基本介紹
- 中文名：國務院關於加強固定資產投資項目資本金管理的通知
- 發布機構：國務院
- 發布時間：2019年11月20日
- 實施日期：2019年11月20日
- 發文字號：國發〔2019〕26號
政策全文,內容解讀,解讀一,解讀二,
政策全文
國務院關於加強固定資產投資項目資本金管理的通知
國發〔2019〕26號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
對固定資產投資項目（以下簡稱投資項目）實行資本金制度，合理確定並適時調整資本金比例，是促進有效投資、防範風險的重要政策工具，是深化投融資體制改革、最佳化投資供給結構的重要手段。為更好發揮投資項目資本金制度的作用，做到有保有控、區別對待，促進有效投資和風險防範緊密結合、協同推進，現就加強投資項目資本金管理工作通知如下：
一、進一步完善投資項目資本金制度
（一）明確投資項目資本金制度的適用範圍和性質。該制度適用於我國境內的企業投資項目和政府投資的經營性項目。投資項目資本金作為項目總投資中由投資者認繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務和利息；投資者可按其出資比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回。黨中央、國務院另有規定的除外。
（二）分類實施投資項目資本金核算管理。設立獨立法人的投資項目，其所有者權益可以全部作為投資項目資本金。對未設立獨立法人的投資項目，項目單位應設立專門賬戶，規範設定和使用會計科目，按照國家有關財務制度、會計制度對撥入的資金和投資項目的資產、負債進行獨立核算，並據此核定投資項目資本金的額度和比例。
（三）按照投資項目性質，規範確定資本金比例。適用資本金制度的投資項目，屬於政府投資項目的，有關部門在審批可行性研究報告時要對投資項目資本金籌措方式和有關資金來源證明檔案的合規性進行審查，並在批准檔案中就投資項目資本金比例、籌措方式予以確認；屬於企業投資項目的，提供融資服務的有關金融機構要加強對投資項目資本金來源、比例、到位情況的審查監督。
二、適當調整基礎設施項目最低資本金比例
（四）港口、沿海及內河航運項目，項目最低資本金比例由25%調整為20%。
（五）機場項目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎設施項目維持20%不變。其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。實行審批制的項目，審批部門可以明確項目單位按此規定合理確定的投資項目資本金比例。實行核准或備案制的項目，項目單位與金融機構可以按此規定自主調整投資項目資本金比例。
（六）法律、行政法規和國務院對有關投資項目資本金比例另有規定的，從其規定。
三、鼓勵依法依規籌措重大投資項目資本金
（七）對基礎設施領域和國家鼓勵發展的行業，鼓勵項目法人和項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具，多渠道規範籌措投資項目資本金。
（八）通過發行金融工具等方式籌措的各類資金，按照國家統一的會計制度應當分類為權益工具的，可以認定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%。存在下列情形之一的，不得認定為投資項目資本金：
1. 存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；
2. 當期債務性資金償還前，可以分紅或取得收益；
3. 在清算時受償順序優先於其他債務性資金。
（九）地方各級政府及其有關部門可統籌使用本級預算資金、上級補助資金等各類財政資金籌集項目資本金，可按有關規定將政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。
四、嚴格規範管理，加強風險防範
（十）項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金。籌措投資項目資本金，不得違規增加地方政府隱性債務，不得違反國家關於國有企業資產負債率相關要求。不得拖欠工程款。
（十一）金融機構在認定投資項目資本金時，應嚴格區分投資項目與項目投資方，依據不同的資金來源與投資項目的權責關係判定其權益或債務屬性，對資本金的真實性、合規性和投資收益、貸款風險進行全面審查，並自主決定是否發放貸款以及貸款數量和比例。項目單位應當配合金融機構開展投資項目資本金審查工作，提供有關資本金真實性和資金來源的證明材料，並對證明材料的真實性負責。
（十二）自本通知印發之日起，凡尚未經有關部門審批可行性研究報告、核准項目申請報告、辦理備案手續的投資項目，均按本通知執行。已經辦理相關手續、尚未開工、金融機構尚未發放貸款的投資項目，可以按本通知調整資金籌措方案，並重新辦理審批、核准或備案手續。已與金融機構簽訂相關貸款契約的投資項目，可按照原契約執行。
國務院
2019年11月20日
（此件公開發布）
