基本介紹
- 中文名：政府外包
- 解釋：政府把機關的後勤性服務
- 承包：有關市場主體
- 服務方式：政府承擔、定項委託等
闡述,國際案例,必然趨勢,意義,範圍,政策解讀,
闡述
在政府服務外包中，由於政府的特殊性，政府公共服務外包（採購）是政府特殊具有的，最具典型和代表性的形式。政府購買公共服務就是指政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發展和人民生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，並根據社會組織提供服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估後支付服務費用，這是一種“政府承擔、定項委託、契約管理、評估兌現”的新型的政府提供公共服務方式。
國際案例
公共服務產品中有相當一部分都可以採取特許經營或適當補貼等形式，將這些職能從政府轉移到社區或民間組織。事實上，利用市場提高公共服務質量，降低成本，已經是已開發國家成熟的政府運作思路。例如日本幾乎所有的政府服務項目都可能外包，進行競爭性招標，這將成為日本歷史上規模最大的公共部門改革行動。根據新法律，日本政府將對公共服務項目進行“市場測試”，以檢驗私營經濟部門經營這些服務是否更出色。日本這個全球第二大經濟體全面採用外包政府服務的形式，預計會給擁有合適專業技術的服務企業帶來數十億美元營收。按照“市場測試”的構想，政府將進行直接比較，以觀察公共部門還是私人部門能更高效地提供一項服務。
必然趨勢
政府向社會組織購買公共服務，是對公共服務體制的破冰嘗試，也是“服務型政府”與“小政府”兩種方向融合的必然結果。一方面，對於市場能夠興辦的公共服務，“小政府”不需要成立面面俱到的機構並配置人員；另一方面，“服務型政府”又必須成為公共服務的最大提供者，這使政府利用財政收入購買社會組織的公共服務順理成章。
意義
通過公共服務外包，能夠改變政府自辦服務的模式，改變政府部門做一件事情就要建立一個服務機構或自辦一個事業單位、養一批人的習慣，變養人為辦事。政府公共服務外包有利創新公共服務的體制機制，提高公共服務的效率和品質，建設服務型政府，也有利於促轉型，實現改善民生與擴內需保增長的統籌，加快現代服務業發展，還有利於服務消費類市場培育、成長，有利於政事、政府與中介組織的分開和管理創新。推進政府公共服務外包，就是為了讓百姓和服務對象得到更多的服務、更好的服務、更滿意的服務。
打造高效服務型政府
轉變政府職能，建設服務型政府成為深化行政管理體制改革的核心，建設服務型政府，其根本目的是進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平，關鍵是推進政府職能轉變、完善社會管理和公共服務。同時，受人力，人才的限制，政府不能完全依靠自身力量為社會提供有效的公共產品和公共服務，也不符合社會資源有效配置的要求。
利用服務外包有助於解決政府資源限制和提供公共服務效能這一矛盾衝突。服務外包是打造和建設服務型政府的根本途徑，有助於進一步轉變政府職能，深化機構改革，進一步加強創新政府管理的運行機制和管理方式。由於服務外包有明確的降低成本和提高效率的作用，採用外包，對減少政府開支、提高政府效能也有積極作用，促進政府從運營走向管理，真正使政府成為效能的政府 、廉潔的政府 、服務的政府和負責的政府，更好地發揮政府在全面建設小康社會和促進社會、經濟和諧發展中的監督、管理、服務作用 。
推動外包產業發展
由於金融危機，我國外包、IT服務公司面臨訂單萎縮、業務減少等問題。另外，英語水平限制決定了我國外包不能走印度外包的發展之路，我們必須利用自身龐大的國內市場和強大的製造業基礎，培育、發展國內外包市場。
