政治協商會議

總述

政治協商會議，指的是1945年至1946年中國國民黨、中國共產黨以及各民主黨派（民盟、青年黨等）為抗戰後的和平建國大業在重慶召開的會議。

20世紀40年代末，中國國民黨和中國共產黨兩支政治力量圍繞著中國的前途和未來，在政治上和軍事上展開了激烈較量。政治協商會議恰是這次政治較量的最高潮。

1949年中國共產黨在中國大陸奪取政權後，也建立了自己的中國人民政治協商會議並通過了與1946年政協決議之《和平建國綱領》類似的《共同綱領》。

為了與1949年後召開的中國人民政治協商會議相區別，此次政治協商會議稱為“舊政協”，而將1949年後的政協稱為“新政協”或“人民政協”。

開幕與議程討論

1946年元旦，國民政府主席發布元旦公告，蔣介石呼籲中共方面要維護國家統一，雙方舉行會議以政治方式解決爭端，此為政治協商會議開會的序幕。

1月6日，國民政府成立秘書處，並公布召開政治協商會議辦法七條並全體會員名單。原定國共各9人，但是因青年黨脫離民盟後堅持要求和民盟平起平坐，代表人數相等，故國共兩黨商議私下將各自名額送給民盟，使得民盟人數高達9人，而國共人數降為8人和7人。

1月7日下午，政協預備會議（茶話會）在國府軍事委員會會議室舉行。

1月10日，大會開幕，代表首先恭讀總理遺囑，然後主席宣布國共已經下達了停戰令即可發布，會場上掌聲雷動。隨後，蔣介石親臨主持並致詞。蔣介石致詞完畢後，又繼續宣布政府決定實施的四項承諾：

人民之自由：人民享有身體，信仰，言論，出版，集會，結社之自由，現行法令，依此原則分別予以廢止或修正。

政黨之合法地位：各政黨在法律之前，一律平等，並得在法律範圍之內公開活動。

普選：各地積極推行地方自治，依法實行由下而上之普選。

政治犯：政治犯除漢奸及確有危害民國之行為者外，分別予以釋放。

1月11日，政協舉行第二次會議，張群代表政府提出了迅速停戰，儘快遣送日本戰俘，設立軍事調處執行部，設委員三人，組成三人小組，負責停止衝突恢復交通的實施。周恩來代表中共提議：無條件停戰，儘快解決內戰問題，將談判內容公開，消弭內戰恢復交通，並基本同意推選參政會公正人士成立軍事考察團。十二日上午舉行的第三次大會則由國共代表向大會匯報兩個月前重慶談判的經過，並決定參加軍事考察團人選。

議題討論

政府組織

議題討論開始於第四次會議。國共雙方在政府組織方面達成共識，即現政府需要擴大容納其他政黨。但就如何改組政府卻有分歧，國民黨和青年黨傾向於維持訓政系統，即是這個新政府依舊向國民黨負責，而加入各方面的任務。共產黨和民盟的觀點則傾向於另起爐灶，建立脫離國民黨領導的新聯合政府。

施政綱領

施政綱領部分，主要由中共提出草案，而政府代表幾乎毫無準備，甚至於直到政協閉幕日，蔣中正才對施政綱領提出兩點意見，其一是綱領中規定的人民自由權利國統區要做，解放區也要做。其二，軍隊國家化是國家和平完成統一的最大要素。

中共的施政綱領可見於新華日報1月16日社論“論共同綱領”，要點是（一）廢除保甲制度，修改和廢止一切有關人民自由權利的法令，釋放政治犯。（二）結束訓政，取消黨治，停支黨費，各級政府官員國民黨籍不得逾三分之一。（三）修改憲法草案，以及國大組織法選舉法，重選國大代表，以冀利用選舉爭取席次。（四）地方自治，成立省以下各級自治政府，承認解放區之“民選”政府。（五）承認中共軍隊為國軍，成立聯合統帥部。（六）廢除黨化教育，主張教育自由，削弱國民黨三民主義教育。

