部門環境績效的評估。

(一) 污染主體環境績效評估內容

污染主體是指生產和經營活動中產生污染物的企事業單位，對企業或事業單位環境績效的評價一般採用生態效率指標。生態效率指的是價值增加和生態環境變化的比值。世界可持續發展工商理事會(WBCSD)首次提出：生態效率是指在提供能夠滿足人類需要和提高生活質量的競爭性定價商品與服務的同時，使整個生命周期的生態影響和資源強度逐漸降低到一個至少與地球的估計承載能力一致的水平。污染主體環境績效評估的目的在於：

1、描述和反映任何一個時點上(或時期內)各方面經濟與環境的水平或狀況。

2、評價和監測一定時期內經濟與環境變化的趨勢及速度。

3、綜合衡量經濟與環境各領域之間的協調程度。它可以使政府確定提高資源利用效率和控制污染物排放的優先順序，同時給決策者一個了解和認識工業生態環境進程的有效工具。

4、幫助企業識別生產經營中的薄弱環節，識別其環境管理體系的效率，為企業加強和改善管理提供支持。

(二) 政府績效評估的內容

相對於企業等產污主體而言，政府作為環境監管主體，其績效評估的內容更注重對某一特定評價對象如法律、法規、規劃、政策和項目的實施效果和效率。具體而言，政府績效評估主要關注如下內容：

1、績效目標是否達到?即由國家和上級政府制定的環境目標是否按期實現。

2、環境治理的政策措施工具框中，哪些是有效的?哪些措施沒有效果?為什麼?

3、所取得的效果是否具有較高的效益費用比、政府環境治理體系是否有較高的運行效率?

四、環境績效評估的作用與地位

(一) 與現存環境風險相比，提高資源配置效率

環境資源有限，配置效率較低。隨著社會經濟的發展，環境壓力越來越大，推進資源管理體制改革和資源環境價格改革迫在眉睫。定期開展的環境績效評估不僅能夠了解評估對象對於環境資源的當前使用情況，而且可以根據趨勢預測未來的資源需求。環境績效評估的結果為資源定價及配置合理化提供了基礎信息，決策者據此對環境資源配置情況做出相應調整，提高資源配置效率，實現社會經濟環境效益的最大化。

環境風險分布不平均，績效評估是風險管理的有效手段。環境績效評估能夠系統地反映被評估對象環境績效的相關信息。當前我國仍然面臨結構性和布局性環境風險凸顯、風險防控綜合管理技術體系尚未構建等現實問題，針對不同地區政府的環境管理活動進行考察、評估，有助於識別當地環境管理及風險防控問題，為區域性風險管理活動提供參考信息。針對企業的環境績效評估結果，對於企業生產經營、環境管理過程也存在積極意義，參與環境績效評估的企業，在評估過程中展開考察和評估活動能夠為企業環境風險識別和管理提供契機，提升企業環境績效管理和風險管理的整體水平。

中國環境績效的資源有效性尚待提升。隨著人口總量的持續增長，工業化、城鎮化的快速推進，能源和資源消費量節節攀升，經濟成長的環境約束日趨強化，提升資源利用的有效性，促進資源與社會、經濟、環境的可持續發展成為我國長時間內面臨的一項艱巨任務。環境績效評估不僅僅評估環境管理及相關工作的結果，對環境管理的過程也進行相應評價和考察。資源有效性評估是環境績效評估的重要內容，通過對被評估對象的環境政策、環境活動和可持續發展等多方面信息的考察和評價，能夠獲得被評估對象資源有效性的相關信息，依據資源有效性的評估結果，對被評估對象的環境績效作出綜合考慮，有助於從整體和巨觀角度把握環境政策、資源配置和結構體制的合理性，提升環境資源有效性。

(二) 與最優實踐相比，取長補短，促進學習

環境績效與環境管理的過程密不可分。環境績效是環境管理的過程和結果，是環境管理活動的最終目的；環境管理是環境績效的實現模式，是環境績效提升的重要途徑。環境績效評估理念最初源於環境管理過程的需要，通過對環境管理全過程的考察和評價，反思環境管理實踐中存在的問題，找出解決方案並給出相應的提升環境管理水平的建議是環境管理的基本過程。環境績效評估是環境管理最終目標實現的一種手段。通過區域和企業環境績效評估活動，引導地區及行業產業結構最佳化，整頓、關閉不符合國家環境政策的污染型和資源消耗型企業，提高區域和行業企業的整體環境績效。

環境問題多變且充滿不確定性，制度創新和政策學習成為必需。隨著環境管理認識水平的提高，區域、政府及企業層面的環境績效管理實踐活動逐漸活躍起來。近年來，有關環境績效評估和環境績效管理理論的研究層出不窮，不同國家和地區面臨的環境問題亦不盡相同。針對不同區域的環境特點，結合本地區環境管理的實際需要，開發符合本地區環境現狀的績效評估指標體系、構建相應的績效評估理論與方法成為各國環境管理者需要解決的關鍵問題。對於國內外環境績效評估制度的梳理、經驗的總結是開展我國環境績效評估、績效管理的前提，國家和區域層面的績效評估有助於提高政策和制度層面對先進經驗的學習和梳理工作，為今後我國的環境績效管理實踐提供更多的理論參考和現實依據。

