土地一級開發

土地一級開發，是指由政府或其授權委託的企業，對一定區域範圍內的城市國有土地、鄉村集體土地進行統一的征地、拆遷、安置、補償，並進行適當的市政配套設施建設，使該區域範圍內的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉讓的過程。

基本介紹

• 中文名：土地一級開發
• 類屬：城市規劃名詞
• 目的：達到熟地並有償出讓或轉讓
• 相關法規：中華人民共和國土地管理法

開發流程

（一）原土地所有者或使用者在徵得區縣和鄉鎮政府或上級主管部門的同意後向市國土局提出土地一級開發申請。

（二）市國土局受理申請並進行土地開發項目預審。

（三）通過土地預審的項目，根據項目的性質，委託市、區縣土地儲備機構負責組織編制土地儲備開發實施方案，開發實施方案主要包括：待儲備開發地塊的範圍、土地面積、控規條件、地上物狀況、儲備開發成本、土地收益、開發計畫、實施方式等。

（四）編制了開發實施方案的項目上由市國土局會同市發展改革、規劃、建設、交通、環保等部門參加的聯審會，通過會審，對建設項目土地一級開發的實施方案中土地、產業政策、城市規劃、建設資質、交通及環保等條件提出原則意見。

（五）通過聯審會的項目確定土地開發主體

1、土地儲備機構負責實施土地開發的，由土地儲備機構負責籌措資金、辦理規劃、項目核准、征地拆遷及大市政建設等手續並組織實施。其中通過招標方式選擇開發企業負責土地開發具體管理的，開發企業的管理費用不高於土地儲備開發成本的2%。以招標方式確定開發企業後，土地儲備機構應當與中標開發企業簽訂土地一級開發管理委託協定。

2、通過招標方式選擇開發企業實施土地開發的，由開發企業負責籌措資金、辦理規劃、項目核准、征地拆遷和大市政建設等手續並組織實施。招標底價包括土地儲備開發的預計總成本和利潤，利潤率不高於預計成本的8%。通過招標方式確定開發企業後，土地儲備機構應當與中標開發企業簽訂土地一級開發委託協定

（六）土地儲備開發實施單位向市規劃部門辦理規劃意見，向市國土部門辦理用地手續，向市發展和改革委員會辦理核准手續，涉及交通、園林、文物、環保和市政專業部門的，應按照有關規定辦理相應手續

(七)如果開發項目涉及新增集體土地辦理農用地徵收、農轉用手續或存量國有建設用地收回國有土地使用權的，土地儲備開發實施單位依法辦理相關手續，並獲得市人民政府的批准。

（八）在取得市人民政府的批准檔案後由土地儲備開發實施單位到相關委辦局辦理征地、拆遷、市政基礎設施建設等相關手續。

組織實施征地、拆遷和市政基礎設施建設。危改、文保、綠隔等項目需按規定承擔回遷房建設。

（九）組織驗收

建設項目的土地一級開發完成後由市國土局組織相關委辦局進行驗收，驗收審核的內容：

1、審核土地一級開發成本

2、組織驗收土地開發程度是否達到契約的要求

3、根據委託契約支付相應土地開發費或管理費

4、納入市土地儲備庫

開發模式

從空間上來講，土地一級開發主要可分為成片（或連片）開發及分片開發兩類。當然，這只是一種約定俗成的說法，在法律上還沒有明確的規模指標界定；從時間上來講，一種是可以先做一級開發、再做二級開發，即一、二級開發分離的形式，另一種是一級開發包含在二級開發之中的形式；從性質上來講，一類是存量一級開發，包括舊城改造、舊村改造、城中村改造及退二進三（工業廠區改商業、住宅等第三產業）項目，另一種是增量一級開發，包括徵用和農轉用土地，有些是已納入城市總體規劃的成片征地開發，有些是總體規劃區以外單獨立項基建類項目。
根據土地一級開發涉及的類型不同及發展歷程，當前土地一級開發的開發模式主要有五種：
第一，割臘肉式：誰看上哪一塊就割給誰，開發商、用地單位自行做一級和二級開發。這種方式的好處是政府無需投入，缺點是政府收益也低，城市整體規劃難以實施，開發進度無法掌控、保障。儘管國家三令五申強調，今後經營性城市建設用地將一律先由政府進行一級開發，再進入土地市場，但割臘肉式仍將會延續相當長的時間。這是無可奈何的事情，在缺乏大額保證資金的情況下，很多制度是蒼白的。
第二，指婚式（即五統一）：成立土地儲備機構或指定專門成立的國有公司承擔一級開發，好處是政府收益相對豐厚，缺點是政府需要大量鋪墊資金，開發進度慢，沒錢的地方玩不起，更等不起。
第三，招親式：政府公開招標方案優、成本廉的企業承擔一級開發，根據土地使用權的轉移與否及分利辦法不同，在實際操作中又衍生為多種形式，如一級開發不發生土地使用權轉移的委託式，實際上相當於工程承包，也可以發生兩次土地使用權轉移，即政府將生地出讓給一級開發商，開發成熟後再由一級開發商轉讓給二級開發商，另一種叫“生地出讓-熟地回購”，即一級開發成熟後再由政府收儲統一上市。在政府與一級開發商的分利辦法上有固定收益、溢價分成、固定收益+溢價分成及完全市場操作等幾種，在惠州市政府與中信深圳集團一級開發合作中，政府作出了土地增值收益全部歸中信的承諾。
第四，新城公司式：直接成立新的城區公司壟斷一級開發經營，好處是政府主導，缺點是與市場脫節，甚至滋生腐敗。
第五，借殼上市式：目前國內土地證券仍為空白，可與境外有信譽、有資質機構合作土地一級開發，借殼上市融資，其缺點是政府容易陷入被動。如香港華潤曾經操作的10平方公里海南石梅灣項目採用的就是這一形式。