內容解讀
解讀一
問：《通知》出台的背景是什麼？
答：固定資產投資項目資本金制度是最佳化投資結構、深化投資領域供給側結構性改革的重要手段。適時調整項目最低資本金比例，對精準調整投資結構、促進投資高質量發展和防範風險，都具有重要的作用。黨中央、國務院高度重視發揮投資項目資本金制度的作用，並將其作為投資管理的重要政策工具。1996年我國建立投資項目資本金制度的初衷，就是要更好引導投資結構調整、防範投融資風險。2004年、2009年、2015年國務院對項目最低資本金比例進行了三次調整，在當時背景下，對加強巨觀經濟調控、保持國民經濟持續健康發展起到了積極效果。
今年以來，黨中央對做好“六穩”工作、促進有效投資、加大基礎設施補短板力度作出重要部署、提出明確要求。今年《政府工作報告》提出要“創新項目融資方式，適當降低基礎設施等項目資本金比例”。為貫徹黨中央國務院的決策部署，確有必要發揮項目資本金制度的引導作用，通過適當調整資本金比例，降低基礎設施短板領域投資門檻，調動各方積極性，加大有效投資力度，促進形成強大國內市場和產業結構調整，提升中長期供給能力，確保投資增速保持在合理區間。
此外，經過多年來的投融資體制改革，項目資本金制度本身也需要適應新的形勢、針對新出現的問題進一步完善。因此，《通知》除了對項目最低資本金比例進行調整外，還明確了加強和改進項目資本金管理的一系列政策措施。也就是說，出台《通知》，既是應對當前經濟下行壓力，擴大近期和當前一段時間有效投資的需要，同時也是在深化改革中跟進制度建設、對項目資本金制度和管理的一次完善。
問：《通知》的主要內容是什麼？
答：一是進一步強調堅持和完善投資項目資本金制度的必要性。《通知》提出，投資項目資本金制度是我國投資管理中應當堅持和不斷完善的基本制度，要求各地區、各部門、各單位要自覺遵守各項規定，切實發揮其在當前形勢下促進有效投資和防範債務風險的作用。
二是以加強項目資本金核算管理為重點進行制度完善。《通知》對“項目資本金對項目來說是非債務性資金”這一本質屬性，以及項目資本金制度的適用範圍進行了明確。特別是在資本金管理上，與國際通行規則接軌，與我國的財務會計制度接軌，區分“設立獨立法人的項目”和“未設立獨立法人的項目”，對項目資本金的核算分別作出了規定。
三是適當下調基礎設施項目最低資本金比例。《通知》規定，對港口、沿海及內河航運項目，項目最低資本金比例由25%下調為20%。同時，對其他補短板領域的基礎設施項目，在達到合理收益水平和較強償債能力的前提下，允許對項目最低資本金比例按照不超過5個百分點的幅度下浮。
四是對多渠道籌措項目資本金作出規定。《通知》提出，鼓勵項目法人和項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具，多渠道規範籌措投資項目資本金，並明確上述資本金的認定標準。同時，要求各級政府及有關部門要統籌使用各類財政資金籌集項目資本金，並按有關規定將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。
五是嚴格落實中央要求，強化防範風險。《通知》強調，項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為項目資本金。籌措項目資本金不得違規增加地方政府隱性債務，不得違反國家有關國有企業資產負債率相關要求。
問：《通知》對項目最低資本金比例作了哪些調整，主要考慮是什麼？
答：相比於以往對項目最低資本金比例的調整，此次調整有很多創新之處，主要體現在以下三方面。
一是堅持突出重點、精準發力。目前我國人均基礎設施存量相當於西方已開發國家的20%-30%，並且在交通、水利、能源、生態環保、社會民生等基礎設施領域仍存在不少短板，總體來看，我國在基礎設施領域投資仍有很大空間和潛力。因此，為了貫徹落實黨中央、國務院關於“六穩”工作和補短板的決策部署，根據《政府工作報告》的要求，《通知》重點針對基礎設施領域適當下降了資本金比例。
二是堅持原則性和靈活性的相統一。《通知》適當下調並明確了項目資本金比例的統一要求。同時考慮到項目回報水平、收益覆蓋債務融資的能力各有差異，有些項目建成後收益好、償債能力強，因此《通知》允許金融機構可以不一刀切，對那些投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的優質項目，在資本金比例上賦予一定的靈活性，允許在不超過5個百分點的幅度內適當降低項目資本金最低比例。
三是堅持制度規範和發揮市場作用相結合。《通知》注重發揮市場的自我約束機制，明確規定，項目最低資本金比例是項目資本金比例的下限，實際比例需要投資方、金融機構在執行國家規定的基礎上，綜合考慮項目的投資收益、貸款風險等實際情況，自主確定，並進一步要求金融機構應按照商業化原則，加強對項目資本金來源、比例、到位情況的審查監督，並自主決定是否發放貸款以及貸款的數量和比例。
問：《通知》首次對項目資本金核算作出規定，主要考慮是什麼？
