國務院辦公廳關於推行環境污染第三方治理的意見

2014年12月27日，國務院辦公廳以國辦發〔2014〕69號印發《關於推行環境污染第三方治理的意見》。該《意見》分總體要求、推進環境公用設施投資運營市場化、創新企業第三方治理機制、健全第三方治理市場、強化政策引導和支持、加強組織實施6部分22條。

主要目標是：到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。環境公用設施投資運營體制改革基本完成，高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系基本形成；第三方治理業態和模式趨於成熟，湧現一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。

（概述圖參考資料來源）

基本介紹

• 中文名：國務院辦公廳關於推行環境污染第三方治理的意見
• 發布機關：國務院辦公廳
• 發布字號：國辦發〔2014〕69號
• 發布日期：2015年01月14日

意見

國務院辦公廳關於推行環境污染第三方治理的意見
國辦發〔2014〕69號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按契約約定支付費用，委託環境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。各地區、有關部門已經在第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機制不健全，法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理，經國務院同意，現提出以下意見：

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，堅持社會主義市場經濟改革方向，按照黨中央、國務院的決策部署，以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全統一規範、競爭有序、監管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，不斷提升我國污染治理水平。
（二）基本原則。
1.堅持排污者付費。根據污染物種類、數量和濃度，排污者承擔治理費用，受委託的第三方治理企業按照契約約定進行專業化治理。
2.堅持市場化運作。充分發揮市場配置資源的決定性作用，尊重企業主體地位，營造良好的市場環境，積極培育可持續的商業模式，避免違背企業意願的“拉郎配”。
3.堅持政府引導推動。更好地發揮政府作用，創新投資運營機制，加強政策扶持和激勵，強化市場監管和環保執法，為社會資本進入創造平等機會。
（三）主要目標。到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。環境公用設施投資運營體制改革基本完成，高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系基本形成；第三方治理業態和模式趨於成熟，湧現一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。

二、推進環境公用設施投資運營市場化

（四）改革投資運營模式。推動環境公用設施管理向獨立核算、自主經營的企業化模式轉變，實行投資、建設、運營和監管分開，形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化運行機制。對可經營性好的城市污水、垃圾處理設施，採取特許經營、委託運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、轉讓產權、資產證券化等方式盤活存量資產。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，採取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模組化建設、一體化運營。對以政府為責任主體的城鎮污染場地治理和區域性環境整治等，採用環境績效契約服務等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環境服務公司開展綜合環境服務。
（五）推進審批便利化。對政府和社會資本合作開展的第三方治理項目，要認真編制實施方案，從項目可行性、財政負擔能力、公眾意願和接受程度等方面進行科學評估和充分論證，相關部門要依法依規加快規劃選址、土地利用、節能、環評等前期建設條件的審查。各地區要改進審批方式，提高審批效率。有條件的地區要建立聯合審查制度，在政府統一的政務審批平台上實行並聯審批。
（六）合理確定收益。對特許經營、委託運營類項目，要參考本行業平均利潤、銀行存貸款利率等因素，科學確定投資收益水平，並逐步向約定公共服務質量下的風險收益轉變，政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環境績效契約服務類項目，要建立公平、合理的績效考核和評價機制，公共財政支付水平與治理績效掛鈎。完善價格調整機制，明確約定中標價的調整周期、調整因素和啟動條件等。
（七）保障公共環境權益。統籌好公益性和經營性關係，對項目經營者處置相關的特許經營權、土地使用權、設施和企業股權等資產及其權益作出限制性約定，不得隨意轉讓。建立退出機制，制定臨時接管預案，在項目經營者發生危害公共利益和公共安全情形時，及時啟動臨時接管預案。

三、創新企業第三方治理機制

（八）明確相關方責任。排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委託要求，承擔約定的污染治理責任。抓緊出台第三方治理的規章制度，對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規定。
（九）規範合作關係。研究制定第三方治理管理辦法，發布標準契約範本，保障相關方合法權益。排污企業和第三方治理企業應按照有關法律法規和市場規則，簽訂委託治理契約，約定治理標準、內容、費用；通過履約保證金（保函）、擔保、調解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監督機制。
（十）培育企業污染治理新模式。在工業園區等工業集聚區，引入環境服務公司，對園區企業污染進行集中式、專業化治理，開展環境診斷、生態設計、清潔生產審核和技術改造等；組織實施園區循環化改造，合理構建企業間產業鏈，提高資源利用效率，降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業和中小企業，鼓勵推行環境績效契約服務等方式引入第三方治理。
（十一）探索實施限期第三方治理。選擇若干有條件地區的高污染、高環境風險行業，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環境保護主管部門責令限制生產、停產整治且拒不自行治理污染的企業，列出企業清單向社會公布，督促相關企業在規定期限內委託環境服務公司進行污染治理。

