城市發展戰略

城市發展戰略是關於現代城市發展目標和實現目標的方針、政策、途徑、措施和步驟的高度概括，是城市管理中具有全局性、方向性的根本大計；對城市發展具有方向性、長遠性、總體性的指導作用；是城市各項工作的指南和綱領。

基本介紹

• 中文名：城市發展戰略
• 外文名：strategy for urban development
• 目的：從巨觀層面上把握城市發展的定性
• 特點：全局性的、長期性的、相對穩定的
• 關鍵字：發展戰略
• 套用領域：城市建設與發展

簡介

一個國家和地區的城市化走什麼樣的道路，採取什麼樣的模式，是由多種因素綜合作用的結果。在影響城市發展道路和發展模式的選擇上，除了歷史的、經濟的、制度的因素外，還有一個重要因素，就是城市發展戰略。在一個國家和地區採取什麼樣的發展戰略，在現代經濟條件下又受到政府與市場兩種力量的制約。

“戰略”一詞源於軍事科學，後逐步推廣運用到其他領域，是指為現實某種目標（如政治、軍事、經濟或國家利益等）而制定的大規模、全方位的長期行動計畫。具有全局性、長期性、相對穩定性等特點。城市發展戰略是關於現代城市發展目標和實現目標的方針、政策、途徑、措施和步驟的高度概括，是城市管理中具有全局性、方向性的根本大計；對城市發展具有方向性、長遠性、總體性的指導作用；是城市各項工作的指南和綱領。

分類

市場主導型城市發展戰略模式

由市場導向的城市化過程是一個自然地、充滿隨機選擇的過程，特別是城市化在西方已開發國家的前期，更是一個自發探索的過程。在這一過程中，並不存在將城市發展作為經濟發展的主要目標去刻意追求。以18世紀最早完成了工業化與城市化的英國為例，我們可以更清楚地看到在市場經濟的國家實施城市發展戰略的特點。在英國走向城市化的過程中，政府所推行的有利於工業化與城市化的戰略表現在以下三個方面。

一是打破地方壟斷，在開放中推進統一市場發展的戰略。英國既是工業革命的誕生地，也是歐洲最早打破地方壟斷形成國內統一市場的國家。在英國最早形成了以倫敦為中心的一體化國內市場，與英國政府最早長期實施的打破地方封建割據，推進全國統一市場形成的開放戰略有關。二是採取貿易保護主義，鼓勵發展民族工業。英國政府在重商主義思想的指導下，通過調節進出口商品種類，以保護尼絨為主的本國工業發展。與此同時支持貿易公司活動，發展英國海外貿易，支持海外探險、殖民活動和殖民戰爭，開闢海外貿易新市場。為英國工業贏得更大的發展餘地。三是鼓勵技術創新，引進外國技術人才。英國是世界上最早對技術專利實施保護的國家。正規的英國專利開始於1617年。英國政府不僅管理國內的技術創新，在工業化前一兩個世紀中，英國政府還大力引進外國技術、人才，使英國的技術走在了歐洲前列。

從西方已開發國家的城市發展史可以看出，開放、鼓勵技術創新、人才和人口流動、民族工業發展的這些戰略政策，在英國之後的歐美等國也採取了大體相同的戰略對策。同目前我們熟悉的政府導向的城市發展政策相比，市場導向的城市發展戰略的著力點，是在尊重市場經濟配置資源的前提下，圍繞如何推進市場發育和產業要素向城市集中上進行。所以市場導向的城市發展戰略作用的範圍，不是對城市資源配置本身的推動，而是圍繞城市發展環境的間接推動。所以市場導向的城市發展戰略制定的力量主要來自自下而上的力量。

政府主導型城市發展戰略模式

從城市發展戰略模式與城市發展模式的關聯看，二戰以來走強工業化拉動城市化道路的國家，大都實行了政府主導型的城市發展戰略。與市場主導型發展戰略相比有如下特點。

戰略目標明確具體，直指城市發展本身

可以說西方已開發國家的城市是市場經濟發展的必然產物，是在各種力量作用下隨機選擇的結果。相反，開發中國家在走向工業化的過程中，從一開始就把發展城市當作吸收和引入已開發國家的資本和技術的平台。不論是鼓勵城市基礎設施的投資政策，還是吸引外資的優惠政策以及鼓勵人口流動的政策，其目標都聚焦在如何儘快將國際、國內的要素資源在城市集中，使城市實現跨越式發展。