土地開發費

獲得土地後，對其開發的費用有三種：基礎設施配套費、公共事業建設配套費和小區開發配套費。 1．基礎設施配套費。對於基礎設施配套常常概括為“三通一平”和“七通一平”。“三通一平”指：通水、通路、通電、平整地面。“七通一平”指：通上水、通下水、通電、通訊、通氣、通熱、通路、平整地面。 2．公共事業建設配套費用。這與項目大小、用地規模有關，各地情況不一，視實際情況而定。 3．小區開發配套費。同公共事業建設配套費類似，各地根據用地情況確定合理的標準。

盈利模式

1 、工程總承包模式

土地一級開發企業接受土地整理儲備中心的委託，按照土地利用總體規劃、城市總體規劃等，對確定的存量國有土地、擬徵用和農轉用土地，統一組織進行征地、農轉用、拆遷和市政道路等基礎設施的建設。市土地儲備中心按照總建設成本的一定百分比作為經營利潤（北京市規定利潤率不高於預計成本的8%）。

2 、利潤分成模式

重慶市的土地一級開發採用的是這種方式，土地一級開發企業接受土地整理儲備中心的委託進行土地一級開發，生地變成熟地之後，土地儲備中心進行招拍掛出讓，出讓所得扣除開發成本後在市政府和企業之間按照一定的比例進行分成。

3、土地補償模式

土地一級開發企業在完成規定的土地一級開發任務後，土地儲備中心並不是給予現金計算，而是給予開發企業一定面積土地作為補償（可能需要走形式上的招拍掛）。此種方式的利潤率會高於第一種模式，但是對於企業的現金流壓力會比較大。

土地儲備機構負責實施開發的，其為主體。通過招標方式選擇開發企業負責整理的，開發企業的管理費用不高於土地儲備開發成本的2%，並由土地儲備中心同開發企業簽訂土地一級開發管理委託協定。

暫行辦法

第一條 為規範市區土地一級開發行為，更好地落實土地利用總體規劃和城市總體規劃，確保有計畫供應土地，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)和《國務院關於促進節約集約用地的通知》(國發〔2008〕3號)和《土地儲備管理辦法(國土資發〔2007〕277號)》等有關規定，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱土地一級開發，是指土地儲備機構按規定確定土地一級開發單位，依照土地利用總體規劃和城市規劃，對國有土地、集體土地依法實施拆遷、收回、徵收和市政基礎設施建設，達到土地供應條件的行為。

城中村和舊城改造，按本辦法規定實施土地一級開發。

第三條 市國土資源局(以下簡稱市國土局)負責土地一級開發管理工作，市土地儲備機構負責組織實施。市發改、建設、規劃、財政和審計等行政主管部門按照各自職責，做好相關工作。

第四條 土地一級開發堅持以政府主導、市場運作的原則，可以由土地儲備機構承擔，也可以由土地儲備機構通過招標方式選擇有實力的經濟實體承擔。一級開發後的土地，按照年度土地供應計畫和供地政策供應土地。

第五條 土地一級開發主要包括：

(一)辦理一級開發相關政府審批手續，包括規劃、項目核准或備案、征地、拆遷、市政建設、交評、環評等一級開發審批手續;

(二)實施集體土地徵收工作;

(三)實施國有土地收回(收購)及地上建築物徵收工作;

(四)完成地上附著物拆除、地下構築物拆移等工作;

(五)根據規劃條件進行土地平整及其他市政、配套基礎設施建設;

(六)其他一級開發工作。

第六條 土地一級開發實施方案由市土地儲備機構或轄區政府商市土地儲備機構編制，經市國土局審核後，報市政府批准。

土地一級開發實施方案應包括地塊現狀情況、土地及地上建築物權屬情況，規劃條件及供地方向，一級開發成本，資金籌備計畫，一級開發實施方式及時間安排等內容。

第七條 土地一級開發成本包括：

(一)前期費用;

(二)征地補償費、拆遷補償費、工程費;

(三)市政基礎設施、公共配套設施建設費用;

(四)財務費用和相關稅費;

(五)不可預見費。

第八條 土地儲備機構負責實施土地一級開發的，由土地儲備機構負責籌措資金、辦理規劃、項目核准、征地拆遷及大市政建設等手續並組織實施。管理費用按照土地一級開發成本的2%列支。

通過招標方式進行土地一級開發的，由土地儲備機構與中標單位簽訂土地一級開發協定。中標人負責籌措資金、辦理規劃、項目核准、征地拆遷和大市政建設等手續並組織實施。招標底價包括土地一級開發的預計總成本和利潤，利潤不高於成本的10%。

第九條 土地一級開發由土地儲備機構或土地儲備機構委託土地一級開發實施單位向建設、規劃、國土等部門辦理相關手續，涉及交通、園林、文物、環保、人防等有關單位的，應辦理相關手續。

第十條 土地一級開發涉及集體土地、農用地的，依法辦理土地徵收、農用地轉用審批手續。

第十一條 國有土地一級開發，由土地儲備機構、土地一級開發實施單位與土地使用權人、房屋產權人簽訂補償協定。