國務院辦公廳關於加強影子銀行監管有關問題的通知是國務院辦公廳於2013發布，自2013起施行的法律法規。
基本介紹
- 發布部門：國務院辦公廳
- 發布日期：2013
- 實施日期：2013
- 效力級別：國務院規範性檔案
- 法規類別：銀行監管
各省、自治區、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構：
近年來，隨著我國金融市場的改革發展，一些傳統銀行體系之外的信用中介機構和業務（以下統稱影子銀行）日益活躍，在滿足經濟社會多層次、多樣化金融需求的同時，也暴露出業務不規範、管理不到位和監管套利等問題。為有效防範影子銀行風險，引導其健康發展，經國務院同意，現就有關問題通知如下：
一、正確把握影子銀行的發展與監管
影子銀行的產生是金融發展、金融創新的必然結果，作為傳統銀行體系的有益補充，在服務實體經濟、豐富居民投資渠道等方面起到了積極作用。我國影子銀行主要包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監管的信用中介機構，包括新型網路金融公司、第三方理財機構等。二是不持有金融牌照、存在監管不足的信用中介機構，包括融資性擔保公司、小額貸款公司等。三是機構持有金融牌照、但存在監管不足或規避監管的業務，包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。當前，我國影子銀行風險總體可控。但2008年國際金融危機表明，影子銀行風險具有複雜性、隱蔽性、脆弱性、突發性和傳染性，容易誘發系統性風險。要認真汲取國際金融危機的深刻教訓，進一步增強大局意識和憂患意識，堅持一手促進金融發展、金融創新，一手加強金融監管、防範金融風險，落實責任，加強協調，疏堵結合，趨利避害。在發揮影子銀行積極作用的同時，將其負面影響和風險降到最低。
二、進一步落實責任分工
（一）按照誰批設機構誰負責風險處置的原則，逐一落實各類影子銀行主體的監督管理責任，建立中央和地方統分結合，國務院有關部門分工合作，職責明晰、權責匹配、運轉高效的監督管理體系。
（二）已明確法定監督管理部門的，由相關部門按照法定職責分工分別實施統一歸口監督管理。其中，各類金融機構理財業務，由國務院金融監管部門依照法定職責和表內外業務並重的原則加強監督管理。銀行業機構的理財業務由銀監會負責監管；證券期貨機構的理財業務及各類私募投資基金由證監會負責監管；保險機構的理財業務由保監會負責監管；金融機構跨市場理財業務和第三方支付業務由人民銀行負責監管協調。
（三）已明確由國務院有關部門制定規則、地方人民政府負責監督管理的，實行統一規則下的地方人民政府負責制。其中，融資性擔保公司由銀監會牽頭的融資性擔保業務監管部際聯席會議制定統一的監督管理制度和經營管理規則，地方人民政府負責具體監督管理；小額貸款公司由銀監會會同人民銀行等制定統一的監督管理制度和經營管理規則，建立行業協會自律機制，省級人民政府負責具體監督管理。
（四）已明確由地方人民政府負責監督管理、國務院明確行業歸口部門的，由地方人民政府根據行業歸口部門統一要求負責具體監督管理，行業歸口部門牽頭制定完善相關法規制度和政策措施。
（五）對尚未明確監管主體的，抓緊進行研究。其中，第三方理財和非金融機構資產證券化、網路金融活動等，由人民銀行會同有關部門共同研究制定辦法。
三、著力完善監管制度和辦法
（一）按照“分業經營、分業監管”的原則，加強市場主體監管，依法制定發布相關監督管理辦法、經營管理規則和風險管理制度，嚴格監管超範圍經營和監管套利行為。按照“業務規模與風險承擔能力相適應”的原則，督促相關機構建立內部控制、風險處置制度和風險隔離機制。
（二）規範發展金融機構理財業務。各金融監管部門要按照代客理財、買者自負、賣者盡責的要求，嚴格監管金融機構理財業務。要督促各類金融機構將理財業務分開管理，建立單獨的理財業務組織體系，歸口一個專營部門；建立單獨的業務管理體系，實施單獨建賬管理；建立單獨的業務監管體系，強化全業務流程監管。商業銀行要按照實質重於形式的原則計提資本和撥備。商業銀行代客理財資金要與自有資金分開使用，不得購買本銀行貸款。不得開展理財資金池業務，切實做到資金來源與運用一一對應。證券公司要加強淨資本管理，保險公司要加強償付能力管理。