答：明確對項目資本金的核算要求主要是兩個目的，一是為了防風險，使按規定比例籌措的資本金可精準測算；二是為了防止對合規資金可以認定為資本金的誤傷。項目資本金是對投資項目而言的非債務性資金，因此能不能把某一部分資金認定為資本金，必須根據資金與項目的權責關係來判斷。隨著投資項目資金來源多渠道、資金籌措方式多樣化，資金和項目的權責關係日益複雜。《通知》明確項目資本金的核算要求，實際是通過核算進一步將債務性資金和非債務性資金區分開來，便於資本金的認定和比例核定。這對有關方面準確規範地貫徹執行項目資本金制度，真正發揮項目資本金制度的作用至關重要。因此，《通知》在項目資本金管理上引入了財務會計制度。特別是對“未設立獨立法人的投資項目”，要求對投資項目設立專門賬戶，規範設定和使用會計科目，按照國家有關財務制度、會計制度對撥入的資金和項目的資產、負債進行獨立核算。
問：《通知》對解決基礎設施項目資本金籌措困難問題，提出了哪些政策？
答：隨著當前金融創新的深入推進，出現了各種形式的金融工具，如永續債券、可轉換債券、權益型REITs以及可進行股權投資的銀行理財資金、基金、信託計畫等。按照現行的有關財務會計制度，有些金融工具分類為權益工具，與之相對應的募集資金存在認定為項目資本金的可行性和必要性。因此，為了引導社會投資，充分利用市場資金解決基礎設施項目資本金籌措困難問題，《通知》規定“對基礎設施領域和其他國家鼓勵發展的行業，鼓勵項目法人和項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具，多渠道規範籌措投資項目資本金”，同時規定“通過以上方式籌措的各類資金，按照國家統一的會計制度應當分類為權益工具的，可以認定為投資項目資本金”。這樣規定，將起到以下積極作用。一是有利於維護投資者的合法投資權益，充分調動社會資金參與基礎設施項目投資的積極性。二是有利於充分利用好社會股權投資資金，發揮其作為資本金的撬動、放大作用，切實促進有效投資。三是擴大金融服務實體經濟的渠道和方式，引導社會資金脫虛向實，服務實體經濟投融資需求、支持實體經濟建設。
問：《通知》對防風險作出哪些規定？
答：項目資本金制度既是投資調控的手段，又是風險防範機制。規定項目資本金的最低比例，本身就是防範金融風險、促進金融機構穩健運營的需要。同時，為了貫徹落實黨中央、國務院防範債務風險的部署，《通知》對項目資本金的管理進一步作出規定。
一是項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為項目資本金。籌措項目資本金不得違規增加地方政府隱性債務，不得違反國家有關國有企業資產負債率相關要求。
二是為進一步強化風險防範機制，《通知》在鼓勵多渠道籌措項目資本金的同時，明確要求通過發行權益型、股權類金融工具籌措的項目資本金，不得高於項目資本金總額的50%。
三是金融機構在認定項目資本金時，嚴格區分投資項目與項目投資方，依據不同來源資金與投資項目的權責關係判定其權益或債務屬性，對資本金的真實性、合規性和投資收益、貸款風險進行全面審查。同時，項目單位應配合金融機構開展資本金審查工作，提供關於資本金真實性和資金來源的證明材料，並對證明材料的真實性負責。
解讀二
經李克強總理簽批，國務院日前印發《關於加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（以下簡稱《通知》）。
《通知》指出，對固定資產投資項目實行資本金制度，合理確定並適時調整資本金比例，是促進有效投資、防範風險的重要政策工具，是深化投融資體制改革、最佳化投資供給結構的重要手段。要按照黨中央、國務院關於做好“六穩”工作和深化投融資體制改革要求，更好發揮投資項目資本金制度的作用，做到有保有控、區別對待，實現有效投資和風險防範緊密結合、協同推進。《通知》就加強投資項目資本金管理工作提出四個方面政策措施。
一是進一步完善投資項目資本金制度。明確投資項目資本金制度的適用範圍和性質，分類實施投資項目資本金核算管理，按照投資項目性質，規範確定資本金比例。
二是適當調整基礎設施項目最低資本金比例。港口、沿海及內河航運項目，項目最低資本金比例由25%調整為20%。機場項目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎設施項目維持20%不變。其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。
三是鼓勵依法依規籌措重大投資項目資本金。對基礎設施領域和國家鼓勵發展的行業，鼓勵項目法人和項目投資方通過發行權益型、股權類金融工具，籌措不超過50%比例的項目資本金。地方各級政府及其有關部門可統籌使用本級預算資金、上級補助資金等各類財政資金籌集項目資本金，可按有關規定將政府專項債券作為符合條件的重大項目資本金。
四是嚴格規範管理，加強風險防範。項目借貸資金和不符合國家規定的股東借款、“名股實債”等資金，不得作為投資項目資本金。籌措投資項目資本金，不得違規增加地方政府隱性債務，不得違反國家關於國有企業資產負債率相關要求。不得拖欠工程款。金融機構在認定投資項目資本金時，應嚴格區分投資項目與項目投資方，對資本金的真實性、合規性和投資收益、貸款風險進行全面審查。