四、健全第三方治理市場

（十二）擴大市場規模。各級政府要增加環境基本公共服務有效供給，加大環保投入，大力推動環保產業發展；嚴格執行環保法律法規和標準，強化環保執法，增強排污企業委託第三方治理的內生動力。鼓勵政府投融資平台和社會資本建立混合所有制企業，參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量，計入排污企業的排污權賬戶，由排污企業作為排污權的交易和收益主體。
（十三）加快創新發展。支持第三方治理企業加強科技創新、服務創新、商業模式創新，通過兼併、聯合、重組等方式，實行規模化、品牌化、網路化經營。以國家級環保產業園區、骨幹環境服務公司等為載體，建設一批產學研用緊密結合的環保技術創新和成果轉化平台。
（十四）發揮行業組織作用。相關行業組織要積極借鑑國內外先進經驗和做法，加強對第三方治理的跟蹤研究；開展業務培訓和案例分析，及時總結推廣成功的商業模式；組織開展技術諮詢、績效評估等。建立健全行業自律機制，提高行業整體素質。
（十五）規範市場秩序。對環境公用設施，一律採用公開招標或競爭性談判方式確定特許經營方或委託運營方。實施綜合評標制度，將服務能力與質量、運營方案、業績信用等列為招投標條件，不得設定地域歧視性條件，避免低價低質中標。推動建立企業誠信檔案和信用累積制度，第三方治理企業要如實向社會公開污染治理設施建設、運行和污染排放情況。
（十六）完善監管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制，實行準入、運營、退出全過程監管，探索綜合監管模式。探索實施黑名單制度，將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的環境服務公司列入黑名單，定期向社會公布。依法公開第三方治理項目環境監管信息。

五、強化政策引導和支持

（十七）完善價格和收費政策。加大差別電價、水價實施力度。提高排污費徵收標準，實行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策，適當提高收費標準，逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實垃圾發電價格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格機制。全面落實燃煤發電機組脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策。
（十八）加大財稅支持力度。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導社會資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優惠政策。
（十九）創新金融服務模式。鼓勵銀行業金融機構創新金融產品和服務，開展節能環保信貸資產證券化，研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產品、節能減排收益權和排污權質押融資；對國家鼓勵發展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發相關環境保險產品，引導高污染、高環境風險企業投保。
（二十）發展環保資本市場。對符合條件的第三方治理企業，上市融資、發行企業債券實行優先審批；支持發行中小企業集合債券、公司債、中期票據等債務融資工具；支持適度發展融資租賃業務，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環境服務公司，開展非公開發行企業債券試點。探索發展債券信用保險。

六、加強組織實施

（二十一）強化組織協調。發展改革委、財政部要加強統籌協調，制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策。環境保護部要健全環保標準和政策，強化執法監督。住房城鄉建設部要深化城鎮環境公共基礎設施領域改革，加強建設和運營管理。人民銀行、銀監會、證監會、保監會要會同有關部門研究支持環境服務業發展的金融政策。各省（區、市）政府要加強組織領導，健全工作機制，結合本地區實際，制定推行第三方治理的實施細則。
（二十二）總結推廣經驗。選擇有條件的地區和行業，就第三方治理制度和模式進行改革示範。發展改革委、財政部要會同環境保護部、住房城鄉建設部等部門，密切跟蹤改革進展情況，協調解決工作中的困難和問題，及時總結推廣各地成熟的經驗和做法，重大情況向國務院報告。

國務院辦公廳

2014年12月27日

（此件公開發布）

解讀

2014年12月27日，國務院辦公廳印發《關於推行環境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），部署改革創新治污模式，吸引和擴大社會資本投入，促進環境服務業發展。

《意見》指出，環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。要以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以專業化、市場化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平。

《意見》強調，要堅持排污者付費、市場化運作、政府引導推動的基本原則，尊重企業主體地位，積極培育可持續的商業模式，創新投資運營機制，加強政策扶持和激勵，強化市場監管和服務，使污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入環境治理市場的活力進一步激發。