（三）加快推動信託公司業務轉型。明確信託公司“受人之託，代人理財”的功能定位，推動信託公司業務模式轉型，回歸信託主業。運用淨資本管理約束信託公司信貸類業務，信託公司不得開展非標準化理財資金池等具有影子銀行特徵的業務。建立完善信託產品登記信息系統，探索信託受益權流轉。
（四）規範金融交叉產品和業務合作行為。金融機構之間的交叉產品和合作業務，都必須以契約形式明確風險承擔主體和通道功能主體，並由風險承擔主體的行業歸口部門負責監督管理，切實落實風險防控責任。
（五）規範管理民間融資業務。小額貸款公司是以自有資金髮放貸款、風險自擔的非金融機構，要通過行業自律組織，建立小額貸款業務規範，不得吸收存款、不得發放高利貸、不得用非法手段收貸。銀行業金融機構按規定與小額貸款公司發生的融資業務，要作為一般商業信貸業務管理。典當行和融資租賃公司等非金融機構要嚴格界定業務範圍。典當行要回歸典當主業，不得融資放大槓桿。融資租賃公司要依託適宜的租賃物開展業務，不得轉借銀行貸款和相應資產。
（六）穩健發展融資性擔保業務。要按照代償能力與業務發展相匹配的原則，指導融資性擔保公司穩健開展擔保業務，明確界定融資性擔保公司的融資性擔保責任餘額與淨資產的比例上限，防止違規放大槓桿倍數超額擔保。非融資性擔保公司不得從事融資性擔保業務。銀行業金融機構不得為各類債券、票據發行提供擔保。
（七）規範網路金融活動。金融機構藉助網路技術和網際網路平台開展業務，要遵守業務範圍規定，不得因技術手段的改進而超範圍經營。網路支付平台、網路融資平台、網路信用平台等機構要遵守各項金融法律法規，不得利用網際網路技術違規從事金融業務.
（八）規範發展私募投資基金業務。要按照不同類型投資基金的本質屬性，規範業務定位，嚴禁私募股權投資基金開展債權類融資業務.
四、切實做好風險防控
（一）深入排查風險隱患。有關部門要按照責任分工，系統深入排查影子銀行活動的薄弱環節和風險隱患，切實做到心中有數。地方人民政府要按照行業歸口部門的統一部署，結合本地區實際，加強對各類金融活動的監督管理，及早鎖定風險，層層落實風險防控責任，有針對性地建立完善風險應對處置預案。
（二）著力加強監督檢查。建立健全風險預警機制，加強風險監測、分析和預警。堅持日常監督管理和定期檢查、不定期抽查相結合，提高非現場監督管理和現場檢查的有效性，切實做到風險早發現、早預警、早報告、早處置。
（三）加大違法違規行為查處力度。有關部門要督促指導地方人民政府，嚴肅查處各類違法違規融資活動，及時糾正各類機構超業務範圍活動，嚴厲打擊非法集資等違法違規行為，切實維護金融市場秩序，保護存款人、投資者和金融消費者的合法權益。
五、加快健全配套措施
（一）加強監督管理協調。地方人民政府要遵守統一的行業管理規定，加強與行業歸口部門的政策銜接，充實監督管理資源。有關行業歸口部門要加強協商配合，及時修訂完善規章制度，指導行業協會等自律組織強化自我約束，加大行業分析、指導和培訓力度。積極發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用，重點對跨行業、跨市場的交叉性金融業務監管進行協調。
（二）強化信息統計和共享。人民銀行要抓緊制定基礎性統計框架和規範，有關行業歸口部門要按照統計框架和有關會計制度，結合行業特點，制定統一的統計科目和報表體系，建立全國性行業信息統計系統。進一步健全統計分析制度，將有關行業的業務總量、機構數量、風險狀況等情況納入統計分析範圍。各地區要按照有關行業歸口部門的要求，及時準確報送相關信息；有關行業歸口部門要按照人民銀行的要求，及時準確報送行業統計信息；人民銀行負責各類社會融資活動的統計匯總，建立影子銀行專項統計，定期向國務院報告統計匯總信息情況，同時反饋各地區和有關行業歸口部門，並適時向社會公開發布。
（三）加強社會信用體系建設。以不良信用記錄為重點，建立相關機構及其高管和從業人員的信用記錄，實施信用分類監管。建立失信黑名單制度和失信行為責任人行業禁入制度，健全失信懲戒機制，強化相關機構、人員的誠信意識。