戰略制定和實施，自上而下的力量占主導地位

儘管二戰後開發中國家實施工業化的過程也是在市場經濟框架內進行，但市場在開發中國家所發揮的作用和西方已開發國家是不同的。西方已開發國家的市場經濟制度與工業化都是原生性、土生土長的，其發展的驅動力量來自於民間。而開發中國家的市場制度和工業化是從外部移植和導入的，其主體是政府。由此決定了開發中國家的市場經濟是一種強政府推動的市場經濟。在這樣一種經濟框架下，城市發展戰略的制定和實施力量，不可能是自下而上地推動，只能是自上而下地拉動。

非均衡推動、跨越式發展戰略

政府導向型城市發展戰略走的是一條資源積聚優勢的路子，在政府主導下城市化發展戰略實施的結果，使20世紀50年代以來，開發中國家的城市發展出現了不同於西方已開發國家的城市發展格局。一方面超大規模的城市迅速崛起，形成的增長極快，對經濟發展發揮了巨大拉動效應，呈現出跨越式發展。另一方面經濟發展資源在大城市高度集中，又造成了經濟發展的不均衡。在政府主導型戰略推動下，確實使一些具有地緣優勢的港口城市，通過外貿和引資實現了短期內的經濟成長和城市發展，另一方面外資的大量引入又對民族工業的發展形成了制約。

混合型城市發展戰略模式

所謂混合型城市發展戰略模式，就是在制定城市發展戰略的過程中，城市發展戰略內容同時吸取了市場與政府兩種力量。現代城市發展既需要充分利用市場制度推動產業要素向城市積聚與流動，同時也需要利用政府的推動力促使城市公共設施系統的完善。城市作為公共產品與私人產品的統一體，城市發展需要市場與政府、自發性與目標性等綜合力量的推進。從現代城市發展的趨勢看，混合型城市發展戰略是現代城市發展的必然趨勢。

長期以來，遵循市場導向戰略決策的西方已開發國家越來越重視政府有目的性的戰略規劃。而系統性、長遠性、前瞻性，以及經濟、社會、文化等因素的綜合性是現代城市規劃發展的方向，越來越受到各國和全世界重視的城市規劃，充分說明政府導向的城市戰略的因素在增加。如20世紀70年代以來，西方已開發國家在解決逆城市化形成的城市產業空洞問題時，就採取了政府主導型的戰略對策。與此同時，二戰以來實行政府導向戰略的開發中國家，為了矯正政府主導型戰略的弊端，則越來越重視市場導向的因素，注重發揮市場的力量。開發中國家則從另一個方向，向市場與政府混合作用的戰略模式靠近。

影響因素

經濟全球化對城市戰略定位的影響

21世紀是經濟全球化向縱深發展的世紀，經濟全球化對現代城市發展的影響主要表現在，使現代城市發展環境出現了同質化發展趨勢，對城市發展國際性與開放性提出新的挑戰。在制定21世紀城市發展戰略時，經濟全球化導致的同質化環境是必須考慮的有以下三個因素。

一是在城市發展的空間定位上，必須從全球化的高度來確定城市發展可利用資源的空間邊界。要從信息化改變的現代世界的空間中，從虛擬空間、關聯空間、輻射空間、核心空間等多維空間中確定城市發展的新空間和新位置。二是在城市發展的目標定位上，應從全球經濟發展趨勢與本地經濟優勢的結合中，確定21世紀城市發展戰略目標。在同質性中找出差異優勢，是確定新戰略目標不可缺少的新思路。三是在城市競爭對策制定上，應當考慮全球化背景下已提升的競爭平台和已發生的競爭內容來確定新競爭對策，確定如何打造新核心競爭力的競爭方案。

