基本介紹
- 中文名：土地徵用權
- 外文名：land expropriation right
- 類別：具體的行政徵用權
- 性質：社會公共權力
- 用於：壟斷公共強制力資源
簡介,特徵,遵循原則,補償問題,問題及對策,弊端,
簡介
征地制度是地管理的重要制度之一。我創的土地徵用制艘始十計畫經濟時代，隨著經濟體制的轉變，現行的征地制度越來越不適應市場經濟的要求．其內在的缺陷日益顯現。改革征地制度，加速土地資源的市場化配置進程成為當土地管理的重要課題。
特徵
（一）國家建設徵用土地的主體必須是國家
只有國家才能在國家建設徵用土地法律關係中充當徵用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法徵用集體所有土地的權利，儘管直接需要土地的並非國家，而是具體的國家機關，企事業單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程式向土地機關提出用地申請，並在申請批准後獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是徵用土地的主體，但是實際行使徵用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。
（二）國家建設徵用土地是國家行政行為，具有強制性
國家建設徵用土地並非民事行為，而是國家授權的並依照法律規定的依據和程式所實施的行政行為。①這是因為國家建設徵用土地法律關係的主體－－國家，土地被徵用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地徵用法律關係的產生並非基於雙方的自願和一致，而是基於國家的單方面的意思表示，無需被徵用土地的所有人同意。國家徵用土地的指令，是行政命令。對此，土地被徵用的集體經濟組織必須服從，而且在這種法律關係中也不遵循等價有償原則。
（三）國家建設徵用土地是國家公共利益的需要
國家建設徵用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這裡所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設，公用事業，市政建設，交通運輸，水利事業，國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業，其二，是廣義地國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利於社會主義現代化建設，有利於人民生活水平的提高，有利於綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批准的集體企業，三資企業，興辦國家主管機關批准的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設徵用土地的原因。
（四）國家建設徵用土地必須以土地補償為必備條件
國家建設徵用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被徵用地集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設徵用土地與土地徵購不同。它並不是等價的特種買賣，而是有補償條件的徵用，但是，對被徵用土地的適當補償，則是國家建設徵用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被徵用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，儘管土地為國家徵用，但是土地補償費以及其他費用並不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家並不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生於國家徵用土地行政行為和國家批准用地單位用地申請及被徵用土地使用權的行為。
（五）國家建設徵用土地的標的只能是集體所有的土地
國家建設徵用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國範圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟組織集體所有以後，到了1986年土地管理法規定的徵用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是徵用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非徵用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。
遵循原則
（一）十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則
中國人口多，耕地少並且在某些地區耕地又浪費嚴重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是中國的基本國策。各級人民政府應當採取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設徵用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規劃，嚴格管理，嚴格控制各項建設用地2，要優先利用荒地，非農業用地，儘量不用耕地3，要優先利用劣地，儘量不用良田4，加大土地監察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為。
（二）保證國家建設用地的原則
國家建設徵用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為徵用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相牴觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益得體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地得前提下保證國家建設用地。
（三）妥善安置被征地單位和農民的原則
集體土地徵用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應當根據國家法律規定，妥善安排被征地單位和農民的生產和生活：一是對被徵用土地的生產單位要妥善安排生產，二是對征地範圍內的拆遷戶要妥善安置，三是徵用的耕地要適當補償，四，是征地給農民造成的損失要適當補助。