政府大量穩定的訂單對於初創型服務外包型企業的成長不僅可貴，而且十分必要，有利地幫助他們抵禦金融危機的衝擊。以產值而言，政府行業或許是我國信息化最大的領域，也是中國特色最突出領域。如果能採用服務外包模式，不僅有利於自主創新，還將創造一大批大型或特大型的服務型企業，擴大內需、和拉動外包產業發展。
擴大就業最佳化產業結構
擴大就業，最佳化產業結構
崗位需求下降與大學畢業生增多並存，使就業形勢變得嚴峻，環保、高附加值的服務外包產業被譽為經濟發展的“綠色引擎”，據統計，全國7752家服務外包企業吸納就業人員達138.7萬人，其中包括107.2萬名大學畢業生，僅2009年1月至8月已吸納大學生就業39.75萬人。服務外包產業是智力人才密集型現代服務業，具有信息技術承載高、附加值大、資源消耗低、環境污染小、國際化水平高等特點。通過政府外包，帶動外包企業壯大，可促進外包企業增加就業崗位，更好的緩解大學生就業問題。
從國外政府外包經驗來看，政府外包項目對於本國外包行業穩定增長起重要作用。服務外包業在自身努力和政府外包促進雙重作用下，逐步成長壯大，促進以製造業為主的工業經濟向服務經濟升級，推動增長方式由粗放型向集約型發展，最佳化我國產業結構。
無論是從打造高效服務型政府還是發展國內外包產業角度來講，中央和地方政府都應努力探索將電子政務、熱線服務、數據處理、數據調查、呼叫中心、網站運營等工作外包給專業外包服務公司以節約人力和提高效率。隨著外包企業壯大和外包產業發展，我們相信一個高效的服務型政府將給社會提供給全面和貼心的服務。
範圍
IT外包領域
隨著政府對信息化建設投入的不斷加大，信息化建設採購成為政府採購的重要部分。由於信息系統比較複雜，政府部門很難也沒有必要自身儲備太多的專業人員來維護，因此，將信息系統的維護、服務等工作外包給專業公司，是政府部門現實的選擇。
在政府外包中，經常將IT外包又稱作電子政務外包（IT Outsourcing Managed Service in government）。通常所說的電子政務外包概念是從信息技術外包引申而來，就是指政府部門信息技術的外包服務。從外包的內容來看，主要有以下幾種：
（1）IT資源整體外包：為政府部門提供全套的IT系統規劃、採購、實施、運維、諮詢和培訓等整體服務。
（2）單項IT技術外包：政府有選擇地把某些IT問題，如網路建設、硬體設備維護、單項軟體開發等外包給專業公司去做。
（3）維護外包：政府把已建好業務系統的維護服務外包出去，以享受專業技術力量的服務。
（4）除了上述這些相對傳統的外包內容，電子政務外包還應包括項目的規劃、方案設計、合作夥伴的確定、培訓等內容。總之，外包可以涵蓋電子政務項目從規劃到建設實施，工程監理直至最後的運行維護等整個生命周期。
BPO外包領域
業務流程外包(Business Process Outsourcing, BPO)是指政府組織將基於IT技術之上的業務環節委託給專業服務公司，由其依照服務程度協定的請求進行管理、經營和維護，其中包含後勤管理外包、人力資源外包、呼叫中心服務等。
在政府外包中，業務流程外包屬於剛剛興起的業務領域，政府只是在某些流程和環節進行了一些外包的嘗試，整體市場尚未形成，但具有非常大的發展潛力。以下將列舉幾個具有發展潛力和前景的政府流程外包方向。
政府後勤管理外包
政府後勤外包就是指：出於降低政府後勤業務經營成本、提高后勤服務效率、增強後勤業務專業化水平與程度、適應政府後勤社會化改革大的方向、促使政府後勤服務更好地支撐政務工作的發展，提高資金和其他物質、人力資源的使用效率而採用的，將原來由政府內部組織或部門提供的後勤服務交由外界專業組織，以期建立新型、高效、靈活的政府後勤保障服務體系的行為。
