基本介紹
- 中文名：國務院關於加強城市基礎設施建設的意見
- 發布單位：國務院
- 文號：國發〔2013〕36號
- 發布時間：2013年9月6日
檔案發布,具體內容,內容解讀,解讀,
檔案發布
國務院關於加強城市基礎設施建設的意見
國發〔2013〕36號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對於改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化、確保2020年全面建成小康社會具有重要作用。當前，我國城市基礎設施仍存在總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題。加強城市基礎設施建設，有利於推動經濟結構調整和發展方式轉變，拉動投資和消費增長，擴大就業，促進節能減排。為加強和改進城市基礎設施建設，現提出了一些意見。
具體內容
一、總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，圍繞推進新型城鎮化的重大戰略部署，立足於穩增長、調結構、促改革、惠民生，科學研究、統籌規劃，提升城市基礎設施建設和管理水平，提高城鎮化質量；深化投融資體制改革，充分發揮市場配置資源的基礎性作用；著力抓好既利當前、又利長遠的重點基礎設施項目建設，提高城市綜合承載能力；保障城市運行安全，改善城市人居生態環境，推動城市節能減排，促進經濟社會持續健康發展。
（二）基本原則。
規劃引領。堅持先規劃、後建設，切實加強規劃的科學性、權威性和嚴肅性。發揮規劃的控制和引領作用，嚴格依據城市總體規劃和土地利用總體規劃，充分考慮資源環境影響和文物保護的要求，有序推進城市基礎設施建設工作。
民生優先。堅持先地下、後地上，優先加強供水、供氣、供熱、電力、通信、公共運輸、物流配送、防災避險等與民生密切相關的基礎設施建設，加強老舊基礎設施改造。保障城市基礎設施和公共服務設施供給，提高設施水平和服務質量，滿足居民基本生活需求。
安全為重。提高城市管網、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質量、運營標準和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災減災能力，保障城市運行安全。
機制創新。在保障政府投入的基礎上，充分發揮市場機製作用，進一步完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制。加大金融機構支持力度，鼓勵社會資金參與城市基礎設施建設。
二、圍繞重點領域，促進城市基礎設施水平全面提升
當前，要圍繞改善民生、保障城市安全、投資拉動效應明顯的重點領域，加快城市基礎設施轉型升級，全面提升城市基礎設施水平。
（一）加強城市道路交通基礎設施建設。
城市道路、橋樑建設改造。加快完善城市道路網路系統，提升道路網路密度，提高城市道路網路連通性和可達性。加強城市橋樑安全檢測和加固改造，限期整改安全隱患。加快推進城市橋樑信息系統建設，嚴格落實橋樑安全管理制度，保障城市路橋的運行安全。各城市應儘快完成城市橋樑的安全檢測並及時公布檢測結果，到2015年，力爭完成對全國城市危橋加固改造，地級以上城市建成橋樑信息管理系統。
城市步行和腳踏車交通系統建設。城市交通要樹立行人優先的理念，改善居民出行環境，保障出行安全，倡導綠色出行。設市城市應建設城市步行、腳踏車“綠道”，加強行人過街設施、腳踏車停車設施、道路林蔭綠化、照明等設施建設，切實轉變過度依賴小汽車出行的交通發展模式。
（二）加大城市管網建設和改造力度。
市政地下管網建設改造。加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網的建設、改造和檢查，優先改造材質落後、漏損嚴重、影響安全的老舊管網，確保管網漏損率控制在國家標準以內。到2015年，完成全國城鎮燃氣8萬公里、北方採暖地區城鎮集中供熱9.28萬公里老舊管網改造任務，管網事故率顯著降低；實現城市燃氣普及率94%、縣城及小城鎮燃氣普及率65%的目標。開展城市地下綜合管廊試點，用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程；中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區和各類園區地下管網應按照綜合管廊模式進行開發建設。