（四）誰使用土地誰補償的原則
土地徵用的補償並不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家並不直接使用所徵用的土地，也不是使用該被徵用土地建設項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付徵用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務，承擔此項義務是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標準，向被徵用土地的集體組織給予補償。
補償問題
集體土地徵用的補償，是征地工作的主要內容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民地生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。
（一）徵用集體土地的補償原則
1、保持被征地農民原有生活水平的原則土地是農民最基本的生產資料，徵用農民的土地等於剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。
2、按照被徵用土地的原用途給予補償的原則。徵用土地的補償標準和補償範圍不能因徵用土地之後的用途改變而改變，而是按照被徵用土地的原用途確定補償標準和補償範圍原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
（二）徵用集體土地的補償範圍和標準：
國家建設徵用土地由用地單位支付補償費用。徵用土地的補償費用包括以下三項內容：1、土地補償費，主要是因國家徵用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，徵用耕地的土地補償費為該耕地被徵用前3年平均產值的6至10倍。徵用其他土地的補償費標準，由省自治區直轄市參照徵用耕地的補償費標準規定。
2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產資料並取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。徵用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被徵用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被徵用耕地的安置補助費，最高不得超過被徵用前三年平均年產值的15倍徵用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照徵用耕地的安置補助標準規定。3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處於生長而未能收穫的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。 （三）安置剩餘勞動力
因國家建設徵用土地造成的多餘勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被徵用單位，用地單位和有關單位，通過發展副業生產和舉辦鄉鎮企業等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業，並將相應的安置補助費轉撥給吸收勞動力的單位。
（四）土地補償費用的處理
國家建設徵用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。徵用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。③市縣和鄉鎮人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督，侵占，挪用被徵用土地單位的征地補償費用和其他有關費用構成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
問題及對策
現行的土地徵用制度是在50年代高度集中的計畫經濟體制時期形成的，當時對保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下問題亟待解決：
（一）相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用”。這些規定都強調了徵用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能徵用集體土地的。但是現行法律、法規並沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程式的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地範圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地範圍外的土地，應當屬於為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次徵用土地後，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這裡面的“公共利益需要”尺度很難把握。
（二）土地徵用的補償問題。土地徵用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。④為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地徵用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。
（三）土地徵用權的行使問題。從世界各國對土地徵用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是採用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，徵用為輔。當收買發生困難時，才實行土地徵用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要徵用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬於該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。儘管現行的《土地管理法》規定徵用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。