（四）做好輿論引導工作。有關部門要通過各種形式，向社會公眾客觀介紹影子銀行的積極作用和風險情況，積極做好輿論引導工作。對媒體反映的影子銀行風險等問題，要高度重視、及時核查整改，加強披露、增加透明度，維護市場信心。對不實傳聞和報導，要及時回應澄清。
（五）本通知印發後，各地區、各有關部門要抓緊制定具體實施方案，確保各項措施落到實處。
近年來，隨著我國金融市場的改革發展，一些傳統銀行體系之外的信用中介機構和業務（以下統稱影子銀行）日益活躍，在滿足經濟社會多層次、多樣化金融需求的同時，也暴露出業務不規範、管理不到位和監管套利等問題。為有效防範影子銀行風險，引導其健康發展，經國務院同意，現就有關問題通知如下：
一、正確把握影子銀行的發展與監管
影子銀行的產生是金融發展、金融創新的必然結果，作為傳統銀行體系的有益補充，在服務實體經濟、豐富居民投資渠道等方面起到了積極作用。我國影子銀行主要包括三類：一是不持有金融牌照、完全無監管的信用中介機構，包括新型網路金融公司、第三方理財機構等。二是不持有金融牌照、存在監管不足的信用中介機構，包括融資性擔保公司、小額貸款公司等。三是機構持有金融牌照、但存在監管不足或規避監管的業務，包括貨幣市場基金、資產證券化、部分理財業務等。當前，我國影子銀行風險總體可控。但2008年國際金融危機表明，影子銀行風險具有複雜性、隱蔽性、脆弱性、突發性和傳染性，容易誘發系統性風險。要認真汲取國際金融危機的深刻教訓，進一步增強大局意識和憂患意識，堅持一手促進金融發展、金融創新，一手加強金融監管、防範金融風險，落實責任，加強協調，疏堵結合，趨利避害。在發揮影子銀行積極作用的同時，將其負面影響和風險降到最低。
二、進一步落實責任分工
（一）按照誰批設機構誰負責風險處置的原則，逐一落實各類影子銀行主體的監督管理責任，建立中央和地方統分結合，國務院有關部門分工合作，職責明晰、權責匹配、運轉高效的監督管理體系。
（二）已明確法定監督管理部門的，由相關部門按照法定職責分工分別實施統一歸口監督管理。其中，各類金融機構理財業務，由國務院金融監管部門依照法定職責和表內外業務並重的原則加強監督管理。銀行業機構的理財業務由銀監會負責監管；證券期貨機構的理財業務及各類私募投資基金由證監會負責監管；保險機構的理財業務由保監會負責監管；金融機構跨市場理財業務和第三方支付業務由人民銀行負責監管協調。
（三）已明確由國務院有關部門制定規則、地方人民政府負責監督管理的，實行統一規則下的地方人民政府負責制。其中，融資性擔保公司由銀監會牽頭的融資性擔保業務監管部際聯席會議制定統一的監督管理制度和經營管理規則，地方人民政府負責具體監督管理；小額貸款公司由銀監會會同人民銀行等制定統一的監督管理制度和經營管理規則，建立行業協會自律機制，省級人民政府負責具體監督管理。
（四）已明確由地方人民政府負責監督管理、國務院明確行業歸口部門的，由地方人民政府根據行業歸口部門統一要求負責具體監督管理，行業歸口部門牽頭制定完善相關法規制度和政策措施。
（五）對尚未明確監管主體的，抓緊進行研究。其中，第三方理財和非金融機構資產證券化、網路金融活動等，由人民銀行會同有關部門共同研究制定辦法。
三、著力完善監管制度和辦法
（一）按照“分業經營、分業監管”的原則，加強市場主體監管，依法制定發布相關監督管理辦法、經營管理規則和風險管理制度，嚴格監管超範圍經營和監管套利行為。按照“業務規模與風險承擔能力相適應”的原則，督促相關機構建立內部控制、風險處置制度和風險隔離機制。
（二）規範發展金融機構理財業務。各金融監管部門要按照代客理財、買者自負、賣者盡責的要求，嚴格監管金融機構理財業務。要督促各類金融機構將理財業務分開管理，建立單獨的理財業務組織體系，歸口一個專營部門；建立單獨的業務管理體系，實施單獨建賬管理；建立單獨的業務監管體系，強化全業務流程監管。商業銀行要按照實質重於形式的原則計提資本和撥備。商業銀行代客理財資金要與自有資金分開使用，不得購買本銀行貸款。不得開展理財資金池業務，切實做到資金來源與運用一一對應。證券公司要加強淨資本管理，保險公司要加強償付能力管理。