提高中國環境質量改善的制度有效性。已開發國家的發展經驗告訴我們，不能走以犧牲環境為代價、先污染後治理的老路，堅持在保護中發展、在發展中保護的可持續發展之路是我國經濟社會和環境發展的必由之路。改善環境質量是環境保護工作的出發點和落腳點，通過區域層面的環境績效評估活動，對地區環境質量、環境保護工作進行持續監測，評價和分析國家和區域層面環境政策、環境制度的有效性，有助於集中力量解決重點區域的環境問題，為區域性環境政策制定和制席改革提供積極幫助。

(三) 與既定目標相比。發現差距，為持續改進提供指導

環保責任狀明確目標並成為政府官員環保考核的依據。第三次全國環境保護會議確立了環境保護目標責任製作為我國環境管理八項制度之一的重要地位。環境保護目標責任制是一種具體落實地方各級政府和有關污染單位對環境質量負責的行政管理制度。環境績效評估是衡量環境保護目標責任制落實情況及環境目標實現與否的重要手段之一。政府環境績效評估對任期內政府及地方行政機構的環境管理活動、環境政策、環境污染與防治情況進行詳細考評，給出環境績效評估結果，通過與環境保護目標責任制中明確的環境保護目標進行分析對比，可以獲得任期內政府環境績效管理活動是否符合行動目標、是否有助於環境質量改善、整體績效提升的相關信息，有助於及時發現環境管理過程中存在的問題與不足，及時調整環境管理實踐活動，提高環境管理的科學性和針對性。

公開透明的績效評估是環保考核的抓手。傳統的環境考核側重於指標考核，考核結果信息公開程度有限。環境保護目標責任制建立以來，對於環境信息公開提出了新的要求。通過公布環境績效評估過程、評估結果等方式，披露政府環境績效和企業環境績效信息，鼓勵公眾檢舉和揭發各種環境違法行為，對於加強政府、企業、公眾的溝通和協商，形成政府、企業和公眾的良性互動，建立健全社會監督機制具有重要意義。

提高中國環境質量改善的目標有效性。定期開展的環境績效評估工作能夠對一定時期內的環境政策、環境制度實施情況、問題與不足進行詳盡歸納，能夠為管理者提供有關環境質量改善目標是否有效的真實信息。環境績效評估報告就當前環境現狀、質量狀況給出綜合評價結果，客觀、系統的環境績效評估報告對於環境質量改善目標制定、環境污染防治政策制定具有重要意義。

(四) 多主體參與環境績效評估，實現政府管理與民眾生活質量雙提高

走出環境績效只靠政府的誤區。自“環境績效評估”概念引入以來，我國環境績效管理活動過度依賴於政府投入，不同層面的環境績效評估實踐表明，多主體參與的環境績效評估才是未來的發展方向。隨著社會經濟的發展，傳統的資源消耗型發展模式已不適合現代企業的發展需要，發展循環經濟、走可持續發展道路是企業生存和發展的唯一出路。環境績效評估是實現企業可持續發展的重要手段之一。企業環境績效評估是企業戰略落實的實際載體，是構建和強化企業文化的工具，更是提升企業管理水平的有效手段。企業環境績效評估活動是企業主動承擔社會環境責任的體現，對於轉變傳統的以政府為主體的環境管理模式具有重要意義。

公眾既是污染者也是污染的受害者。人與自然的和諧是構建和諧社會的基礎，只有實現生態環境的可持續發展，才能實現人與社會的和諧共處。公眾是環境污染的受害者，公眾對於環境狀況和環境違法現象具有知情權和監督權。與此同時，公眾也是環境污染的製造者，環境質量下降與環境污染事故究其本質，與人類生產和生活有密切聯繫。公眾通過實際行為影響環境績效管理的結果，環境績效管理的結果又會對公眾產生實際影響。公眾參與的環境績效評估活動，不能僅僅拘泥於對環境績效評估的監督和反饋，只有公眾參與到實際的環境管理過程，以自身行為影響環境管理結果，真正地參與進環境績效評估過程，才能從根本上提高公眾的參與程度，為環境質量及社會經濟生活質量的提高作出切實努力。

中國環境質量改善的參與有效性尚待加強。現代參與模式主要將企業、公眾置於距離問題最近的位置，管理者退於公眾角色之後，負責協調和控制整個組織系統。我國的公眾參與尚處於起步階段，企業對環境責任的認識尚淺，企業和公眾的主動參與和自覺參與意識相對於已開發國家尚存在較大差距。此外，法律法規的缺失、制度的不健全等問題，也在一定程度上造成企業漠視自身環境責任、公眾想參與而無渠道等現象。企業和公眾參與的有效性不高，導致環境績效評估效果有限。多主體參與的環境績效評估有助於充分調動政府、企業、公眾的積極性，實現政府、企業、公眾的合作共贏，可為提高環境績效整體水平發揮重要作用。