（四）土地收益分配和管理問題。土地徵用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處於劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村幹部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此儘管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計畫經濟的背景下產生的，隨著我國從計畫經濟向市場經濟轉變並趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，建議國家有關部門應儘快通過立法措施完善土地徵用制度，使之更加符合市場經濟的要求。
1、嚴格限定公益性用地範圍，土地徵用權只能為公共利益的需要而行使。中國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以徵用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。⑤在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地徵用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠徵用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。
2、以農用地市場價格作為確定土地徵用費的基本依據。現行《土地管理法》儘管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本徵地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟已開發國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計畫經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利於保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立中國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，徵用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處於現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在中國農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建築物的補償費。
3、合理分配土地徵用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。中國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，並發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由於我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地徵用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，並指導他們合理使用這部分收益，用於再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額套用於本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業科學技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。
此外，中國土地徵用制度，其他相關措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之後，可以真正實現政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過徵用農地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構在城市存量土地市場上採取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地範圍後非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利於保護耕地。二是縮小征地範圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產權市場，尤其是要建立和開放農村集體建設用地使用權市場。但必須符合土地利用總體規劃和土地用途管制，充分發揮市場機制的作用進行運作。三是加快中國農用地定級估價的步伐，以促進農用地市場迅速發育並使之逐步成熟，為改革中國土地徵用制度作出貢獻。四是應儘快出台土地徵用方面的法律，儘快建立以法律機制和經濟機制為紐帶的土地徵用制度。
弊端
一、我國土地徵用制度的世紀變遷
財產徵用是“行政主體為了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平補償原則，以強制方式取得私人不動產的所有權或其他物權的程式。”[1](P365)它的一個重要組成內容即為土地徵用，我國當前的土地徵用制度是在計畫經濟條件下形成的。
“憲法是一個國家發展進程的縮影，社會的變遷首先以不同的形式反映到憲法，使憲法具有歷史與時代的特徵。”[2](P1)從憲法層次上看，自新中國成立以來，我國先後誕生了四部憲法，即54年、75年、78年、82年四部憲法，每部憲法都規定了財產徵用制度，反映出我國土地徵用制度從一個由產生到不斷發展健全的實踐演變過程，同時也確立了財產徵用的憲法規範。1954年憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行徵購、徵用或者收歸國有。”1975年憲法與前部憲法相比沒有大的差別，僅在相同條款刪去“為了公共利益的需要”9個字。1978年憲法差別稍大一些，與前部憲法相比，主要是在相同條款刪去了“城鄉”“和其他生產資料”9個字。1982年憲法與前部憲法相比，增加了“為了公共利益的需要”9個字，恢復了1954年的提法，但又刪去了“的條件”“徵購”“或者收歸國有”共11個字。2004年3月14日，由十屆人大二次會議通過的《憲法修正案》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”這次修正案最明顯的舉動之一就是提出了土地有償使用，這較前部憲法及修正案有了巨大的進步。然而，令人遺憾的是，現行憲法在明確授予政府徵用權的同時，沒有為政府徵用權設定範圍、程式和補償標準，導致徵用在事實上的不受控制，這顯然不符合社會主義法治的內在要求。