人力資源管理外包
政府人力資源管理外包
我國的政府人力資源管理的內容可以概括為:人力資源規劃,包括工作分析、職位分類等;人力資源的獲取,主要指對公務員進行錄用和配置；人力資源的維持與開發、維持包括對公務員的工資、薪酬等各方面的保證,開發主要指通過績效管理,對公務員進行培訓或進修,提高公務員的素質,進一步發揮自身的潛能。
政府人力資源管理裡面的很多方面都可以外包，但是我們應該首先對政府人力資源進行分類，因為對於不同種類的人力資源我們可以外包的範圍是不一樣的。一般說來，我們可以將政府人力資源分為以下幾類：公務員、政府雇員、勤雜人員等。新出台的《公務員法》對公務員的解釋就是：公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”根據這一定義，必須同時具備三個要點的工作人員才是公務員法所稱的公務員。由於我國實行的是黨管幹部原則，因此很多涉及到黨的管理方面的東西我們不能外包。政府雇員就是政府以一種勞動僱傭關係來聘用一些有特定的專業技術職能的人，為政府服務。這裡面含兩個意思。第一，是政府用勞動僱傭關係來僱傭人，來聘用人。第二，他們從事的是不行使行政權力的工作，比如說金融，包括高新科技，有些政府部門需要這樣一些領域的工作。勤雜人員則是指政府裡面從事一些後勤保障、安全保衛等工作的一些人員，這些人從事的基本上是以體力勞動為主的工作，不具有技術性，比如說保全、清潔工等等。政府雇員和政府勤雜人員這兩類人員則基本上是市場化的產物，因此對於這兩類人員的人力資源管理的外包範圍則相對比較廣泛。
具體的來說，對於政府人力資源中公務員這一群體，我們在對他們的人力資源管理上的職能外包要相對慎重一些，因為這一群體是政府的核心人員，他們中的很多人掌握有政府的很多內部機密。首先，在這類人員的選拔上，基本上是採用公務員選拔考試的形式，這可以說是現行最主要的選拔方式，對這類人員的的選拔不能採用外包的形式，否則牽涉到與當前我國的黨管幹部原則的相違背。黨管幹部的原則在什麼時候都不能丟，這關係到共產黨在我國的執政地位問題。在公務員培訓方面的外包實際上已經在進行，MPA教育可以說就是外包的一種實踐形式，是將部分優秀的公務員的培訓外包給高校。不過公務員的培訓的外包形式還顯得比較單一，主要就是委託給一些高校來進行，搞的基本上是學歷教育，注重理論知識的培訓，而相對輕視技能的培訓。所以我們應該儘量推動公務員培訓外包的市場化，利用一切儘可能的外部資源來提高公務員隊伍的素質。公務員的績效評估在當前的公務員隊伍中所起的作用還不太明顯，因為政府對績效評估這一塊長期不是很重視，所謂的政府績效評估實際上長期處於流於形式的狀態，每個公務員的績效差別不大，不能真正起到對公務員的工作積極性進行激勵的作用；評估的內容也比較單一，主要就是一些關於紀律遵守、基本任務完成情況等等，而缺乏對公務員創新等方面的評估。
呼叫中心外包
設立政務呼叫中心，對解決市民關心的熱點、難點問題，提高行政效率有著不可估量的有效作用。呼叫中心能為政府部門解決的問題有：
l 為市民提供7*24小時的諮詢解答
將分散在城市建設、環境保護、工商稅務、金融投資、市政交通、公檢法等部門的諮詢，集中到呼叫中心。通過電話語音、傳真應答系統和人工坐席，實現7*24小時熱線諮詢。內容包括有關政策法規、城市指南、辦事指南、投資指南、申辦資料、收費標準以及相關部門職能範圍。呼叫中心根據諮詢者要求，進行人工解答、自動播放、自動傳真等。
l 悉心受理市民的投訴、申請、建議
將政府負責的信訪、市民請求、投訴等進行統一管理。集中記錄、錄音、輸入電腦，24小時受理市民的投訴、申請、意見、建議。呼叫中心為政府機關全天候服務，常年保持電話溝通，傾聽市民心聲。