此時民盟提出與中共的施政綱領類似的提案。其他黨派代表和無黨派代表大都也是批評政府的施政問題。

軍事問題

軍事問題的提案，基本上眾口一致：“黨派超出軍隊”，“軍人不得干政”。不僅國民黨，青年黨要求廢除黨軍，組建國軍；民主同盟也表示“全國所有軍隊，應即脫離任何黨派關係而歸屬於國家，達到軍令軍政之完全統一”，還額外加上一個括弧：現役軍人離脫黨籍；梁漱溟的提案則是不僅要讓軍隊不屬於任何私人，任何地方，任何黨派所有，而且軍隊要大量裁減，“代之以科學與工業及普及軍訓的人力”，“並依賴國際和平合作，不使世界再發生戰爭”。民盟主張成立一個整軍計畫委員會，由國共人員，非國共人員，和美國顧問參加。

國民黨的態度，除了軍隊國家化之外，還格外強調了“軍令政令必須統一的問題，只要軍令政令統一，一切問題都可商量解決”。換句話說，國民黨的立場是：中共軍隊必須整編於國軍系統中，而其所樹立的地方政權則須納入國民政府的組織體系；也就使要“全國軍隊國家化，確保軍政軍令之統一”。整編辦法應由三人小組商定，且商定之日起，中共軍隊應即接受國民政府之統一指揮。

中共代表周恩來同意各方觀點，但是強調軍隊屬於人民。必須先政治民主化，才能軍隊國家化。

國民大會

1月17日下午舉行第七次會議，討論國民大會問題；原定議程是18日討論國民大會問題和憲法草案問題，但是由於國民大會問題爭議過於激烈，憲草問題不得不拖延到翌日。所以第七，八次會議的焦點集中到了國民大會組織法及選舉法，以及國民大會舊代表是否有效的問題。舊代表問題爭論格外激烈。

（一）國民黨意見

國民黨認為國民大會舊代表有效的理由大約如下：1）根據國大組織法第一和第十條規定，國民大會代表任務未了依法不能解除。2）抗戰八年舊代表之服務經驗教訓已為提高，更足代表民意。3）國大既未召開，舊代表亦未赴任，不但任期未滿且未開始，自不能否認其有效。4）當年無選舉及被選舉者，雖由於年齡增長或法律地位變化（指中共）取得被選舉權，但終究少數，不能因少數之權利而不承認多數已得選舉權者之選舉結果。5）中國目前情勢，需要團結統一，對舊代表不能故意歧視自釀分裂，凡此均是事實問題。故採取折中辦法，除增加新代表名額以容納各黨，並提議憲法頒布六個月之內重新選舉行憲國民大會代表。

（二）共產黨意見

中共要求重選理由如下：1）十年前國大組織法不適合今日情況，必須修改。2）十年來兒童成人，需要選舉權。3）領土已經改變（註：指台灣），舊國大選舉不適用。4）十年來增加的合法黨派需要代表。5）根據選舉法，1936年選舉時，東北淪陷區候選人由中央指定，以及組織法規定國民黨中委為當然代表，均屬不合理。6）選舉法之丁種選舉（即國民政府指定）不合法不合理。7）選舉法宣誓手續，年齡（23歲）限制，職業選舉之年限規定，背叛政府通緝者之剝奪選舉權，中共認為均屬不民主不平等，必須否定修改。

中共提出意見：1）由改組後的國民政府協同政協商定憲法草案，及國大選舉法組織法，重行選舉。2）本年內召開重新選舉的代表參加的國民大會，制定憲法，成立民主聯合政府。

（三）民主黨派意見

民盟與中共意見大部分相同，即主張重新選舉。但民盟給出的解釋更多是從憲政和法理角度。例如憲法專家張君勱認為國大是政治問題而非法理問題，中心所在，即能否眾人認同的憲法草案，如此則國大問題容易協商，“不要拿法統來談，這不是為推翻政府，而是使大家滿意，這就是中心事實。如果要講法統，政治協商會議就無法開，就是因為事實需要才開”，“但又當顧及政府威信”，他希望以政治家之態度求得此一問題之解決。

憲法草案

第九次會議憲法草案討論。首先國民黨孫科解釋五五憲草，即人民有選舉，罷免，創製，複決四權，政府有立法，行政，司法，監察，考試五能。人民有權，政府有能，人民為主人，政府為公僕。這些基本都是孫中山三民主義五權憲法的內容。