《意見》提出，一是要推進環境公用設施投資運營市場化。在城鎮污水垃圾處理設施領域，採取特許經營、委託運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、資產證券化等方式盤活存量資產。對污染場地治理和區域環境整治，採用環境績效契約方式引入第三方治理。同時，強化實施方案的評估論證，改進審批方式，推進審批便利化。統籌好公益性和經營性的關係，完善價格調整機制，合理確定收益，健全投資回報機制和公共環境權益保障機制。二是要創新企業第三方治理機制，在工業園區、重點行業積極培育第三方治理的新模式、新業態，選擇有條件的地區和行業，探索實施限期第三方治理。要明確相關方責任，規範合作關係，建立健全履約保障和監督機制，保障各方合法權益。三是要從擴大市場規模、加快創新發展、發揮行業組織作用，規範市場秩序、完善監管體系等方面，營造良好的第三方治理市場環境。支持第三方治理企業加強科技創新、服務創新、商業模式創新；推動建立環境服務公司誠信檔案和信用累積制度；實行從準入、運營到退出全過程監管。

《意見》明確，強化政策引導和支持。完善和落實價格收費政策，實施差別電價水價。加大財稅支持力度，研究明確稅收優惠政策。開展節能環保信貸資產證券化，研究推進能效貸款、碳金融產品、節能減排收益權和排污權等質押融資。支持符合條件的第三方治理企業上市融資、發行企業債券、中期票據等。

《意見》強調，要加強組織實施，積極穩妥地推進改革。國務院各部門要加強統籌協調，抓緊制定各項配套制度和政策。各省（區、市）政府要加強組織領導，健全工作機制，制定推行第三方治理的實施細則。發展改革委、財政部要會同有關部門，及時總結推廣成熟的經驗和做法。

點評

推行環境污染第三方治理,走市場化、專業化、產業化之路。環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按契約約定支付費用,委託環境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理的基本原則是污染者付費、市場化運作和政府引導推動。《意見》提出,以環境公用設施、工業園區等領域為重點,以市場化、專業化、產業化為導向,健全統一規範、競爭有序、監管有力的第三方治理市場,推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制。

《意見》提出的幾個亮點:1)治污與監管分開,權責分明。提出“改革投資運營模式”,採取投資、運營、建設與監管分開,形成權責明確的有效制約機制;但在具體執行細則上仍需出台相關政策配套執行。2)鼓勵綜合環境治理,打破以項目為單位的分散運營模式,形成整體設計、模組化建設和一體化運營。3)首次提出把環境修復納入治理範圍,建議採用環境績效契約服務模式引入第三方治理。4)提出實施限期第三方治理。對部分特殊行業以及被環保部責令限制生產整頓而不自治的企業實行限期委託第三方治理。

《意見》提出多方面利好治污企業:1)審批便利化,建立聯合審查。要求改進審批方式和提高審批效率,可以建立聯合審查制度等,降低治污企業項目審批時間,加速項目建設和運營。2)完善價格和收費政策。提出加大差別電價、水價實施力度,提高排污費徵收標準,逐步覆蓋治污企業全處理成本;嚴格落實垃圾發電價格和燃煤發電機組脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策,有利於保證垃圾焚燒企業、大氣污染治理企業發電收入。3)加大財稅支持力度。提出對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持、補貼或獎勵,以及第三方治理稅收優惠政策。4)提供貸款、利率、還貸等優惠。

規範

想讓這種“環境污染第三方治理”模式在我國完全取得成功,早日普及,還需在幾個關鍵環節做好文章。
首先，應鞭策更多排污企業交給第三方治污。第三方治污模式成功的前提是要有市場需求，即更多排污企業需要第三方。但一些排污企業可能還是想自己治污，原因是自己治污有漏洞可鑽，例如,把一些污染物偷偷排放，自己就節省了治污成本,如果交給第三方治污，治污支出可能就是剛性的。
因此，應以多種措施鞭策所有排污企業儘可能交給第三方治污，如果鞭策效果不明顯，不妨強制所有排污企業交給第三方治污。這樣一來,不僅治污效果更好，還能吸引社會資本進入治污產業。
其次,政府與社會應發揮監督作用。一方面,政府環保部門要嚴格落實新環保法,再加上社會監督，共同倒逼排污企業減少污染或者交給第三方治污。另一方面,政府部門與社會要對第三方加強監管監督，既要防止排污企業與第三方勾結製造新污染，又要對第三方治污過程和結果強化監督。
再次,多鼓勵社會資金進入治污產業。無論是從我國污染現狀,還是從過去第三方治污情況來看，都說明治污產業發展嚴重不足。《意見》雖在財稅、金融、資本等方面支持第三方和治污產業發展，但還要支持治污技術等方面發展，尤其是《意見》今後要逐步變為剛性制度,給第三方和社會資本吃下定心丸。
最後,還要對污染物的種類、數量和濃度進行詳細規定，並對第三方治污標準進行科學制定,並監督實施。