城市供水、排水防澇和防洪設施建設。加快城鎮供水設施改造與建設，積極推進城鄉統籌區域供水，力爭到2015年實現全國城市公共供水普及率95%和水質達標雙目標；加強飲用水水源建設與保護，合理利用水資源，限期關閉城市公共供水管網覆蓋範圍內的自備水井，切實保障城市供水安全。在全面普查、摸清現狀基礎上，編制城市排水防澇設施規劃。加快雨污分流管網改造與排水防澇設施建設，解決城市積水內澇問題。積極推行低影響開發建設模式，將建築、小區雨水收集利用、可滲透面積、藍線劃定與保護等要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件，因地制宜配套建設雨水滯滲、收集利用等削峰調蓄設施。加強城市河湖水系保護和管理，強化城市藍線保護，堅決制止因城市建設非法侵占河湖水系的行為，維護其生態、排水防澇和防洪功能。完善城市防洪設施，健全預報預警、指揮調度、應急搶險等措施，到2015年，重要防洪城市達到國家規定的防洪標準。全面提高城市排水防澇、防洪減災能力，用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。
城市電網建設。將配電網發展納入城鄉整體規劃，進一步加強城市配電網建設，實現各電壓等級協調發展。到2015年，全國中心城市基本形成500（或330）千伏環網網架，大部分城市建成220（或110）千伏環網網架。推進城市電網智慧型化，以滿足新能源電力、分散式發電系統併網需求，最佳化需求側管理，逐步實現電力系統與用戶雙向互動。以提高電力系統利用率、安全可靠水平和電能質量為目標，進一步加強城市智慧型配電網關鍵技術研究與試點示範。
（三）加快污水和垃圾處理設施建設。
城市污水處理設施建設。以設施建設和運行保障為主線，加快形成“廠網並舉、泥水並重、再生利用”的建設格局。優先升級改造落後設施，確保城市污水處理廠出水達到國家新的環保排放要求或地表水Ⅳ類標準。到2015年，36個重點城市城區實現污水“全收集、全處理”，全國所有設市城市實現污水集中處理，城市污水處理率達到85%，建設完成污水管網7.3萬公里。按照“無害化、資源化”要求，加強污泥處理處置設施建設，城市污泥無害化處置率達到70%左右；加快推進節水城市建設，在水資源緊缺和水環境質量差的地區，加快推動建築中水和污水再生利用設施建設。到2015年，城鎮污水處理設施再生水利用率達到20%以上；保障城市水安全、修復城市水生態，消除劣Ⅴ類水體，改善城市水環境。
城市生活垃圾處理設施建設。以大中城市為重點，建設生活垃圾分類示範城市（區）和生活垃圾存量治理示範項目。加大處理設施建設力度，提升生活垃圾處理能力。提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平。到2015年，36個重點城市生活垃圾全部實現無害化處理，設市城市生活垃圾無害化處理率達到90%左右；到2017年，設市城市生活垃圾得到有效處理，確保垃圾處理設施規範運行，防止二次污染，擺脫“垃圾圍城”困境。
（四）加強生態園林建設。
城市公園建設。結合城鄉環境整治、城中村改造、棄置地生態修復等，加大社區公園、街頭遊園、郊野公園、綠道綠廊等規劃建設力度，完善生態園林指標體系，推動生態園林城市建設。到2015年，確保老城區人均公園綠地面積不低於5平方米、公園綠地服務半徑覆蓋率不低於60%。加強運營管理，強化公園公共服務屬性，嚴格綠線管制。
提升城市綠地功能。到2015年，設市城市至少建成一個具有一定規模，水、氣、電等設施齊備，功能完善的防災避險公園。結合城市污水管網、排水防澇設施改造建設，通過透水性鋪裝，選用耐水濕、吸附淨化能力強的植物等，建設下沉式綠地及城市濕地公園，提升城市綠地匯聚雨水、蓄洪排澇、補充地下水、淨化生態等功能。
三、科學編制規劃，發揮調控引領作用