（三）加快推動信託公司業務轉型。明確信託公司“受人之託，代人理財”的功能定位，推動信託公司業務模式轉型，回歸信託主業。運用淨資本管理約束信託公司信貸類業務，信託公司不得開展非標準化理財資金池等具有影子銀行特徵的業務。建立完善信託產品登記信息系統，探索信託受益權流轉。
（四）規範金融交叉產品和業務合作行為。金融機構之間的交叉產品和合作業務，都必須以契約形式明確風險承擔主體和通道功能主體，並由風險承擔主體的行業歸口部門負責監督管理，切實落實風險防控責任。
（五）規範管理民間融資業務。小額貸款公司是以自有資金髮放貸款、風險自擔的非金融機構，要通過行業自律組織，建立小額貸款業務規範，不得吸收存款、不得發放高利貸、不得用非法手段收貸。銀行業金融機構按規定與小額貸款公司發生的融資業務，要作為一般商業信貸業務管理。典當行和融資租賃公司等非金融機構要嚴格界定業務範圍。典當行要回歸典當主業，不得融資放大槓桿。融資租賃公司要依託適宜的租賃物開展業務，不得轉借銀行貸款和相應資產。
（六）穩健發展融資性擔保業務。要按照代償能力與業務發展相匹配的原則，指導融資性擔保公司穩健開展擔保業務，明確界定融資性擔保公司的融資性擔保責任餘額與淨資產的比例上限，防止違規放大槓桿倍數超額擔保。非融資性擔保公司不得從事融資性擔保業務。銀行業金融機構不得為各類債券、票據發行提供擔保。
（七）規範網路金融活動。金融機構藉助網路技術和網際網路平台開展業務，要遵守業務範圍規定，不得因技術手段的改進而超範圍經營。網路支付平台、網路融資平台、網路信用平台等機構要遵守各項金融法律法規，不得利用網際網路技術違規從事金融業務.
（八）規範發展私募投資基金業務。要按照不同類型投資基金的本質屬性，規範業務定位，嚴禁私募股權投資基金開展債權類融資業務.
四、切實做好風險防控
（一）深入排查風險隱患。有關部門要按照責任分工，系統深入排查影子銀行活動的薄弱環節和風險隱患，切實做到心中有數。地方人民政府要按照行業歸口部門的統一部署，結合本地區實際，加強對各類金融活動的監督管理，及早鎖定風險，層層落實風險防控責任，有針對性地建立完善風險應對處置預案。
（二）著力加強監督檢查。建立健全風險預警機制，加強風險監測、分析和預警。堅持日常監督管理和定期檢查、不定期抽查相結合，提高非現場監督管理和現場檢查的有效性，切實做到風險早發現、早預警、早報告、早處置。
（三）加大違法違規行為查處力度。有關部門要督促指導地方人民政府，嚴肅查處各類違法違規融資活動，及時糾正各類機構超業務範圍活動，嚴厲打擊非法集資等違法違規行為，切實維護金融市場秩序，保護存款人、投資者和金融消費者的合法權益。
五、加快健全配套措施
（一）加強監督管理協調。地方人民政府要遵守統一的行業管理規定，加強與行業歸口部門的政策銜接，充實監督管理資源。有關行業歸口部門要加強協商配合，及時修訂完善規章制度，指導行業協會等自律組織強化自我約束，加大行業分析、指導和培訓力度。積極發揮金融監管協調部際聯席會議制度的作用，重點對跨行業、跨市場的交叉性金融業務監管進行協調。
（二）強化信息統計和共享。人民銀行要抓緊制定基礎性統計框架和規範，有關行業歸口部門要按照統計框架和有關會計制度，結合行業特點，制定統一的統計科目和報表體系，建立全國性行業信息統計系統。進一步健全統計分析制度，將有關行業的業務總量、機構數量、風險狀況等情況納入統計分析範圍。各地區要按照有關行業歸口部門的要求，及時準確報送相關信息；有關行業歸口部門要按照人民銀行的要求，及時準確報送行業統計信息；人民銀行負責各類社會融資活動的統計匯總，建立影子銀行專項統計，定期向國務院報告統計匯總信息情況，同時反饋各地區和有關行業歸口部門，並適時向社會公開發布。
（三）加強社會信用體系建設。以不良信用記錄為重點，建立相關機構及其高管和從業人員的信用記錄，實施信用分類監管。建立失信黑名單制度和失信行為責任人行業禁入制度，健全失信懲戒機制，強化相關機構、人員的誠信意識。
（四）做好輿論引導工作。有關部門要通過各種形式，向社會公眾客觀介紹影子銀行的積極作用和風險情況，積極做好輿論引導工作。對媒體反映的影子銀行風險等問題，要高度重視、及時核查整改，加強披露、增加透明度，維護市場信心。對不實傳聞和報導，要及時回應澄清。
（五）本通知印發後，各地區、各有關部門要抓緊制定具體實施方案，確保各項措施落到實處。