l 為政府機關開展有關代收、代審、代辦業務
將有關證件的辦理，申報表格的填寫、資格的審查、程式的解釋等事務性的工作由呼叫中心來做，政府機關只負責審查批准。這樣，既可以解決市民上班、政府辦公，市民下班，政府不辦公的難題，又可以改變市民認為政府“門難進，事難辦”的印象。
l 科學分配和傳遞信息，對問題實行跟蹤督促
按事先設定程式，將投訴問題、市民的請求、所代辦的事項等，用語音、郵件、傳真、簡訊息傳送等方式，將信息以最快的速度，傳遞到相關部門處理。呼叫中心通過對不同部門的協調和溝通，較好地解決部門之間推諉，工作難周轉的問題。對交付相關部門處理的工作，進行自動追蹤，一環扣一環地隨時檢查，直至有結果。
l 設定警戒提示，對工作問題處理實行閉環式管理
通過對要處理的問題的過程檢查，對未處理完畢或超越處理時限的，設定告警提示。將追蹤回來的處理結果，通過語音、郵件、傳真、簡訊息等，反饋給主管領導和信訪投訴者。對提出的申辦事項，提供報批結果的查詢，通知審批結果。綜合利用採集的數據、信息，為領導提供決策依據
通過對市民提出的諮詢、投訴的情況進行分析，按政府事先決定的等級、類別，自動生成各種匯總表格，或形成調查報告。按政府和領導的要求，提供日、周、月報表和信息分析，用數據說話，便於對比，提供決策支持。
政策解讀
《關於鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》解讀
《關於鼓勵政府和企業發包促進我國服務外包產業發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）是國內第一個直接針對發包商的支持政策。政策本身具有極大的產業指導意義和產業促進作用。
《指導意見》本身在很多方面是《關於促進服務外包產業發展問題的復函》和《電子信息產業調整和振興規劃》的延伸和發展。以下是對《指導意見》進行深入的解讀和分析。
《指導意見》目標
這標誌著自2006年商務部“千百十工程”以來，中國鼓勵服務外包產業的政策導向已經從對“外包服務商”的支持向對“發包商”的鼓勵轉移；從“鼓勵離岸外包業務”向“鼓勵在岸外包業務“轉移。這種政策導向的遷移對於引導產業的發展將產生深刻的影響。”
對發包商的界定
《指導意見》對發包商的界定
《指導意見》對於政策的適用範圍，也就是發包商的界定，主要出現在引言中， “鼓勵政府和企業通過購買服務等方式，將數據處理等不涉及秘密的業務外包給專業公司”。同時，在第一、二、四、六、七、八條中也有相關的類似表述：第一條：“……讓服務外包得到各級政府和大中型企業的認可”；第四條：……積極引導和促進中央企業和地方企業加大外包力度，讓服務外包企業有更多的機會參與國內企業外包業務。“等。
因此，《指導意見》對發包商的界定（鼓勵的範圍）是中國國內的政府和企業，《指導意見》中並沒有對企業進行具體定義，因此我們可以預期鼓勵的企業範圍將既包括內資企業，也將包括外資和合資企業等全部在中國境內經營的企業在內。
對發包的定義
《指導意見》對發包的定義
《指導意見》中將發包定義為“購買服務”。在引言中指出， “鼓勵政府和企業通過購買服務等方式將數據處理等不涉及秘密的業務外包給專業公司”。第三條中也提出：……進一步發揮政府採購的政策功能作用，……不斷拓寬購買服務的領域。”
由於服務的概念和範疇要遠遠大於外包，因此《指導意見》中對發包的定義要大於傳統外包服務範圍，也就是“服務性的採購”都可以納入《指導意見》的支持範圍。因此，從某種意義上，《指導意見》中對於發包的定義比其他相關服務外包政策中“外包企業的認定標準“要寬泛，這種政策定義的潛在不一致性對於未來外包行業將產生影響。我們將繼續跟蹤政策的變化。
發包業務範圍界定