（一）科學編制城市總體規劃。牢固樹立規劃先行理念，遵循城鎮化和城鄉發展客觀規律，以資源環境承載力為基礎，科學編制城市總體規劃，做好與土地利用總體規劃的銜接，統籌安排城市基礎設施建設。突出民生為本，節約集約利用土地，嚴格禁止不切實際的“政績工程”、“形象工程”和滋生腐敗的“豆腐渣工程”。強化城市總體規劃對空間布局的統籌協調。嚴格按照規划進行建設，防止各類開發活動無序蔓延。開展地下空間資源調查與評估，制定城市地下空間開發利用規劃，統籌地下各類設施、管線布局，實現合理開發利用。
（二）完善和落實城市基礎設施建設專項規劃。城市基礎設施建設要著力提高科學性和前瞻性，避免盲目和無序建設。儘快編制完成城市綜合交通、電力、排水防澇和北方採暖地區集中供熱老舊管網改造規劃。抓緊落實已明確的污水處理及再生利用、生活垃圾處理設施建設、城鎮供水、城鎮燃氣等“十二五”規劃。所有建設行為應嚴格執行建築節能標準，落實《綠色建築行動方案》。
（三）加強公共服務配套基礎設施規劃統籌。城市基礎設施規劃建設過程中，要統籌考慮城鄉醫療、教育、治安、文化、體育、社區服務等公共服務設施建設。合理布局和建設專業性農產品批發市場、物流配送場站等，完善城市公共廁所建設和管理，加強公共消防設施、人防設施以及防災避險場所等設施建設。
四、抓好項目落實，加快基礎設施建設進度
（二）積極推進新項目開工。根據城市基礎設施建設專項規劃落實具體項目，科學論證，加快項目立項、規劃、環保、用地等前期工作。進一步最佳化簡化城市基礎設施建設項目審批流程，減少和取消不必要的行政干預，逐步轉向備案、核准與審批相結合的專業化管理模式。要強化部門間的分工合作，做好環境、技術、安全等領域審查論證，對重大基礎設施建設項目探索建立審批“綠色通道”，提高效率。在完善規劃的基礎上，對經審核具備開工條件的項目，要抓緊落實招投標、施工圖設計審查、確定施工及監理單位等配套工作，儘快開工建設。
（三）做好後續項目儲備。按照城市總體規劃和基礎設施專項規劃要求，超前謀劃城市基礎設施建設項目。各級發展改革、住房城鄉建設、規劃和國土資源等部門要解放思想，轉變職能和工作作風，通過統籌研究、做好用地規劃安排、提前下撥項目前期可研經費、加快項目可行性研究等措施，實現儲備項目與年度建設計畫有效對接。對2016年、2017年擬安排建設的項目，要抓緊做好前期準備工作，建立健全統一、完善的城市基礎設施項目儲備庫。
五、確保政府投入，推進基礎設施建設投融資體制和運營機制改革
（一）確保政府投入。各級政府要把加強和改善城市基礎設施建設作為重點工作，大力推進。中央財政通過中央預算內投資以及城鎮污水管網專項等現有渠道支持城市基礎設施建設，地方政府要確保對城市基礎設施建設的資金投入力度。各級政府要充分考慮和優先保障城市基礎設施建設用地需求。對於符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地。基礎設施建設用地要納入土地利用年度計畫和建設用地供應計畫，確保建設用地供應。
（二）推進投融資體制和運營機制改革。建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。政府應集中財力建設非經營性基礎設施項目，要通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性城市基礎設施項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。創新基礎設施投資項目的運營管理方式，實行投資、建設、運營和監管分開，形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化管理體制和運行機制。改革現行城市基礎設施建設事業單位管理模式，向獨立核算、自主經營的企業化管理模式轉變。進一步完善城市公用事業服務價格形成、調整和補償機制。積極創新金融產品和業務，建立完善多層次、多元化的城市基礎設施投融資體系。研究出台配套財政扶持政策，落實稅收優惠政策，支持城市基礎設施投融資體制改革。
六、科學管理，明確責任，加強協調配合
