為切實轉變政府職能，創新公共服務供給機制，推動社會資本參與公共服務領域投資運營，按照《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)和《四川省人民政府關於在公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》(川府發〔2015〕45號)要求，結合我市實際，現就推廣運用政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)模式提出如下實施意見。
一、總體要求,二、基本原則,三、實施範圍,五、操作流程,六、配套政策,七、保障機制,
一、總體要求
PPP模式是指政府採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立契約，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。推廣PPP模式，有利於轉變政府職能，完善財政投入及管理方式，激發市場主體活力和發展潛力，盤活社會存量資本，不斷提升公共服務的供給質量和效率。全市各級各部門要深刻認識推廣PPP模式的重要意義，認真貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和省委十屆三次、四次全會以及市委三屆八次、十次、十一次全會精神，加快政府職能轉變，通過構建與PPP模式相適應的制度體系，營造公平合理的市場運行環境，鼓勵和引導社會資本積極參與公共服務領域投資運營，形成投資主體多元化、建設方式多樣化、運營服務市場化的新格局，不斷滿足人民民眾日益增長的公共服務需求。
二、基本原則
（一）依法合規。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命周期管理要求，確保項目規範實施。
（二）風險分擔。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分擔項目風險。原則上，社會資本承擔設計、建設、財務、運營和維護等商業風險，政府承擔法律、政策和最低需求風險，自然災害等不可抗力風險由雙方共同合理分擔。
（三）利益共享。通過授予特許經營權、核定價費標準、明確排他性約定等方式，建立合理的投資回報機制，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測和產出績效考評，對提供公共服務的質量和效率進行綜合考核，保障公共利益最大化。
（四）公開透明。建立統一的政府和社會資本合作綜合信息平台，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，統一市場準入，創造平等投資機會，公開、公平、擇優確定社會投資人，實現各類社會資本平等參與，操作運行公開透明，切實保障公眾知情權，接受社會監督。
（五）誠信守約。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，雙方在平等協商、依法合規的基礎上訂立項目契約。雙方必須樹立契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。
三、實施範圍
PPP模式適用的主要範圍：基礎設施領域(電廠及電網、天然氣輸送管道及氣站等能源項目，機場、公路、鐵路等交通項目，綜合水利樞紐、河湖堤防整治等水利項目)，公用事業領域(供水、供電、供氣、通信、城市道路、地下綜合管廊、供排水管網等市政公用項目，軌道交通、城市公交、公共充電設施、公共停車場等公共運輸項目，垃圾及污水處理、固廢處理、流域治理、飲用水水源綜合整治、農村環境綜合治理等生態環境保護項目)，農林和社會事業領域(農業灌溉、農村供水、農產品物流等農業項目，現代林業產業基地、生態公益林、造林、森林康養等林業項目，公共租賃住房、棚戶區改造等保障性安居工程，養老服務、殯葬等社會保障項目，醫療衛生項目，教育文化項目等)。
各地、各部門應優先選擇區域影響度和投資規模較大、市場化程度相對較高、現金流持續穩定、費價調整機制靈活、合作期限較長的重點項目先行先試，以點帶面，促進PPP模式的推廣運用。
四、運作模式
（一）運作方式
新建項目。根據項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配框架和政府投入辦法等因素，合理選擇建設—運營—移交(BOT)、建設—擁有—運營(BOO)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等運作方式，開展項目建設及運營。
存量項目。通過運用轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等運作方式，將政府融資平台存量項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與項目改造和運營。存量項目轉型過程中，應依法進行資產評估，合理確定轉讓價格，防止國有資產流失。政府依法獲得的國有資本收益和約定的超額收益分成等公共收入，應按規定及時上繳國庫。
（二）付費模式
經營性項目。對具有明確的收費基礎且收費能夠完全覆蓋投資運營成本的項目，可通過政府授予特許經營權，依法放開相關項目的建設、運營市場。經營性項目採用使用者付費模式，政府不承擔運營補貼支出責任。
準經營性項目。對經營收費不足以覆蓋投資運營成本、需要政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等方式，為社會資本獲得合理回報創造條件。準經營性項目採用可行性缺口補助模式，政府承擔部分運營補貼支出責任。
非經營性項目。對缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資運營成本的項目，可通過政府購買服務，合理確定購買內容，切實提高資金使用效益。非經營性項目採用政府付費模式，政府承擔全部運營補貼支出責任。
五、操作流程
（一）項目識別。行業主管部門要根據經濟社會發展需要，從國民經濟和社會發展規劃及行業專項規劃的新建、改建項目或存量公共資產中，儲備包裝適合PPP模式的項目。財政和發展改革部門應當定期向各行業主管部門徵集潛在PPP項目，經評估篩選後統一錄入PPP綜合信息平台，建立PPP項目儲備庫。財政部門會同發展改革部門根據項目成熟度、項目實施的輕重緩急和政府重點項目投資計畫，編制PPP項目年度和中期實施計畫，報同級人民政府審定。對列入年度實施計畫的項目，財政部門應會同行業主管部門開展物有所值評價。需政府承擔運營補貼支出責任的，財政部門還應及時開展財政承受能力論證。