二、我國土地徵用制度的現狀及存在的主要問題
制度和經濟發展之間究竟存在何種關係?林毅夫認為：“制度與經濟發展之間存在著清晰的雙向關係：一方面，制度會影響經濟發展的水平和進程;另一方面，經濟發展可以而且確實經常導致制度變遷。”[3](P16)我國現行土地徵用制度就是計畫經濟體制的產物，在當時特定的歷史條件下起過積極的作用。但是，隨著我國經濟改革的日益深化，原有土地徵用制度的賴依生存的基礎逐漸在蛻變，從而導致原有制度設計與實施中的弊端顯現化，並開始制約和影響我國農業經濟的健康發展和農民收入的穩步增長。
(一)制度設計指導思想有失公平。諾斯認為：“制度是一系列被制定出來的規則、守法程式和行為的道德倫理規範，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。”[4](P225-226)他認為，制度就是一個社會的遊戲規則，更規範地說，它們是決定人們的相互關係而人為設定的一些制約。一項好的制度安排，其最基本的功能是節約，即讓一個或更多的經濟人增進自身的福利而不使其他人的福利減少，或讓經濟人在他們的預算約束下達到更高的目標水平。但是，在我國土地徵用制度的設計理念中，存在一個明顯以犧牲農民利益實現經濟發展的指導思想。這是由計畫經濟的特點和當時的國情所決定的，在“整個社會就像一個大工廠”的年代，由於資本投入的先天不足，發展經濟只能靠農業支持工業，從內部來實現資本積累。這種指導思想下所設定的制度安排，在建國後的一段時期內適應並促進了我國經濟的快速發展，尤其是重工業的快速崛起。但是，這種強制性的制度安排也決定了土地徵用制度實施中雙方權利義務的嚴重不對稱，農民處在“遊戲規則”不利一方，承受了巨大的制度成本，並嚴重製約了農業經濟的發展和農民收入的增長。
(二)立法程式輕視農民土地財產權。2004年新修訂的《憲法》規定：“公民的合法私有財產不受侵犯。”但是“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民的私有財產實行徵收或徵用並給予補償。”《憲法》的上述規定，存在著一個理論悖論。我們知道，城市土地屬於國家所有，排除了其他權利人的存在。隨著城市的逐步擴容，不斷有農民集體所有的土地被劃入市區，這就導致了市區土地所有權由農民集體所有到國家所有的一種許可權歸屬轉變。如何實現轉變?農民權益在這種轉變中的地位如何?首先，為將新劃歸市區土地轉為國有，政府必然要動用手中的征地權。依照憲法，只有為了公共利益的需要才可行使征地權。但是，事實上城市大量用地並不符合公共利益。一些地方政府打著“經營土地”口號，以“城市土地歸國家所有”的理由，大肆徵用劃入市區的農民土地，以致引發了激烈的社會矛盾和潛在的社會衝突，不利於農業經濟的發展和社會的穩定秩序。從而可知，國家在立法中對農民土地產權保護的一種漠視，在城鄉經濟統籌協調發展的進程中“鄉”的權益又一次被無償的轉移至“城”內。
(三)公共利益界定範圍渾濁不清。國家行使土地徵用權的初衷就是為了實現公共利益社會最大化。但由於缺乏憲法和法律的明確界定，在計畫經濟年代和當前轉型期，政府一切活動都可以打著“公共利益”旗號，導致大量的非公共利益用地也靠征地來解決。在市場經濟中，土地是一種重要的生產要素，應主要靠市場配置。但現實生活中由於行政權力過度介入土地供應，把本應由市場解決的問題轉向採用行政手段，形成徵用全面替代市場，政府壟斷土地一級市場的局面，使得土地徵用機制被無限擴大。《土地管理法》第43條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家徵用的原屬於農民集體所有的土地。該條規定，集中反應了我國土地供應的行政化，行政手段代替了市場手段。
(四)土地徵用正當程式缺失。在現代憲法中，正當程式原則是財產權保護的核心。“所謂程式，就是為了法律性決定的選擇而預備的人們相互行為的系統安排。”[5](P76)通過程式規範權力(利)運行。由於財產徵用的不可避免，因此對財產的保護，主要是對財產徵用的目的、補償標準和徵用程式等方面的正當性進行檢驗。在現行土地徵用程式中，只規定了征地補償安置方案確定後，有關地方人民政府應當公告，並聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。但這與正當程式原則要求相差甚遠。主要欠缺在制定土地規劃、審查公共利益和確定補償標準時的公開聽證制度;在征地補償中，欠缺中立的評估機構;在發生糾紛時，欠缺相應的司法救濟。結果由於徵用程式不規範、不透明，中間醞釀了大量的尋租行為，產生了大量腐敗案件。
(五)補償標準偏低及補償金髮放渠道不合理。我國現行土地徵用補償標準是按土地的原用途給予補償。這個規定否認了農民對土地財產增殖的利益，是一種制度上的剝奪。拿耕地來說，具體補償費用包括土地補償費、安置補助費，及地上附著物和青苗補償費，忽視了農民土地承包經營權的存在。在實踐中，即使是上述較低的標準也由於農民在土地徵用中的弱勢地位，也往往不能及時、足額拿到。關於補償金髮放，實際操作中多是由用地單位直接支付給農村集體經濟組織負責人，至於具體標準、數額，如何分配，往往是暗箱操作，這就導致農地補償金髮放渠道不透明，使農民在征地補償中受到政府、開發商、村組負責人三層剝奪，利益嚴重受損。
(六)現行土地收益分配製度刺激政府多征地。我國的《土地管理法》第55條規定，新增建設用地的土地有償使用費70%歸地方政府。在實踐中，土地出讓費多採用一次性支付方式，造成土地徵用的收益和成本在地方政府官員的不同任期間的不平衡分布。在現有體制下，誰在任期間征地多、出讓多，誰收益就大。在出讓土地的收益和成本分配上，在任官員獲得都是收益，接任的官員幾乎承擔的都是成本。在這種激勵約束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢?據國土資源部統計，到2002年低，全國累計收取土地出讓金達7300多億，以非市場化的方式低價征地，高價出讓，成為不少地方政府創造政績，增加財政收入的重要渠道。
三、完善我國土地徵用制度的對策及措施