中共代表吳玉章發表意見，1）關於人民權利問題，憲法有“非依法律不得限制”字樣（註：法學術語叫人權的間接保護主義），換言之，即是普通法律可以限制，這是不妥當的。2）中央與地方許可權，主張孫中山的均權主義原則，即全國性的事務歸中央，因地制宜的歸地方。3）地方制度，主張以省為自治單位，自下而上的普選，省長民選。4）確定基本國策。吳玉章的說明指出，總統權力過大，主張省自治，省長民選，且制定省憲，其用意顯然指的是爭取行憲之後中共占領區的高度自主權，即利用名義上的自下而上的普選，來控制解放區，仍是地方割據。

青年黨則就憲法權力制衡問題表達意見，1）憲法為國家根本大法，故應有尊嚴性，所以要組織憲草審議會。2）憲法之性質，應為柔性（即制定與修改程式與普通法同等地位）。3）採取內閣制及兩院制，五院制只可保留精神，不必拘泥形式。4）省自治，均權主義。

民盟主張幾乎與中共相同，即：1）省自治，省憲。2）總統權力過大，宜實行內閣制。3）關於人民自由，取消“非依法律不得限制”。4）沈鈞儒主張本聯省自治精神，承認中共解放區。5）黃炎培提議增加副總統，並增加職業選舉。

社會賢達也就憲法具體細節各自發表意見，主要問題仍是聯省自治問題，總統職權問題，立法院與行政院，監察院關係問題。

因國民黨做出讓步，並不堅持五五憲草，此次會議未能發生激烈爭吵。

決議

1946年1月15日第五次會議討論施政綱領結束前，主席孫科宣布各會員意見當有各分組委員會協商後再交大會討論，秘書長雷震宣布蔣主席制定分組委員會名單。 一月十九日下午，分組委員會開始進入分組協商階段，不準新聞記者參加。原定二十三日閉幕，但因具體問題未達成一致，順延三天。23日下午，政協會議成立綜合委員會，以便對各項問題作一通盤檢討。綜合委員會委員共十人，各黨派出兩人。國民黨王世傑，吳鐵城，共產黨周恩來，董必武，民盟章伯鈞，張東蓀，青年黨曾琦，陳啟天，社會賢達王雲五，傅斯年，在當天下午四時開第一次會議。

25日，爭議最小的憲草，軍事兩組首先協商完畢；次日，施政綱領組也獲得協定。然而政府組織和國民大會兩組協定遲遲未定，故政協不得不再度延期三天，預定二十九日閉幕。27日上午，周恩來，陸定一急回延安請示毛澤東。28日下午，政府組織組終於獲得協定，惟有國民大會組仍舊爭論激烈，且周，陸二人29日仍然沒有回渝。政協會議不得不再度延期兩天。30日下午，周，陸返回，次日上午，國大組和綜合組聯席會議討論國民大會問題，從上午九點到下午兩點終於達成協定。至此，政協五個議題全部有了結果。

憲法草案決議案

憲草問題，因為與會的國民黨代表對五五憲草並不堅持，中共也興趣不多，且仍須經過憲草審議委員會之審議及制憲國民大會的制定，所以爭論較小。1月21日下午，通過成立憲草委員會提議。國共主要的分歧列舉如下：國民黨要一個大約二千人（平均每縣一人）的國民大會行使四權（選舉罷免創製複決）；要有一個強有力的半獨立總統；要有一個強有力的中央政府和分權的五院制度。中共和民盟的要求是四權人民直接行使，即國大變成全民，一個權力儘可能最大受限的總統；一個類似內閣制的行政院立法院關係；一個地方分權的聯邦制政體。最終國民黨在幾乎所有有爭議的地方全部都作了讓步，使得二十五日在其他小組之前最早達成協定。

除了該決議幾乎完全根據共產黨建議將五五憲草大改外，中共又希望草擬憲稿的人選不能是國民黨。當晚，周恩來找蔣勻田，提議請民盟的張君勱草擬憲稿，以免國民黨代表執筆，偏於一黨之私，將來改正困難。恰巧，第二天國民黨王世傑也找蔣勻田建議請張君勱起草憲稿，他說：“若由國民黨代表執筆，將難免中共代表逐字退敲，甚難通過。”蔣將國共不謀而合的意見告知張君勱，張慨然應允，從此他負責起草憲稿的歷史責任。