（二）項目準備。通過物有所值評價和財政承受能力論證且經同級人民政府審核同意實施的項目，可進行項目準備。項目實施機構應編制項目實施方案，實施方案應明確項目的基本概況、風險分配框架、項目運作方式、投融資結構、回報機制、配套安排、契約體系、費價確定及調整、監管架構等核心事項，確定社會資本選擇條件和方式。實施方案編制完成後，財政部門應組織財政、財務、金融、工程、法律、項目管理等相關領域的專家，對項目實施方案開展物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的項目實施方案報同級人民政府審查。實施方案的編制，必要時可委託專業諮詢機構等社會力量參與，以提高項目決策的科學性和項目管理的專業化水平。
（三）項目採購。實施方案審查通過後，項目實施機構應按照《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例等法律法規，製作發布資格預審公告和項目採購檔案，通過公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源等採購方式，公開擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、投融資實力以及信用狀況良好的社會資本方。採購完成後，項目實施機構和社會資本方應及時、依法、規範簽訂項目契約。
（四）項目執行。中選社會資本方應在項目所在地行政區域內註冊設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。項目合作各方應依法履行契約約定的權利、義務，共同推進PPP項目的投資、建設、運營。相關部門應按各自職責依法實施監管，財政部門應定期組織開展績效評價，對項目產出、公共服務水平、運營管理質量、資金使用效率等進行評價考核，並將評價結果作為項目費價標準、財政補貼和合作期限調整的依據。項目實施機構、社會資本方和項目公司應依法披露項目相關信息，接受社會公眾監督。
（五）項目移交。政府和社會資本合作期滿後，項目實施機構應組建項目移交工作組，嚴格按照契約約定的移交方式、移交內容和移交標準，及時組織移交資產的性能測試、資產評估、資產交割和登記入賬、財務報告等工作，妥善做好項目移交和相關善後事宜。
六、配套政策
（一）特許經營。允許社會資本方在公共服務領域通過公開競爭方式獲得特許經營權利。財政、發展改革部門及行業主管部門對項目實施機構提出的特許經營項目實施方案進行審查並報同級人民政府審定。特許經營期限需根據行業特點、投資規模、經營方式、投資回報所需時間等因素確定，一般不低於10年，不超過30年。
（二）財稅支持。強化預算保障，將PPP項目必要的政府付費、運營補貼納入財政預算，建立跨年度預算平衡機制和動態調整機制;預算安排PPP項目前期工作經費，保障PPP工作順利開展;設立政府和社會資本合作投資引導基金，通過債權投資、股權投資、融資擔保等多種方式參與項目建設;探索通過財政貼息、以獎代補等措施，引導和鼓勵融資平台存量項目轉型為PPP項目;認真落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，推動PPP項目實施。
（三）金融服務。鼓勵金融機構創新符合PPP模式的金融服務，積極為PPP項目提供融資支持。鼓勵符合條件的項目運營主體通過發行公司債券、企業債券、中期票據等多種債務融資工具實現融資;鼓勵項目公司發行項目收益債券以及項目收益票據、資產支持票據等銀行間市場創新型金融品種實現融資。金融監管部門應積極引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。
（四）土地供應。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待契約經營期滿後，連同公共設施一併移交政府;實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以同級人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經同級人民政府批准後實施。
（五）價格調控。積極推進公共服務領域價格改革，加快完善公共服務價格體系。依據項目運行狀況、績效評價結果，以及項目提供公共服務的社會平均成本、市場供求關係、社會承受能力等因素，健全公共服務價格調整機制。廣泛聽取社會資本、受益公眾和有關部門意見，完善政府價格決策聽證制度，確保定價調整科學合理。對產品和服務價格納入政府定價目錄的項目，嚴格按照《中華人民共和國價格法》等法律法規的規定執行;對產品和服務價格未納入政府定價目錄的項目，根據契約約定進行調整。依法及時披露項目運行過程中的成本變化、服務質量等信息，提高定價調整的透明度。
七、保障機制
（一）加強組織領導。市人民政府成立政府和社會資本合作工作領導小組，統一協調部署全市政府和社會資本合作模式推廣工作，審議政府和社會資本合作工作中的重大問題。領導小組組長由市人民政府常務副市長兼任，副組長由市人民政府分管副秘書長、市財政局局長、市發展改革委主任兼任。市財政、發展改革、審計及相關行業主管部門為領導小組成員單位。各縣(區)人民政府、巴中經濟開發區管委會也要建立相應的工作協調機構，明確職責分工和工作要求，為推廣運用政府和社會資本合作模式提供組織保障。
（二）明確職責分工。各縣(區)人民政府、巴中經濟開發區管委會是本地區推廣政府和社會資本合作模式的責任主體，負責統籌協調本行政區域推進政府和社會資本合作相關工作。市財政局負責全市PPP工作的牽頭協調和政策制定、業務指導、宣傳培訓，會同行業主管部門開展物有所值評價和財政承受能力論證，會同市發展改革委做好項目徵集、審核和PPP項目庫建設及動態管理，組織開展實施方案物有所值和財政承受能力驗證，實施PPP項目績效評價;市發展改革委負責組織開展項目初審工作，會同市財政局做好PPP項目的徵集、審核和PPP項目庫建設;市審計局負責對PPP項目財政資金使用情況進行有計畫的跟蹤審計監督;市政府法制辦負責相關契約文本的法制審查;市政府金融辦負責牽頭協調PPP金融服務;行業主管部門在各自職責範圍內做好本領域PPP項目的發起、評估、篩選和項目前期工作，參與項目全過程管理，依法履行監督管理職責，項目實施機構負責項目準備、方案編制、採購、監管和移交工作。
（三）強化跟蹤督查。財政、發展改革部門要加強協同配合，健全管理制度，完善操作規程，確保PPP項目規範運行。監察、審計部門要加強對PPP項目全過程的監督，督促相關部門依法行政、誠信守約，嚴肅查處項目建設運營中的違規違紀行為。市、縣(區)人民政府目督辦要加強跟蹤督辦，確保PPP項目有序推進。