信息化技術對城市發展道路選擇的影響

城市發展的歷史證明，科學技術的發展是影響城市發展道路、城市發展結構的重要因素之一。在以信息技術為主的第三次科技革命的推動下，現代世界城市已經開始步入數位化時代。“數字城市”正在成為世界城市積極規劃和建設的全新目標。世界上許多城市都在進行著信息數位化進程。美國約有50個城市正在建設“數字城市”，香港也開始建設“數字港”。新加坡首先提出”智慧型城市”的構想並在積極進行中。現代城市以通信、計算機及信息資源網路化為基礎，廣泛利用數位化信息處理技術和網路通訊技術，將城市的各種信息資源加以整合，形成新的城市規劃、建設和管理的理念與調控手段已經顯得越來越重要。

現代分工體系對城市發展模式的影響

現代城市不僅是產業要素或產業群集聚的平台，同時也是現代社會化大生產分工發展的平台。可以說現代社會分工與城市的發展緊密相連。所以，按照現代分工發展的要求，在城市發展道路的選擇和城市產業類型定位上，需要考慮以下因素:一是要從經濟全球化背景下正在出現的新一輪分工與中國經濟發展的關係中，重新思考中國城市分工格局。二是要從中國產業升級發展的趨勢，思考城市的產業發展方向。三是要從地方的競爭優勢上，確定城市的產業發展戰略。在如何認識地方競爭優勢上，要走出一個誤區:這就是簡單地認為別人沒有的我有，就是競爭優勢。儘管某一城市有豐富的旅遊資源、獨特的礦產資源，但是有，不一定就是優勢，只有當這些資源成為社會需求的資源時，才能成為開發的優勢。

不同階層利益均衡對城市文明發展影響

無論是從城市經濟發展的內在要求看，還是從現代城市文明發展的趨勢看，以及從建立社會主義城市文明的本質要求看，中國的城市政治文明應當是以人為本、以知識為本的政治文明。所謂以人為本的城市文明，就是現代城市規劃和設計、城市財富的分配和使用，都應當在滿足人的發展、實現人的價值、體現人文關懷的目標下進行。由於城市中的人，是由各種利益群體和不同階層組成的人群，所以城市的政治文明必須是各種階層利益能夠在城市的政治制度框架中得到均衡表達的政治文明，這就是城市的民主政治。社會主義的城市政治應當是有利於城市生產力發展的政治，以適應現代信息技術和知識經濟發展的需要，這就是以知識為本的政治。所謂以知識為本的政治，就是城市的文化趨向和政治激勵都應當是朝著有利於城市知識積累和人的素質提高的方向發展。

目前在中國制定的城市發展戰略中，我們比較注重城市的經濟與產業發展，對城市文明與文化的發展重視不夠。所以，當我們思考面向21世紀中國城市的發展方向和模式時，必須考慮城市政治文明發展這個因素。

環境、資源的解決與城市可持續發展

在制定城市產業發展戰略中，必須考慮產業發展的可持續性。推動產業發展的政策必須與可持續發展的政策相配套。可持續發展的內涵在世界環境與發展委員會1987年的主題為“我們的共同未來”的報告中是這樣界定的：“可持續發展”是“既滿足當代人需要，又不對後代人滿足需要能力構成危害的發展”。要實現可持續發展，人類必須致力於：（1）消除貧困和實現適度的經濟成長；（2）控制人口和開發人力資源；（3）合理開發和利用資源，儘量延長資源的可供給年限，不斷開闢新的能源和其他資源；（4）保護環境和維護生態平衡；（5）滿足就業和生活的基本要求，建立公平的分配原則；（6）推動技術進步和對於風險的有效控制。中國政府已將“可持續發展”作為21世紀全中國人民的行動綱領，於1994年制定了《中國21世紀議程》。城市作為人口和產業活動集聚的中心，它在國民經濟和社會發展中占有極為重要的地位。如果城市環境是不可持續的，那么也就不可能真正實現可持續發展的目標。因此，如何維護城市的可持續性，將成為實施可持續城市發展戰略的核心內容。一個城市可持續性，具體表現在城市自然和環境的承載能力上，一個城市的自然與環境承載力越大，則意味著城市的產業發展空間越大。所以城市的產業集聚程度與城市的可持續發展具有很高的相關度。