軍事問題決議案

軍事問題分組委員會根據青年黨所提“停止軍事衝突實行軍隊國家化案”，民主同盟所提“實現軍隊國家化並大量裁兵案”，國民黨所提“全國軍隊國家化確保軍政軍令之統一案”，以及繆嘉銘所提“請迅速大量裁兵案”，開會商討四次，於25日獲得協定。

關於整編辦法，國民黨已定六個月內整編為九十師，總人數一百八十萬，共軍先行整編為二十師，總人數四十萬，且由軍事三人小組一個月內商定辦法，其後兩個月內整編完成。在進行此項協商時，國民黨提出了一個迅速整編方案，即希望上述兩項整編完竣後，進一步就進行第二期整編，將全國軍隊混編為五十或者六十個師，這一點獲得民盟支持。但中共仍然希望保持比例整編，而非混合整編，比如可以將政府軍編為四十五個師，共軍再減為十個師，但各自仍為獨立單位。這一點爭持頗久，最後以統一整編取代國民黨原先堅持的混合整編字樣。至於統一整編的具體辦法，由三人小組協商。

關於聯合統帥部問題，國民黨提出折中方案，即國防部下設一個建軍委員會，由各方參加。整編前，暫且在軍事委員會下設一個整編考核委員會，容納各方參加。

施政綱領決議案

施政綱領部分，對於中共的各項主張，國民黨作出讓步，包括附記第一條：解放區地方政權，暫時維持現狀，等國民政府改組後，依照施政綱領第三章第六七八條規定解決，這一個讓步使國民政府政令統一的目標完全落空。施政綱領是政協決議的核心部分，其他決議案的內容，例如軍事問題，在此多有闡述。另外，該綱領的大部分內容成為了中華民國憲法的基本國策部分之藍本。

政府組織決議案

國民政府委員名額分配，總共40名委員，中共提出三三三制原則，即國民黨，各黨各派，社會賢達各三分之一，國民黨不肯。因國民黨欲堅持國大舊代表有效，故中共欲以此交換。雙方爭執不下，最後中共請示延安，於二十五日得到回電，同意國民黨占半數，不過中共希望有10名。由於此時代表們已經精疲力竭，而王雲五則建議趁熱打鐵徹底解決名額問題，免得日後生出枝節。

會議最後決定對於國民黨外的20名額分配，日後再說。政協會後，其餘20個名額的分配成了問題的關鍵。中共為了能夠聯合民盟行使否決權，堅持要求它和民盟必須占有國府委員會三分之一以上即14名；而青年黨則堅持如果給中共超過10席或者給民盟超過青年黨，就不參加政府。國民黨只同意給中共和民盟12席。這一問題最終演化成為國共破裂的直接原因。

國民大會決議案

國民大會問題始終是爭論焦點。最大的困難還是舊代表是否有效的問題。政府以為依法選舉出來的代表，無法宣布無效。其它黨派則說時間太長，亦或一黨包辦，等等，堅持重選。後來王雲五提出折中方案，放棄舊代表中非經選舉產生的國民黨當然代表和指定代表共二百四十人，另外增加二分之一，共一千八百人。新增加的六百人，國民黨占二百三十，其它黨派三百七十。

28日下午，中共要求新代表增加到八百，三三三制，未獲協定。29日，中共方面提出總額增加至兩千名代表，中共要占四分之一，民盟五分之一。30日下午，中共要求名額減少至四百五，民盟青年黨各要四百和二百。未果。當天晚上，周恩來從延安返渝，31日，午後休會時間與國民黨密商。中共因要統戰民盟，又不願讓青年黨太反感，向國民黨秘密提出表面上維持民盟與青年黨平等，各占一百名，私下國共兩黨各將自己的名額讓出十名送給民盟，這一點在協定文裡面不錄。國民黨正著急解決僵局，收到中共這個密議，當然同意。於是實際名額分配是國民黨二百二十，共產黨一百九十，民盟一百二十，青年黨一百，無黨派七十。至此問題全部解決。

政協閉幕

政治協商會議在1946年1月31日完成國民大會協定後，下午六時半在國府禮堂舉行第十次會議。蔣介石親臨主持，討論各分組委員會報告，全部獲得一致通過。各分組委員會報告通過後，蔣介石致閉幕詞。隨後，中共代表周恩來，民盟代表張君勱，青年黨代表曾琦，無黨派代表莫德惠相繼致詞。至此，政協閉幕。