（一）提升基礎設施規劃建設管理水平。城市規劃建設管理要保持城市基礎設施的整體性、系統性，避免條塊分割、多頭管理。要建立完善城市基礎設施建設法律法規、標準規範和質量評價體系。建立健全以城市道路為核心、地上和地下統籌協調的基礎設施管理體制機制。重點加強城市管網綜合管理，儘快出台相關法規，統一規劃、建設、管理，規範城市道路開挖和地下管線建設行為，杜絕“拉鏈馬路”、窨井傷人現象。在普查的基礎上，整合城市管網信息資源，消除市政地下管網安全隱患。建立城市基礎設施電子檔案，實現設市城市數字城管平台全覆蓋。提升城市管理標準化、信息化、精細化水平，提升數字城管系統，推進城市管理向服務民眾生活轉變，促進城市防災減災綜合能力和節能減排功能提升。
（二）落實地方政府責任。省級人民政府要把城市基礎設施建設納入重要議事日程，加大監督、指導和協調力度，結合已有規劃和各地實際，出台具體政策措施並抓好落實。城市人民政府是基礎設施建設的責任主體，要切實履行職責，抓好項目落實，科學確定項目規模和投資需求，公布城市基礎設施建設具體項目和進展情況，接受社會監督，做好城市基礎設施建設各項具體工作。對涉及民生和城市安全的城市管網、供水、節水、排水防澇、防洪、污水垃圾處理、消防及道路交通等重點項目納入城市人民政府考核體系，對工作成績突出的城市予以表彰獎勵；對質量評價不合格、發生重大事故的政府負責人進行約談，限期整改，依法追究相關責任。
（三）加強部門協調配合。住房城鄉建設部會同有關部門加強對城市基礎設施建設的監督指導；發展改革委、財政部、住房城鄉建設部會同有關部門研究制定城市基礎設施建設投融資、財政等支持政策；人民銀行、銀監會會同有關部門研究金融支持城市基礎設施建設的政策措施；住房城鄉建設部、發展改革委、財政部等有關部門定期對城市基礎設施建設情況進行檢查。
國務院
2013年9月6日
內容解讀
《國務院關於加強城市基礎設施建設的意見》16日在中國政府網發布。這是改革開放以來，首次以國務院的名義就城市基礎設施建設發文，具有標誌性意義。
這份檔案，傳遞出政府在加強城市基礎設施建設中哪些重要信號？帶著這個問題，記者採訪了參與起草這份檔案的有關部委官員和相關領域專家。
一條清晰理念：民生優先
城市基礎設施建設，與民生密切相關。
《意見》明確要求，優先加強供水、供氣、供熱、電力、通信、公共運輸、物流配送、防災避險等與民生密切相關的基礎設施建設，加強老舊基礎設施改造。
住房城鄉建設部政策研究中心主任秦虹說：“城市建設不能只搞地面建設，只搞形象工程，必須以人為本、為人服務。人是城市的主體，城市居民和企業為城市交稅，城市就應提供必需的公共基礎設施服務。如果不是民生優先，而是形象優先，就會大量浪費財政資源。”
《意見》還對一些與民生密切相關的城市基礎設施建設提出了具體時間表。如到2015年，36個重點城市城區實現污水“全收集、全處理”和生活垃圾全部實現無害化處理；重要防洪城市達到國家規定的防洪標準；用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系等。
住房城鄉建設部城市建設司副司長李如生說：“城市基礎設施是城市賴以生存的根本，直接關係到人民民眾的生產生活及社會公共服務，對於保障城市正常運行、改善城市人居環境、具有不可替代的作用。”
一項基本原則：安全為重
地陷、內澇、橋斷、燃氣管道爆炸，近年來，地下管網事故、道路橋樑事故頻發，嚴重威脅人民民眾生命財產安全，影響城市正常運行。
為此，《意見》明確，“安全為重”是加強城市基礎設施建設的重要基本原則。要求提高城市管網、排水防澇、消防、交通、污水和垃圾處理等基礎設施的建設質量、運營標準和管理水平，消除安全隱患，增強城市防災減災能力，保障城市運行安全。
中國城市規劃研究院副院長邵益生說：“近年來，以水安全為代表的城市安全問題愈來愈嚴峻。城市供水系統好比是為城市輸血的動脈，現有供水設施的輸血能力滿足不了快速城鎮化的需要，必須加強設施建設和改造力度，提高供水安全保障和支撐能力。”
秦虹說：“與高樓林立、高橋飛架、車流如龍的景象相比，我們的城市在公共設施抗禦災害方面的能力先天不足、儲備不夠，應對突發事件的能力極其脆弱，已經成為城市建設中的短板，必須加強。”
據邵益生介紹，截至2012年，我國城市已聚集了51．7%的人口和超過80%的經濟總量和社會財富。他說：“城市基礎設施是保障城市運行安全的生命線，一旦出現問題，不僅損失巨大，而且影響全局。提高城市環境安全，既能造福廣大民眾又能提高新型城鎮化質量。”