《指導意見》對於發包的業務範圍的界定
《指導意見》在引言中的定義非常寬泛，“數據處理等不涉及秘密的業務“，如果結合對發包的定義，可以表述為” 數據處理等不涉及秘密的服務“。這裡對於業務的定義並不是傳統理論上的”核心業務“和”非核心業務“，關鍵的界定標準是是否”涉及機密“。也就是只要不涉及機密的服務採購都是《指導意見》的鼓勵範圍。
在《指導意見》第二、三條中，對於發包的業務範圍有相對更加具體的表述：
第二條：在發展政務信息化建設、電子政務，以及企業信息化建設、電子商務過程中，鼓勵政府和相關部門整合資源，將信息技術的開發、套用和部分流程性業務發包給專業的服務供應商。
第三條：鼓勵採購人將涉及信息技術諮詢、運營維護、軟體開發和部署、測試、數據處理、系統集成、培訓及租賃等不涉及秘密的可外包業務發包給專業企業，不斷拓寬購買服務的領域。
從上述發包業務範圍的表述和列舉看，《指導意見》所鼓勵發包的業務範圍主要集中在ITO領域，除了明確提出的“數據處理”和在第二條中寬泛的提出了“部分流程性業務”外，其他所列舉的可發包業務都屬於ITO範疇：
l 信息技術諮詢
l 運營維護
l 軟體開發和部署
l 測試
l 系統集成
l 培訓及租賃
關鍵評判標準
《指導意見》對發包業務的關鍵評判標準
是否涉及機密是《指導意見》中對發包業務的關鍵評判標準。在引言中提出的“數據處理等不涉及秘密的業務“，同時在《指導意見》專門用第十條來界定發包業務的法律風險控制：政府或企業在開展服務外包業務時要遵守國家法律，嚴格按照《中華人民共和國保守國家秘密法》的規定，加強保密管理。同時增強服務外包過程中的發包、接包、分包、轉包等環節的法律風險意識，促進服務外包行業的規範運作。
以是否涉及機密作為發包的業務標準，從潛在意義上來說，主要是針對政府發包而言。因為對於企業來說，外包什麼是企業自身的決策，這在政府的政策支持中，不能也不必要進行界定----只要企業自身決策可以外包，就可以外包。但對於政府外包而言，政策在鼓勵政府發包的同時，更需要規範政府的外包行為，其關注的核心焦點是避免泄密。因此，《指導意見》在潛台詞中更加直接的鼓勵政府的發包。
對於服務形式界定
《指導意見》對於外包服務形式的界定
除了常規的外包服務外，《指導意見》在第六條中對於發包的方式提出了非常重要的表述：“積極研究政府職能部門或大中型企業將其現有的IT和相關服務部門進行業務剝離，採用多種形式與專業的服務外包供應商整合，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。”
通過業務剝離，業務重組進行外包服務，是全球外包行業的一個重要的外包服務模式，這種模式在於發包商可以通過剝離，出售，合資等多種方式將自身的相關職能部門和資產出售給外包服務商，從而進一步盤活資產，擴大企業經營的靈活度，提升自身的核心競爭力。
因此《指導意見》就為政府部門的發包提供了更加靈活的方式。
對承接服務商定義
《指導意見》對承接服務的服務商的定義
對於承接服務的服務商，《指導意見》的引言中定義為”專業公司“。這裡非常引人注目的是，並沒有明確為”專業外包公司“。這二個定義的區別在於：”專業公司所指向的是專業從事某一類服務的企業，企業不一定非要是外包企業；而”專業外包公司“則嚴格意義來說應該是經過認定的服務外包企業。因此，《指導意見》中對服務商的定義與對發包的定義是一脈相承的，即以”服務採購”和“專業服務”作為接發包的定義，其要比單純意義上的接發包範圍更大。
因此，從定義的分析看，《指導意見》與其說是鼓勵服務外包，不如說是鼓勵現代服務業的發展。當然這並不影響服務外包作為現代服務業的關鍵組成而獲得的政策支持。
獲得特殊支持
企業在承接國內業務方面獲得的特殊支持
