《環境政策型立法研究》是2012年出版的書，作者是陳廷輝。環境立法是環境法治的開始。對高質量立法的研究和探索就成為法學家和立法者的永恆追求。
基本介紹
- 書名：環境政策型立法研究
- 作者：陳廷輝
- ISBN：9787562044529
- 頁數：260
- 定價：29.00元
- 出版時間：2012-9
- 副標題：基於對中國環境基本法立法
內容介紹
環境立法是環境法治的開始。立法的數量、質量和品格關係到環境法治的成功與否。毫無疑問，一部理念先進、結構合理、規範完備、細緻的法律對環境保護的促進作用也是十分顯著的。因此，對高質量立法的研究和探索就成為法學家和立法者的永恆追求。環境法在我國的法律體系中是新興的法律，其立法速度、法律數量與經濟大發展同步。30年的時間就基本建成了一個比較完整的環境法律體系，環境法領域也成為我國立法中最有活力、最有創新的領域。許多新的立法理念、制度以及新的法律形式首先來源於環境法，並對其他法域產生了很大的)中擊。這主要得力於環境問題的嚴重性引起了社會的廣泛關注，環境、人口與資源問題成為當今世界上的三大問題。環境保護30年的實踐告訴我們，雖然有一個相對完備的法律體系，但還是不足以應對環境問題的複雜性、環境治理的艱巨性與長期性。尤其是處於環境法律體系領導地位的環境基本法的缺失。已經嚴重妨礙了環境法治的建設。而現實中環境保護的進一步發展迫切需要有一部基本法來擔當環境保護的任務，為環境管制、環境各單行法創製提供依據並改善環境法律體系中各個法律之間的協調與配合。
實務界和理論界中占優勢的觀點是我國環境法律體系的完善必須在《環境保護法》的基礎上進行環境基本法的創製。雖然對現存的《環境保護法》的批評很多，提出的修改意見也很有建設性，但是卻很少從法律形式選擇的角度來提出問題和論證，而這恰恰是陳廷輝博士的《環境政策型立法研究——基於對中國環境基本法立法模式的思考》這部書所關注的問題。《環境政策型立法研究——基於對中國環境基本法立法模式的思考》認為，環境基本法的模式選擇並不是一個次要問題，學界和實務界不應該忽視該問題的重要性。因為模式的選擇關涉到該法的定位、規範的設定與其他環境單行法的協調等技術性問題。而我國以前對立法模式問題的忽視，造成環境單行法律與基本法功能的混亂與錯位，影響法律適用的效果，進而影響法律的威信。其實，許多已開發國家的環境法實現效果好，與其立法模式的定位關係很大。模式科學、技術合理先進，肯定有利於法律的成功。基於這樣的背景，《環境政策型立法研究——基於對中國環境基本法立法模式的思考》選擇了“環境政策型立法”為題，並從其一般原理、必然性、正當性、實然性和應然性進行研究。主張採用環境政策型的立法模式，構建環境基本法，或許能解決環境法律建設中存在的諸多問題。
環境政策型立法的一般原理。一般原理包括概念、特徵和類型化。環境政策型立法就是那些帶有落實國家環境防治、開發、管理、規劃、鼓勵和救濟等多種政策手段和目標的法律規範的總稱。其規範以授權性規範、職權性規範、引導性規範和倫理性規範為主，責任形態是在民事、行政和司法責任形式的基礎上，增加政治責任——問責制和道德責任的綜合責任形式。環境政策型法可以體現環境保護的預防與治理並重，既有環境管制的管理型法律或政策，也有體現鼓勵的促進型法律或政策；既有硬法的剛性與威嚴，也有軟法的柔性與回應。加之引入問責制，對那些難以用傳統三種法律責任形式處理的邊緣地帶進行廣泛的問責。環境政策型立法著重落實國家的環境保護責任，配置行政機關的權力分配與職能的分工，建設一個合理的環境管制體系。在這裡，開發和規劃主要體現環境保護與國家的產業政策和導向，國家的引導作用體現的是國家與社會的互動，號召多重力量參與到環境保護中。由管理型法、促進型法和軟法作為環境政策型立法的主要類型，這三種類型剛好能夠說明環境政策法的歷史淵源、演變的脈絡以及在現實生活的表現方式，這為人們進一步理解環境法提供了較好的途徑，使政策法的出現、生存和發展有了根基和基礎。
環境政策型立法的必然性。環境問題的綜合性、科學技術性、即時性和不確定性等特殊性對環境立法的影響，說明環境治理不但需要法律的規制，而且需要數量眾多、高質量的法律的支撐。要建立這樣一個高質量的法律體系，就不能忽視基本法的建設。環境立法的必然性由環境問題對法律的訴求、環境時代立法模式的轉變、我國環境法律中存在的問題、環境法律與環境政策的新型關係以及環境政策型立法的社會可接受性組成。環境問題的複雜性要求立法既要考慮科學技術水平的發展程度，又要與經濟發展的水平相適應，還要考慮應對環境危機的突發性，這無疑增加了立法的難度和變數，對法律被動的、事後的功能提出了挑戰。面對現實訴求，法律自身必須進行變革。從當下我國《環境保護法》中領導、協調功能的缺失，其自身的邏輯混亂，以及與其他單行法的衝突等問題，從單行環境法律與基本法內容重複、單行法和基本法的定位混亂，相互矛盾等方面來看，當下我國的環境法律體系存在著嚴重的問題，而問題的解決首先得進行新的法律模式的選擇。立法模式從立法中心主義到行政中心主義的轉變，為政策型立法的創製提供了理論背景。國家在環境保護中的作用日益突出，使環境法律的淵源大多來源於國家的環境政策，因為國家負有為公民提供一個適宜、健康的環境的責任。