一個鮮明特色：推進投融資體制改革
加強城市基礎設施建設，離不開資金的投入。錢從哪裡來？《意見》明確提出要在“確保政府投入”的基礎上，“推進基礎設施建設投融資體制和運營機制改革”。
李如生說：“城市基礎設施建設投資需求大，建設周期長，具有先導性、基礎性、長效性的特徵，必須確保政府必要的投入。要在保障政府投入的基礎上，充分發揮市場機制的作用。建立政府與市場合理分工的城市基礎設施投融資體制。”
根據《意見》，中央財政通過中央預算內投資以及城鎮污水管網專項等現有渠道支持城市基礎設施建設，地方政府要確保對城市基礎設施建設的資金投入力度。
浙江財經大學校長王俊豪說：“推進投融資體制改革，一方面民間資本的進入有利於形成多元主體的市場結構，促進基礎設施行業的企業改革，提高城市基礎設施的投資與運營效率，另一方面還有利於緩解政府財政壓力，減輕地方政府債務負擔。”
王俊豪建議，應儘快出台規範性檔案，制定推進投融資體制改革的總體規劃及其實施細則。鼓勵和引導民間資本以獨資、合資、合作、資產收購等方式直接參與市政基礎設施項目的建設；鼓勵和引導民間資本通過購買地方政府債券、投資基金、股票等間接方式參與市政基礎設施項目的建設。
一種雙重效應：造福百姓 促進發展
加強城市基礎設施建設，既能造福廣大百姓，又能促進經濟發展。
據李如生介紹，當前我國城市基礎設施建設存在總量不足、標準不高和運行管理粗放三方面問題。
他說：“如城市排水管網覆蓋率尚不足50%，約2．3億城鎮人口尚未使用燃氣，近20%的城市生活垃圾沒有實行無害化處理。此外，伴隨著城鎮化的發展，還將有近2億人口進入城市，需新建設施滿足增量人口的需求。”
秦虹表示，加強城市基礎設施建設，有利於改善人居環境，滿足民眾生活需求。
她說：“我國城鎮化率不斷提高，目前每年新增常住人口仍有2000多萬，城鎮人口的增加，對道路、供水、公交等基礎設施必然增加需求。如果建設不能跟上，城市的有序運行就會出現問題。”
另一方面，加快城市基礎設施建設，可帶動鋼鐵、水泥、建材、裝備、儀表、信息等相關產業發展，為企業發展提供機遇，為擴大就業增添崗位。
李如生說：“加快推進城市基礎設施建設，可以接續形成新的經濟成長點，發揮助推經濟實現持續健康發展和改善民生的積極效應。”
解讀
《意見》指出，加強城市基礎設施建設，要圍繞推進新型城鎮化的重大戰略部署，切實加強規劃的科學性、權威性和嚴肅性，堅持先地下、後地上，提高建設質量、運營標準和管理水平。要深化投融資體制改革，在確保政府投入的基礎上，充分發揮市場機製作用，吸引民間資本參與經營性項目建設與運營，改善城市人居生態環境，保障城市運行安全。
《意見》明確了當前加快城市基礎設施升級改造的重點任務：一是加強城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱、通信等各類地下管網建設和改造。開展城市地下綜合管廊試點。到2015年，建設完成污水管網7.3萬公里，完成全國城鎮燃氣8萬公里和北方採暖地區城鎮集中供熱9.28萬公里老舊管網改造任務。二是加強城市排水防澇防洪設施建設，解決城市積水內澇問題。到2015年，重要防洪城市達到國家規定的防洪標準。用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。三是加強城市污水和生活垃圾處理設施建設。到2015年，全國所有設市城市實現污水集中處理，城市污水處理率達到85%，生活垃圾無害化處理率達到90%左右，污水處理設施再生水利用率達到20%以上。四是加強城市道路交通基礎設施建設。發揮捷運等的公共運輸骨幹作用，到2015年，全國軌道交通新增運營里程1000公里。積極發展大容量地面公共運輸，增強城市路網的銜接連通和可達性、便捷度。儘快完成城市橋樑安全檢測和危橋加固改造。加強行人過街、腳踏車停車等設施建設。五是加強城市電網建設。到2015年，全國中心城市基本形成500（或330）千伏環網網架，大部分城市建成220（或110）千伏環網網架。推進城市電網智慧型化，提高電力系統利用率、安全可靠水平和電能質量。六是加強生態園林建設。提升城市綠地蓄洪排澇、補充地下水等功能。到2015年，設市城市至少建成一個具有一定規模，水、氣、電等設施齊備，功能完善的防災避險公園。