通過《指導意見》的表述，儘管《指導意見》鼓勵各類服務型企業承接政府和企業的發包，但通過一系列的界定和支持，將政策鼓勵明顯傾斜於專業的服務外包企業，主要表現在：
第三條：凡購買達到政府採購限額標準以上的外包服務，必須按照政府採購有關規定，採購我國符合國家相關標準要求、具備相應專業資質的外包企業的服務。
第六條、積極研究政府職能部門或大中型企業將其現有的IT和相關服務部門進行業務剝離，採用多種形式與專業的服務外包供應商整合，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。
通過《指導意見》以上的表述，政府外包的項目將集中發給專業服務外包企業，政策上為專業服務外包企業提供了以下三個方面的特殊支持：
1、在政府外包中，達到政府採購限額標準以上的外包服務，必須由具備相應專業資質的外包企業完成。這就說明政府發包的大多數項目只針對服務外包企業進行，明確了政府發包業務對服務外包企業的支持；
2、政府將通過建立服務評價制度，將專業服務外包企業納入政府服務採購的服務商名單，優先針對這些企業發包；
3、對於政府（以及大中型企業）採取剝離，出售等特殊方式進行發包的業務，將只針對專業服務外包企業。
20個示範城市
20個示範城市將成為政府發包的突破口
《指導意見》第二條特彆強調積極發揮服務外包示範城市的示範和帶動作用。.從促進本土服務外包企業發展，以政府發包形成中國本土內需市場的角度，政策必須要形成政府發包的示範並找到形成市場的突破口，而從《指導意見》的表述中，我們看到這個突破口就是目前國內的20個服務外包示範城市。
這些城市即使國內經濟相對發達的地區，本身從經濟體量和經營意識上更加容易接受外包這種方式，而且從現實產業發展角度，這些城市也已經將服務外包產業作為了本身重要的產業升級方向，對於通過發包促進本地外包產業的發展具有更大的迫切性和內在驅動力。
因此，20個國內外包示範城市將成為2010年政府發包的重點市場。
政府所要採取措施
政府在培育本土外包市場所要採取措施
在《指導意見》中，對於下一步政府在培育本土外包市場方面所要採取的具體措施主要包括：
1、加強政府和企業發包的宣傳和普及，為政府和企業發包打造良好的產業氛圍。《指導意見》第一條中明確：“加大服務外包的宣傳力度，改變國內對外包模式的傳統觀念，讓服務外包得到各級政府和大中型企業的認可。”第九條也提出：“通過政策扶持加強對服務外包企業的品牌宣傳和推介，打造中國服務外包品牌。”
2、將服務外包納入到政府採購目錄中，形成規範的政府外包行為。依據《指導意見》在第三條，鼓勵採購人將不涉及秘密的可外包業務發包給專業企業，不斷拓寬購買服務的領域。主要業務包括信息技術諮詢、運營維護、軟體開發和部署、測試、數據處理、系統集成、培訓及租賃等。
5、形成對可剝離，出售的政府職能的規範標準。《指導意見》第六條中要求研究政府職能部門或大中型企業將其現有的IT和相關服務部門進行業務剝離，整合多種形式與專業的服務外包供應商，擴大服務對象和業務規模，提升業務水平。
6、打造專業的服務外包電子交易平台，充分利用電子手段擴大企業接發包的範圍。《指導意見》第七條提出：”在已有軟體與信息服務外包公共支撐平台基礎上，進一步建立和完善發包項目信息和接包企業對接平台，促進發、接包業務的順利對接。”
9、加強對地方政府和企業相關人員的培訓，形成專業的發包管理隊伍。《指導意見》第八條提出：“加強對地方政府和企業相關人員的培訓，培養一批熟悉服務外包業務，深入了解市場的中高層管理人員，做好政府和企業發包的工作。”
10、對於企業發包，將可能給予更加直接的優惠政策支持。《指導意見》第九條提出：“綜合運用財政、金融、稅收、政府採購等政策手段，積極推動服務外包產業的快速發展。”