有了政治責任的介入，政策與法律的界限在環境法域已經模糊，環境法律與政策的淵源的日趨一致，使環境政策與法律功能曰益同化。人與自然關係的和諧來源於對低碳經濟、生態文明建設理念的層次性追求，由此構成環境政策性法的思想基礎；環境友好型和資源節約型的兩型社會的建設實踐，構成了環境法存在的社會基礎；與相關法律的協調與配套、兼容構成了環境法存在的制度基礎。由此，環境問題的特殊性對新法律的訴求、我國環境法律體系存在不足的克服和改變已經刻不容緩，立法模式的轉型對新法律的產生提供理論支持，人與自然和諧的理念、和諧社會建設的成果，與環境有關的相關法律的改革和進步等諸多因素，預示著環境政策立法已經能夠被社會所接受。這一切的因果關係，充分說明環境政策型立法的出現勢在必行。
環境政策型立法的正當性分為國家的環境責任、環境價值的重組和公法的變遷。國家有為其公民提供一個適宜、良好、健康環境的義務，這是來源於盧梭的社會契約論和薩克斯的公共環境信託理論。國家承擔人民讓渡的部分權利而進行環境管制是基於“人民主權”的理念，國家只是受人民的委託，必須忠於自己的義務，為人民創造一個美好的家園，這是國家進行環境治理的依據。國家的環境責任成為必要源於環境外部性問題，因為國家的干預成為必要，而導致環境價值體系的重組。環境價值的排序應為環境安全、環境效率、環境正義、環境秩序。安全的實現有賴於其他因素，但因為國家在環境保護中的主導性，使安全、效率等價值成為實現環境責任的首選。但這樣一來，難免會擠壓其他價值形態，如環境正義與環境秩序，然而，公共治理的出現，新公共服務理念的興起，在一定程度上改變了國家的行政方式，限制了國家進行環境管制的隨意性，矯正了其對其他價值形態的擠壓。環境政策型立法正是在公法變遷的理論背景下產生的法律形態，從“國家——控制”模式，到“回應型法”與社會的互動，再到“公共治理”的變化，說明現實對法律需要的多樣性，也進一步要求法律要不斷發展，以適應時代的需要，法律應該變得更具人性化而不是冷冰冰。環境政策型立法糅合了管理型法、促進型法和軟法等類型，有強制的猛力，也有柔性的執法，剛好能適應民眾對公共治理的法律需求。上述各個因素的綜合，為環境政策型立法提供了堅實的理論基礎。
環境政策型立法的實然性主要基於對國內外環境基本法的立法模式的考察。美國的《國家環境政策法》不但創造了環境影響評價制度，確立了環境保護預防的制度基礎，而且規定了聯邦各機構及州政府在環境保護責任方面的分工和協調，走在各國前列。日本環境基本法的主要貢獻是提出了環境優先原則，認為環境保護開展不必過多考慮經濟因素。日本更加強調國際合作，對國家環境責任的落實也配套了比較完善的措施。中美、中日兩國環境基本法的比較，讓我們認識到要注意環境行政權力的平衡與協調，要注意環境基本法的定位以及與各環境單行法的關係等問題。國內環境法律的考察，告訴人們一個重要的信息：“環境政策法”名字雖然來自美國，但實際上在我們的環境法律中隨處都能找到，只是我們沒有恰當地運用，而只是基本法和單行法混用。國內外的法律考察在展現環境法律的實然性的同時，也預示著環境政策型立法在中國確立的可能性。
應然性著重強調我國對環境政策型立法的確立和對該制度的建構。我國社會正處於急劇變化的時期，環境法典化不能適應我國當今的國情，基本法因為有國外成熟的經驗和國內的基礎，我國必然選擇基本法的立法模式。環境政策型立法規範的綱領性、引導性和主動性，其責任形態的綜合性(問責制和法律責任)等優點能夠避免原來《環境保護法》的邏輯混亂等問題；其對基本原則和主要制度的重新設計，能夠有效涵蓋污染防治法、自然資源保護法和生態保護法三大塊，這使政策型立法成為我國環境基本法立法模式的必然。環境政策型立法模式一旦確立，對其法律制度的建構就自然展開。我們建議：總則部分應合理界定環境保護行政權力的分工與配合，多一些促進性規範；確立環境優先和國家環境責任作為政策法的基本原則，這兩項原則不但反映了環境保護的國家主導性質和環境外部性特點，還體現了我國社會全面發展，建設和諧社會的需要。制度設計上除了強調儘量覆蓋環境法的污染防治法、自然資源保護法和生態保持法外；同時增加財政制度和程式性制度，包括國家財政基金、環境損害社會填補基金、保險制度和環境公益訴訟制度，以保證環境保護和環境侵害救濟的真正落實。責任形態增加問責制，一方面是基於政府在環境保護中主導性的因素而設定，以彌補法律責任的剛性和不足；另一方面則對彌補環境政策型立法中法律的政策化或政策的法律化而出現的責任真空，起到了關鍵性的作用。由於自身能力的局限，《環境政策型立法研究——基於對中國環境基本法立法模式的思考》未能構建一個完全的“中國環境政策法”，而是基於前面論證的基礎。提出了一些立法建議，以此回答進行此項研究的目的或者要解決的問題。
在我國確立環境政策型立法，不但能彌補我國當前環境基本法的缺失，也能間接通過該法的創製過程，重新看待政策與法律的關係。通過對環境政策型立法的適用邊界、範圍的界定，使人們明確環境政策型立法是有邊界的，並不是放之四海而皆準的制度，如果有普適性，那也只是存在於環境法中，並且主要是涉及基本法或者綜合法的範圍。從這個角度上看，或許能給那些對政策法有偏見的人們一個有益的啟示。