(一)重新樹立土地徵用正確理念。從規範國家與農民利益分配關係入手，建立以市場配置為基礎的土地供應制度。新中國建立後，國家通過工農產品價格“剪刀差”，讓廣大農村、農民付出了沉重代價。至今為止，在國家與農民利益關係問題上，各級政府仍普遍自覺或不自覺地存在著實現現代化必須以犧牲農民利益為代價的觀念。在當前城鄉差距加大的社會背景下若繼續採取“農業為工業積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農民永遠不能享受“國民待遇”，土地徵用制度改革就不會到位。在土地徵用制度改革設計中，應認識到土地徵用權這種公權力並不是政府廉價獲取土地的手段，真正地確立並落實“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的指導思想，轉變政府職能，建立以市場配置為基礎的土地供應制度。“政府永遠只是一個服務問題，而不是權力問題。”[6](P46)土地徵用制度只是政府為社會提供公共產品，為社會服務的形式，而不是政府謀利的手段。
(二)尊重和保護農民土地財產權。“所謂財產，從法律的觀念來看，財產是一組權力，一組所有者自由行使並且其行使不受他人干涉的關於資源的權力。”[7](P125)農民集體所有的土地是憲法確立和保護的屬於農民的重要財產，農民理應有自由運用財產、創造利益的權利。但在實際當中，農民的土地財產權常被虛化，這固然與這種權利形式的缺陷有關，但更重要的原因是政府保護產權意識淡薄。在土地徵用制度改革中，應把尊重和保護農民土地財產權作為制度設計的基礎。一是取消憲法第四款規定，掃清憲法上的障礙，二是將農民集體土地所有權和國有土地所有權同等對待，同等保護，不許厚此薄彼。允許規劃區內和規劃區外農民集體土地直接進入市場，由用地者和農民自由交易，政府只制定交易規則，做好監督者。這樣既可以減少土地徵用過程中的對抗，既擴大了土地供應，解決了城鎮化用地需求，又實現了土地供應平穩;也可使農民土地財產進入市場，獲取資產性收入，提高收入水平。
(三)明確界定公共利益，確立征地範圍。政府只有為了公共利益才能占用私人財產，是因為政府是某些公共產品的最有效率的供應者，這就意味著徵用權應被用來促進政府的公共產品而不是私人產品的供應。因此，當政府要供應那些具有非排他性和非對抗性特徵的產品時，徵用私人財產才是正當的。故公共利益是和公共產品相關聯的。在市場經濟體制下，公共建設項目不再像計畫經濟體制下完全由國家壟斷，現實建設中有些屬於公共利益範疇的用地具有較大的營利性。許多公共用途、公共事業項目都需要社會主體參與，這種情況下用地主體不僅包括公益性主體，也包括了營利性主體。具有公共利益目的的，其可能存在於市場競爭行業里，也可能存在於非市場競爭行業里。因此只有公共公益產品的供給和某些特殊類型的用地才能考慮行使徵用權。公共利益只是征地的一個必要條件，而不是充分條件。因為從原則上，政府可以從私人所有者手中按他們所要求的價格購買到包括土地在內的必要投入品來提供公共產品，只有當該談判成本過於高昂以致行使征地權成為必要時才可動用。在發達市場經濟國家如英、法、美等國家的許多公共事業是藉助民間力量投資開發建設，較少動用征地權，而是通過市場交易獲取土地。因為征地補償相當於市場價格以及征地繁瑣的手續加花費較長的時間往往令公益用地者不會首先考慮到動用徵用權去獲取土地。一般只有在收買困難時才實行土地徵用。這與我國大量“低門檻”濫用征地權的現象恰恰相反。因此必須滿足兩個條件才能考慮征地。一是為了公共利益，二是談判成本過於高昂。界定較窄的土地徵用範圍，可以改變過去濫用徵用權現象。
(四)完善土地徵用的法律程式。法律的嚴肅性和嚴格性就在於其程式。無程式既無法律。美國憲法修正案規定，未經正當法律程式不得剝奪任何人的生命，自由和財產。根據美國法院的解釋，正當法律程式包含兩方面含義：(1)正當法律程式是一個實體法規則，稱為實質的正當法律程式。這種意義的正當法律程式要求國會所制定的法律必須符合公平與正義;(2)正當法律程式是一個程式法的規則，稱為程式上的正當法律程式。這種意義上的正當法律程式要求行使權力剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人有要求聽證的權力。因此，聽證是美國公民根據憲法所享有的權利。英國與正當法律程式相對應的是“自然公正原則”。主要包括兩項內容：聽取對方意見和任何人不能做自己案件的法官。其中聽取對方意見又包括三項規則：公民在合理時間以前得到通知的權利;公民有了解行政機關論點的權利;公民有為自己辯護的權利。我國土地徵用程式就欠缺正當法律程式原則。現有規定是在征地補償安置方案確立之後聽取意見，剝奪了農民聽證的權利，並且沒有一個獨立於政府的機構主持聽證。在今後的修改中，應重點完善三個程式，健全一個機構。一是土地徵用公共利益聽證程式，主要就是否為公共利益進行聽證，並就征地面積、位置等合理性聽證，為正式聽證程式。二是征地補償標準聽證程式，對補償的公平合理進行聽證。只有在進行上述兩個聽證後，才能行使徵用權。三是土地徵用的司法救濟程式。“行政徵用的救濟制度是公民的權利和受益受到行政機關侵害時或可能受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。”建立一個獨立於政府的土地徵用委員會，負責主持公共利益聽證和征地補償聽證，並監督補償金髮放，確保正當法律程式原則的實現。
(五) 改革土地出讓金制度，遏制政府征地衝動。土地出讓金實際上就是若干年土地使用期的地租之和。政府獲得的土地出讓金很大程度上是預支未來的收益，表現在跨期地方政府角度，則是在任政府提前支取下任政府的收入，是對下任政府土地收益的透支。因此，可以對土地出讓金恢復其地租的經濟學本質，在任的地方政府可以出賣土地，但土地的收益則按年度在土地的使用年限內分期支付。對於本期政府來說，賣的地越多，給下任政府留下的預期收益就越多，這樣從經濟上就可以約束政府征地的衝動。另外通過土地出讓金分年度支付，降低了房地產開發商的成本，也有利於房地產業的健康發展。
(六) 提高征地補償門檻，規範征地準入制度。土地徵用補償必須公平合理。財產徵用的社會負擔原則意味著，為政府目的而徵用財產時，應公正地補償財產所有人的被征財產的價值，否則“特定的個體被剔挑出來承擔社會重負”將是不公平的。目前國際上有關投資保護的規定是充分、及時、有效的補償。我國三個外商投資企業法中規定的是“相應的補償”，土地法規定的是“適當的補償”。“相應”“適當”與“充分”差別很大，在實踐中掌握的標準也可能極不相同，容易在民眾中引起不滿。法律應該有統一的規定、統一的標準、統一的解釋，按照市價進行補償。“不合理的補償也是一種剝奪”。靠剝奪私人財產來完成城市建設和實現經濟發展是不可取的，法律應當規定對私人財產的徵用給予完全的補償。關於補償金的發放應由土地徵用委員會通過銀行直接發到被補償者個人手中，避免中間倒手，為貪污私分挪用補償金製造機會。
